美国金融制裁的逻辑辨析与中国预案1

□ 陈鸿祥

近年来，金融制裁成为美国实现地缘政治目标、维护全球战略利益的优选工具。伴随中美综合国力的此长彼消，引发霸权守成国（美国）与新兴崛起国（中国）的大国博弈，美国奉行“丛林法则”“强者逻辑”，维护超级霸权、对华遏制战略成为美国两党共识，美国采取“贸易摩擦→技术封锁→金融制裁”的递进步骤。俄乌冲突之后，美欧对俄金融制裁提供观察窗口和样本案例，在中美博弈加剧、台海冲突的背景下，警惕美金融制裁模式对华复制。当前，需要增强系统性思维、避免碎片化视角，梳理归纳美国金融制裁的历史溯源与底层逻辑，根据不同情形制定富有逻辑的应对预案，做好压力测试和兵棋推演，储备政策战略和技术工具，未雨绸缪确保中国涉外金融安全、经济行稳致远，成为政策决策层、学术研究界一项紧迫的现实课题，也是国家经济治理现代化的必然要求。

一、美国金融制裁的基础框架

纵观美国金融史，美国金融制裁呈现萌芽时期（1950—1980年）、发展时期（1990—2000年）、成熟时期（“9·11”事件—）的演进历程，形成以国会与总统为决策主体、财政部（OFAC）为核心执行部门、全球银行业基础设施为依托的制裁体系。美国金融制裁由开始的实现合规经营、维护金融安全的合理性，逐渐演变为金融武器攻击、实施金融掠夺的霸权性。

（一）依赖支柱

金融霸权赋予美国金融制裁的不对等权力，源于得天独厚的两大支柱：美元享有全球货币体系的中心地位、美国处于全球支付清算体系的控制地位。

1.美元享有全球货币体系的中心地位：“天下苦美元久矣”

不同于传统的殖民统治、战争掠夺，美元作为“主权货币”却扮演“国际货币”角色，通过美元单极化国际货币体系的内在缺陷，美国在全球范围构建更为隐秘的剥削体系。

（1）历史溯源：美元奠定国际货币地位

美国成功捕捉全球变革机遇(两次世界大战)，实现财富原始积累，成为政治经济霸主，1944年采纳“怀特计划”的布雷顿森林体系确立“双挂钩”美元发行机制，“黄袍加身”美元锁定全球储备货币地位。20世纪40-60年代，美国相继实施“马歇尔计划”“道奇计划”，旨在缓解欧洲、日本战后重建资金匮乏，推动美元嵌入安全同盟并形成欧洲美元市场。然而，1950年代朝鲜战争和1960年代越南战争的军费开支、1964年约翰逊“伟大社会”的福利计划叠加1960年代西欧及日本商品竞争力导致的国际收支逆差，美国采取增印美钞加以应对，美元超发无法维系与黄金的固定汇率，导致1971年尼克松宣布停止“双挂钩”、1976年“牙买加协议”废除黄金在国际储备核心地位。1973年美国迫使欧佩克（OPEC）的石油交易挂钩美元，形成“石油美元”（Petro-dollar）。

（2）演变走势：美元拥有“嚣张特权”

1973年布雷顿森林体系崩溃后，美元发行脱钩黄金(硬约束)，“纸黄金”（稳定国际货币体系）变成“白条”（稀释美元债务），美国成为全球经济链顶级掠食者。一是美联储扮演“全球银行”角色。通过货币政策（加减息和扩缩表）的外溢效应，驱动全球资本流动方向和规模，“利益美国独享、风险全球共担”（例如拉美债务危机、亚洲金融危机等）。二是向全球“薅羊毛”。长期以来，美联储超发美元并未引发美国通货膨胀（通胀率常年徘徊2%），传统货币数量论无法解释、颇令学术界困惑，实质是通过币值重估洗劫全球财富，达到分摊霸权成本、输出通胀、转嫁债务危机的目的；美国构成经常项目逆差（质优价廉的进口商品）和资本项目顺差（高收益的对外投资）输出美元、以国债融资（低成本）回流美元的货币循环。然而，新兴市场国家面临“FIRRMA法案”审查机制，贸易盈余美元难以投资并购美国企业、被迫购买低收益率的美国国债，全球债权国陷入“美债陷阱”，面临美元储备资产稀释缩水、随时冻结没收的双重困境。

2.美国处于全球支付清算体系的控制地位：“公器私用”

美国控制着全球的环球同业银行金融电讯协会(SWIFT)、美联储的大额支付系统（Fedwire）（国内美元结算）、私营的纽约清算所银行同业支付系统(CHIPS)（跨境美元支付）等资金清算系统，为实施精准金融制裁提供技术平台。其中，SWIFT被誉为“全球银行业的神经中枢”，堪称支付清算“杀手锏”，CHIPS、Fedwire均须依赖SWIFT报文完成跨境支付结算。

（1）SWIFT设立初衷：全球银行业公共基础设施

SWIFT成立于1973年、总部位于布鲁塞尔，由比利时国家银行（NBB )主导、十国集团（G10)央行监督，SWIFT董事会成员席位分配依据各国对SWIFT报文服务，主要来自欧美发达国家。SWIFT是全球公享的跨境支付报文电讯通道，属于国际银行间非营利合作的中立组织，采用统一的身份标识代码、电文语言体系，在荷兰阿姆斯特丹、美国纽约和中国香港设立交换中心。SWIFT相当于多边公约，基于国际法效力、缔约国无法直接干预。SWIFT保持政治中立与专业属性，宗旨是“安全准确地完成对私有的、保密的、专利的金融报文的通讯、传输以及路由等”。全球绝大多数银行依赖SWIFT报文传输系统完成跨境交易，全球主要支付系统运行均依赖SWIFT报文传送、实现本币或多边货币清算，如泛欧自动实时全额结算快速汇划系统(TARGET2)、伦敦银行自动清算支付系统(CHAPS)、中国现代化支付系统(CNAPS)等。

（2）SWIFT丧失中立：沦为美国政府“长臂管辖”

SWIFT和CHIPS几乎覆盖美元交易过程的信息传递和支付清算。“9·11”事件之后，美国启动“恐怖分子融资跟踪项目(TFTP)”，授权财政部外国资产控制办公室(OFAC)追踪“与恐怖活动有关”金融交易及资金往来，迫使SWIFT开放所有支付报文信息，藉此监控、追溯全球绝大部分跨境支付报文信息、资金交易动向。CHIPS 被称为“全球美元资金调拨系统”，承担全球90%以上美元跨境支付清算。金融制裁技术路径：通过SWIFT筛选出被制裁对象后，根据国家个人及机构代码“SWITFCODE”，犹如GPS精准定位；通过CHIPS、Fedwire美元支付清算系统切断涉及美元交易、冻结美元资产；利用SWIFT 控制权，剔除目标国会员资格。

（二）法律体系

通过梳理美国金融制裁的法律框架，逐步构建以国际法依据（《联合国宪章》为主）、国内法配套（国会成文法、总统行令、联邦政府部门规章及州政府法规等）的成熟法律体系。

1.国际法理依据：选择性使用

合则用之：《联合国宪章》是法理依据。1946年颁布的《联合国宪章》第25、41条赋予联合国安理会对特定的主权国家（或实体）实施金融制裁的权力。冷战结束后，美国作为唯一“超级大国”，是联合国制裁的主要倡议者，推动出台《打击跨国有组织犯罪公约》、《反洗钱和反恐怖主义融资示范法》、《反腐败公约》、《禁毒公约》、《安理会制裁决议》等，主要涉及大规模杀伤性武器扩散、种族屠杀、人权践踏、毒品交易、恐怖主义、洗钱等。显然，美国“挟联合国以令全球”，直接援引《联合国宪章》作为国际法依据，联合国安理会决议、国际公约成为美国金融制裁的“令箭”(郑联盛，2020)。

不合弃之：符合美国利益是实施准绳。美国立法机构通常权衡利益，国际法转换国内法具有选择性：当联合国安理会决议、国际条约对美国有利，驱动国内立法，借助国际法的合法外衣实现国内法的域外适用；当联合国安理会决议、国际条约对美国不利，选择性忽视、违背，采取“后法优先”，国内法替代联合国决议、国际条约。部分制裁违背《联合国宪章》和联合国安理会决议，例如2018年特朗普签署E13846号行政令，单方面退出《关于伊朗核计划的全面协议》；美国单边金融制裁措施区别对待世界贸易组织(WTO)成员，违背《服务贸易总协定》(GATS)第16条金融市场准入和第17条国民待遇承诺(刘瑛，2020)；美国“属地和属人管辖的混合主义”管辖权与国际法“属地管辖原则”冲突；主张域外管辖权依据是已经或意图对美国境内产生实质性影响的行为，而国际法公认管辖权原则均只对已经发生危害本国或国民利益的行为管辖；SDNs具有强烈单边主义色彩，不受联合国安理会反恐委员会拟定名单限制，等等。

2.联邦法律(C.F.R.)配套：实质性使用

美国联邦法律涉及金融制裁的有基础性法律、授权性法律、专项性法律，并且设置相应的政策框架、触发条件、制裁措施及后续处置等项内容。

（1）基础性法律

1976年颁布的《国家紧急状态法》和1977年颁布的《国际紧急经济权力法案》是“上位法”。根据《国家紧急状态法》的授权和定义，当国家安全、经济利益、外交政策等面临“非同寻常的威胁”，赋予总统在宣布国家紧急状态后实施金融制裁的权力。《国际紧急经济权力法案》授予总统权力范畴：一是适用禁止条款，命令停止国内金融机构与被制裁对象之间款项划拨、货币转移等金融交易；二是适用冻结条款，命令冻结外国公司（或个人）在美国的金融资产。

（2）授权性法律

1917年颁布的《与敌对国家贸易法》、2001年颁布的《爱国者法案》及每年年末颁布的《国防授权法》等最具代表性。“9·11”事件后，《爱国者法案》赋予总统在不宣布国家进入紧急状况，但认定即将或已经遭受恐怖主义袭击时，予以冻结或没收有关金融资产及限制金融活动。《国防授权法》则为下一财年提供参考标准及依据，是实施金融制裁的重要补充部分。

（3）专项性法律

针对不同制裁对象或目标，包括指定型法律、总统行政令、财政部专门条例等三个层次。一是国会颁布成文法。例如，《全面制裁伊朗、问责和撤资法》、《减除伊朗核威胁和保障叙利亚人权法》、《赫尔姆斯-伯顿法》、《达马托法》、《通过制裁打击美国对手法案》等。二是总统签发行政令。例如，2012年13608号行政令（叙利亚）、2014年13662号行政令（俄罗斯）、2017年13810号行政令（朝鲜）、2018年13850号行政令（委内瑞拉），等。三是财政部专门条例。为细化执行《2012财年国防授权法》及第13622号行政令，OFAC制定《伊朗金融制裁条例》，等。

（三）运行机制

1.决策主体：总统与国会

美国“三权鼎立”的制度初衷是实现国会-立法体系、总统-行政体系的均衡制约，国会立法影响总统自由裁量权、总统动用否决权制约国会立法。然而美国金融制裁实践表明，美国总统仍然拥有超脱权力：一是美国金融制裁法律赋予总统自由裁量权，美国总统作为常规决策者，针对现实局势或特定事件直接签署“行政令”，也可以特别豁免特定的实体或个人；二是美国总统拥有法案签署权，总统既可以率先通过行政部门实施金融制裁，也可以拒绝签署法案、说服甚至迫使国会按照要求修改。

2.执行机构：OFAC具备核心功能

国务院反金融威胁和制裁办公室（TFS）与财政部“恐怖主义和金融情报办公室”（TFI）负责制定、修改或终止金融制裁政策。TFS包括“经济制裁政策和执行办公室”(SPI）、“金融威胁对策办公室”（TFC），主要扮演政策管理角色。TFI包括“恐怖融资和金融犯罪办公室”（TFFC）、“金融情报与分析办公室”（OIA）、“金融犯罪执法网络办公室”（FinCEN）、“外国资产控制办公室”（OFAC）,其中，TFFC、OIA、FinCEN负责政策指导、情报搜集共享、跨部门和全球合作等，OFAC则直接承担资产冻结执行和监督等核心职能：被授权拟定“特别指令国民和禁阻人员清单”（SDNs），根据新获取的情报与证据每周动态更新并发布在联邦公报系统（徐以升和马鑫，2015）；审查和解冻许可申请，一般许可或豁免通常在制裁法令中预先说明，遵循审批程序，符合条件可解冻资产或与特定对象交易；负责监督制裁执行，金融机构具有强烈动机遵守SDNs，否则受到OFAC警告、民事处罚甚至刑事诉讼。

3.清单制裁：“寒蝉效应”

根据总统签署法案或行政令，OFAC拟定及调整六类清单。一是特别指令国民和禁阻人员清单(SDNs)，属于核心制裁清单，涉及关联实体则成为次级制裁对象；二是“561清单”，《伊朗金融制裁条例》第31章第561条：外国金融机构涉及《全面制裁伊朗、问责和撤资法》6项禁止性规定予以剔除美元支付清算体系，2019年列入外国金融机构代理行账户或通汇账户制裁清单（CAPTA），核心条款未变；三是行业制裁识别清单（SSI）（俄罗斯）；四是海外逃避制裁者清单（伊朗和叙利亚）；五是非SDNs涉伊朗制裁法案清单；六是巴勒斯坦立法会清单。常规情况表现为对个人或私营银行的单点式制裁、对系统重要性金融机构的打压式制裁，特定情形表现为对中央银行的破坏式制裁和对特定国家的资产冻结等（准战争状态）（郑联盛，2020）。

二、美国金融制裁的囚徒困境

美国频繁实施（或威胁）金融制裁导致全球金融治理体系的区域化。现实和潜在被制裁国家被迫采取抵御措施：一是加速“去美元化”、逐步稀释“美元霸权”，迎来美元“网络惯性”拐点；二是导致全球支付体系“碎片化”，寻求美元跨境支付的替代方案，美国最终失去全球支付清算体系的控制地位。

（一）损害美元信誉，动摇美国信用

冻结没收资产违背“信守承诺”契约精神、“欠债还钱”市场规则及产权神圣不可侵犯（余永定，2022），损害美国的国家信用、美元的货币信誉。2022年2月11日，拜登签署行政令，宣布没收冻结的阿富汗央行35亿美元；截至2022年3月25日，欧美冻结俄央行3000亿美元外汇储备（存放西方央行或托管银行）。迫使地缘政治冲突及意识形态差异的国家纷纷远离美元体系，当受制裁国家数量达到临界点，将动摇美元赖以支撑的信用基础，削弱乃至颠覆美元的国际货币地位。

一是“去美元化”趋势。一方面，自然选择是寻求外汇储备多币化配置，或者替换成黄金、大宗商品等实物资产。俄乌冲突前，俄央行美元外汇储备占比从39.6%（2014年）降至21.2%（2021年）；俄乌冲突后，发达国家（德国、瑞士、荷兰等）、发展中国家（印度、伊朗、巴基斯坦等）均不同程度减持美元外汇储备。IMF数据显示，美元资产在全球官方外汇储备占比从71%（1999年）下降为59%（2021年），美元下降份额主要由欧元、日元、英镑之外“非传统”货币（人民币、加拿大元、澳大利亚元、瑞典克朗、韩元、新加坡元等）替代。另一方面，大宗商品采用非美元定价结算，俄乌冲突后，俄罗斯与白俄罗斯能源交易放弃使用美元，普京签署“卢布结算令”、宣布与不友好国家购买天然气的卢布结算机制，将货币与能源（资源）挂钩对中东等出口国产生示范效应。

二是减持美国国债。美国“寅吃卯粮”透支模式迫使财政赤字“债务化”，依赖发行大量国债弥补财政赤字。然而，美国金融制裁的潜在威胁，使得美债避险资产的安全属性弱化，债权国纷纷寻求美债以外战略储备资产。截至2021年2月，俄罗斯几乎清仓美国长期国债，持有规模仅58亿美元、累计抛售高达94%。2020年以后，全世界主要生产国及资源国（中日沙俄巴西）均不同程度减持美国国债。根据美国财政部11月公布的国际资本流动报告（TIC）（注：美债数据延迟两个月惯例），截至2022年9月末，作为全球两大主要买家：中国大陆连续8个月抛售美国国债，持有美国债券降至9336亿美元；日本持有美国债券降至11202亿美元，处于2020年以来低仓位。

三是洗劫全球财富边际效益递减。2022年美联储启动新一轮“加息进程+缩表预期”， 3、5、6、9月加息节奏紧密（幅度陡峭）、6月份开始每月缩表950亿美元资产，叠加制造俄乌冲突的地缘政治危机。然而欧洲避险美元大部分并没有如美联储所愿回流美国，开启20年来罕见激进加息后却刺破了美股泡沫。截至2022年6月30日，道琼斯工业指数失守30000点、上半年下跌15%，纳斯达克指数回吐2021年全部涨幅、上半年下跌29%，标普500指数上半年累计下跌20%。

（二）全球支付体系面临“碎片化”

美国先后切断伊朗通过CHIPS美元跨境支付系统、SWIFT跨境支付报文传递通道，宣布朝鲜银行“不再符合SWIFT成员准入标准”、剔除国家编码，将俄罗斯7家金融机构踢除SWIFT报文系统，等。多国纷纷寻求摆脱美国控制支付清算体系的替代（备份）方案：一是重新开发一套收付电讯传送系统。欧盟维持与伊朗之间石油商品贸易，开发“贸易辅助与支持工具”（INSTEX)的易货单据撮合系统；俄罗斯启动卢布结算支付系统（МИР) 和金融报文传送系统（SPFS）；欧盟推出欧洲即时支付结算基础设施（TIPS）；俄罗斯倡导金砖国家打造“金砖支付”(BRICSPay）的全新支付体系；俄罗斯、中国和印度开发SWIFT断网情况下金融信息传输系统通过网关对接的应急电子结算方式。二是签订货币互换协议。印度与伊朗就石油交易达成卢比结算协议，俄罗斯与印度探索建立“卢比-卢布”贸易支付结算机制。三是开发国家支付卡系统。俄罗斯Mir卡系统与越南支付系统BanknetVN签署备忘录，未来扩展到欧亚经济联盟（EAEU)成员国，万事达卡(Mastercard)和维萨卡(Visa)必须与Mir卡支付系统签署新合作协议。四是迫使双边贸易采用本币结算、签订货币互换协议甚至易货贸易，等等。显然，削弱SWIFT在全球支付清算体系的主导地位，SWIFT无法覆盖全球范围、发挥最大效能，美元也让渡国际支付储备份额，导致全球经济资源配置效率满盘皆输。

（三）制裁发起国遭受“反噬效应”

美国利用经济金融制裁实现战略利益，然而，2018年来美国挑起的贸易摩擦使得中国商品减少进入美国市场，2022年欧美发动的经济制裁使得俄罗斯能源难以进入欧美市场。负面效应显现：2022年7月美国消费者价格指数(CPI)同比上涨9.1%、刷新近40年最高纪录，显示经济滞胀、陷入“技术性衰退”迹象。欧美禁止俄罗斯的国际资本市场融资渠道，俄罗斯则切断与制裁国的大宗商品流通，以能源权力“武器化”应对美元体系“武器化”，导致欧日深受能源危机困扰，8月份欧元区能源价格上涨38%，部分欧元区国家的通货膨胀率超过20%。显然，能源出口国（俄罗斯、伊朗、委内瑞拉等）、商品制造国（中国等）遭受联合制裁，必将催生美国“工资-物价”螺旋式上升，通胀预期尤其吞噬欧美普通消费者福利。

（四）大国强劲反制，难以达到预期效果

金融制裁对象不同、制裁效果截然不同：“以强凌弱”制裁小国得心应手，小国经济遭受重创乃至崩溃；“大国博弈”制裁大国则力不从心，遭受强劲反制、难以达到预期效果。典型反制案例：一是引发军事风险。金融制裁成为突破经济约束战争边界的助燃剂。太平洋战争爆发后，美国宣布冻结日本在美的金融资产、贸易盈余资金，日本则孤注一掷发动偷袭珍珠港事件；俄乌冲突后，俄罗斯威胁发动核战争和收回阿拉斯加等反制措施，等。二是遭遇立法抵制。1996年,美国出台《赫尔姆斯-伯顿法》，欧盟颁布“第2271/96号条例”《反对第三国立法域外适用的条例》（简称《阻断法令》）,禁止美国“域外法权”在欧盟生效，迫使双方谈判达成《欧盟与美国关于<赫尔姆斯—伯顿法>和<伊朗和利比亚制裁法>谅解备忘录》，1998年磋商达成《跨大西洋政治合作伙伴关系协定》；2018年,美国单方面退出《伊核协议》，欧盟授权(EU)2018/1100条例更新《阻断法令》，重点补充完善附件部分禁止遵守美国“长臂管辖”。另外，俄罗斯颁布《关于针对美国和其他国家不友好行为的反制裁措施法案》、墨西哥颁布《贸易投资保护法》否决美国法律的域外效力、加拿大修改《外国域外管辖措施法》拒绝执行美国第三方制裁，等。显然,金融制裁并不适用“大国博弈”冲突解决，尤其中央集权专制政体收效甚微。

（五）西方盟友并非铁板一块

美国拉拢盟国合作制裁、意欲缔结统一战线，1999年颁布的《制裁政策改革法案》规定“只有总统确定无法与第三国联合对目标国实施多边制裁才能启动单边制裁”。然而，奉行“美国优先”，“只有永恒的利益、没有永恒的朋友”，维护美元霸权地位、锁定美元“竞争者”。阻止日元：美国是日本的军事盟友，却迫使日本颁布“自愿出口限制”、签订城下之盟—“广场协议”，日元脱实向虚、沦为投机型货币，日本经济陷入“失落二十年”。阻止欧元：美国价值观“皈依”欧洲，却并不希望鼎盛的欧盟、坚挺的欧元。在海湾地区发动伊拉克战争、遏制欧佩克（OPEC)向欧盟出口石油的欧元结算机制；在欧洲心脏地带发动科索沃战争、削弱国际资本对欧元信心；次贷危机后，美国操纵的全球信用评级机构(穆迪、标普)对希腊等国主权债务的降级时机“精心选择”（刘明礼，2017），成为欧债危机催化剂；利用北约东扩挑起俄乌冲突的地缘政治矛盾，达到通过战争代理人削弱俄罗斯、驱使国际避险资本撤出欧洲回流美国的“一箭双雕”，截至2022年9月，欧元对美元汇率大幅贬值20%。另外，不惜牺牲盟友利益，美国OFAC认为涉嫌违反二级制裁令，先后向法国巴黎银行、荷兰银行、德意志银行、苏格兰皇家银行、瑞银集团等多家欧洲银行屡开巨额罚单。

三、美国金融制裁的中国风险

近年来，美国针对中国金融制裁的频率加快，涉及违反朝鲜、伊朗等制裁决议，多家中国银行和企业被美国OFAC纳入SDNs，但属于散点式制裁，总体风险处于可控状态。当前，中国主要面临冻结美元储备资产（常规武器）、剔除全球支付报文电讯通道（情报系统）、切断跨境美元清算体系（终极手段）、中概股退市（融资渠道）等潜在制裁风险，需要作出审慎的风险评估。

（一）冻结或没收美元储备资产：常用手段

根据《国际紧急经济权力法案》、《爱国者法案》授权，近年来，美国总统签署涉华条款《国防授权法案》，中国船舶重工、长城工业、新时代科技、华中数控等军工企业在美金融资产遭到冻结。国家外汇管理局公布数据：截至2022年10月末，中国外汇储备规模30524亿美元（经常项目顺差和资本项目逆差）；美国财政部公布数据：截至2022年9月末，中国仍持有美国国债规模9336亿美元。中国对美贸易顺差积累美元，难以购买美国高科技产品（高端芯片、核心技术等），被迫购买美国国债（低收益率），并面临贬值(购买力损耗)甚至随时冻结没收，成为美方制衡筹码；而美在华的主权债规模极小，中美两国之间净主权债非对等性。但国家外汇管理局公布数据显示：截至2022年6月末，中国国际投资头寸表显示负债端7.07万亿美元，其中，持有3.58万亿美元直接投资和3.47万亿美元股票、债券及投资“组合”；全口径外债情况表显示外债总额2.63万亿美元。如果从反制角度，诸如“不可抗力”合同条款，中国政府冻结来自美国的直接投资（尤其投资基金和养老基金），中国实体机构拒绝偿还来自美国的债务，但也将加剧中美“脱钩”和逆全球化。

（二）切断美元支付清算通道：“撒手锏”

一旦金融机构被CHIPS切断支付清算体系、SWIFT剔出报文转换通道，被制裁对象跨境交易业务宣告瘫痪、成为“金融孤岛”。近年来，美财政部FinCEN先后关闭澳门汇业银行（2005年涉朝制裁主体提供服务）、昆仑银行和丹东银行（2013年、2017年涉与伊朗商业银行交易）的美元代理行账户。目前，中国金融机构涉及美元清算仍须通过CHIPS，人民币CIPS依然无法脱离SWIFT跨境支付报文传送。中国支付体系面临潜在风险，禁止使用CHIPS为主的美元支付清算系统，阻止人民币和港元通过SWIFT进行报文传递，施压SWIFT 剔除中国金融机构会员资格。当然，中国作为全球第二大经济体、最大贸易国，美方采取此类极端制裁措施，也将产生双刃剑效应，加剧全球支付体系碎片化，进一步削弱美元霸权基础。

（三）将中概股列入“预摘牌”名单：关闭融资渠道

一是将中国高科技企业纳入“实体清单”，精准性打击5G、高端芯片等新兴产业，预防性阻碍“弯道超车”的关键领域。2018年美国颁布《外国投资风险审查现代化法案》(FIRRMA)，巩固对华的尖端技术垄断与竞争性优势，中资机构赴美投资折戟而归、并购受阻。二是中概股成为谈判筹码。2020年颁布的《外国公司问责法案》规定外国上市公司聘请会计师事务所应连续三年允许美国上市公司会计监督委员会（PCAOB）审査审计底稿，PCAOB每年向美国证券交易委员会（SEC）提供一次因外国政府原因未能对审计报告监管的海外上市公司名单，否则中概股2024年从纽约证交所和纳斯达克交易所予以强制摘牌退市。SEC加快中概股“预摘牌”频次，2021年1月中国移动、电信、联通等被强制摘牌启动在美退市程序，2022年8月中石化、中石油、中国人寿、中国铝业、上海石化等央企公告将存托股份从纽交所退市。截至2022年5月末，在美上市的中概股近250家、总市值约2.1万亿美元。截至2022年8月底，SEC共宣布六批162家中概股以“审计原因”列入“预摘牌”名单。美国寻求获得完整审计文本、中国避免涉密保证发展安全，中方寻求符合彼此关切的解决方案，2022年4月征求意见避免国家秘密、企业底层数据、个人隐私等敏感信息进入审计工作底稿。2022年8月中国证监会、财政部与美国PCAOB签署审计监管合作协议（9月份美赴华审阅中概股审计底稿），为避免中概股自美被动退市、国际企业来华上市作了互惠安排。

（四）阻止人民币国际化进程：维护美元霸权

一是诱导挑起地缘冲突。东南亚金融危机倒逼“10(东盟)+3(中日韩)”，启动《清迈倡议》(CMIM)框架的区域货币互换网络(去美元化)，美国则“重返亚太战略”，蓄意激化朝鲜半岛矛盾、挑起“钓鱼岛”争端等地缘冲突，利用安全诱饵成功瓦解中日货币合作、中日韩自贸区谈判，东亚货币联盟(人民币核心) 陷入停滞。当前，警惕美国复制俄乌战争，在台湾地区、朝鲜半岛挑起冲突，驱赶中国和东亚的避险资本流向美国。二是削弱香港国际金融中心地位。2020年7月，特朗普签署《香港自治法案》和13936号总统行政令，香港不再享有特殊及优惠待遇；2021年1月OFAC颁布《香港相关制裁条例》对列入SDNs的相关主体（个人）涉美财产予以冻结。如果进一步修改《美国政策法》，取消港元与美元自由兑换乃至香港银行被SWIFT系统剔除，将影响香港联系汇率制度，废掉香港全球离岸人民币业务枢纽功能。

四、美国金融制裁的中国预案

保持霸权地位源自美国精神骨髓，凡是取得“老二”地位（“60%定律”），无论敌对国家(军事强国苏联)还是亲密盟友(经济强国日本)，概莫能外遭受打压和制裁，迫使苏联版图解体、日本经济失落二十年。中国无法阻止美国金融制裁胁迫，除非放弃和平崛起能力。通过清晰甄别美国潜在金融制裁手段，根据不同场景沙盘推演，采取富有逻辑的防御策略，既要保持策略让步、避免简单条件反射，又要坚守底线思维、储备“最坏场景”止损预案。

（一）微观实体层面

1.涉外企业

（1）主动避免游走灰色地带

一是全面排查国际业务、强化项目尽职调查，注意OFAC“50%股份规则”、明晰可疑交易关联程度，做好境外交易合规风险预判和防范。二是密切跟踪OFAC动态调整SDNs名单，规避与被列入SDNs名单贸易往来、落入第三方制裁陷阱，特殊交易预先向美国OFAC申请获得许可。

（2）被动寻求美国司法救济

《爱国者法案》仅允许被制裁对象以提供信息方式澄清，无法申请行政申诉及行政复议。而美国《宪法》规定合法财产权利不受侵犯，随意冻结没收资产违背禁止剥夺公民权利条款。根据美国“三权分立”制度，允许法院对政府行为提请违宪审查，法学界主流观点也限制次级制裁、域外管辖(刘瑛，2020)，可以寻求司法救济渠道捍卫合法权益。同时，美国单边制裁违背WTO条约实体义务（承诺）和《国家对国际不法行为的责任条款草案》，可以委托国家部门诉诸WTO、联合国国际法院等国际争端解决机构。

2.金融机构

（1）完善客户身份识别与尽职调查流程

美国二级制裁法律是金融机构“充分了解你的客户”(KYC)的合规依据。通过核实资料、数据信息和证明文件，建立制裁名单筛查管理系统，准确判断是否涉及被制裁国别或SDNs，谨防遭到财政部OFAC、美联储及纽约州联储的二级制裁。

（2）健全黑名单监控及处置机制

完善可疑交易监测报告系统，强化制裁合规风险识别与评估，仔细甄别跨境业务往来，是否存在被OFAC惩罚风险（存量交易追溯性惩罚、新增交易合规风险）(陈宇曈和成弋威，2017)。一旦涉及SDNs（二级制裁），应及时采取补救性措施，向OFAC提供无辜证明信息、尽量获得自由裁量。

（3）做好应急性备份方案

一旦涉及美国OFAC的二级制裁清单，最终被限制或禁止使用全球支付清算体系，采取效率低但不失为可行的备份方案。方案一，在未遭受制裁的国家(地区)银行机构开立离岸美元账户，重新使用CHIPS美元跨境支付系统；方案二，采用传统网银或手工付款书（权利人签字）向账户行发送付款指令，或通过互联网新建支付指令报文体系，从而替代SWIFT跨境支付报文传递通道。

（二）国家战略层面

1.上策：全球合作共赢成为优选策略

（1）构建“人类命运共同体”

中美遵循要素禀赋差异、发挥比较优势，实现两国经济资源配置的帕累托改进，一度造就 “中美国”（Chimerica）经济繁荣。中美合作符合美国金融资本的经济规律，助力美国的通货膨胀稳定、财政预算平衡；中美合作符合美国高新技术的运作规律，技术研发优势必须附着终端产品大规模量产（依赖中国市场的稳定需求），方能收回研发投入、摊薄研发成本；美国社会阶层撕裂只能依赖打通市场效率（精英阶层的发展活力）、社会公平（弱势群体的托底保障）的“任督二脉”，而不是把中国塑造为外部“替罪羊”。全球经济治理分裂（碎片化）是两败俱伤的负和博弈，中美必须“化干戈为玉帛”，否则落入修昔底德陷阱、重蹈一战前英德覆辙。中美鹬蚌相争、两败俱伤，欧日隔岸观火、渔翁得利；中美缔造“G2”时代，则造福中美、惠及全球。因此，畅通政府层面的对话沟通机制，客观中立阐释中国国情、中国方案，秉持双赢思维（增量博弈）、摒弃零和思维（存量博弈），探寻利益结合点和最大公约数；增进学术层面的智库交流机制，加强与布鲁金斯学会、彼得森国际研究所等智库学术交流，纾解蛊惑性宣传蒙蔽，消除美方固有逻辑的主观臆断。

（2）完善全球金融治理规则

一是推进国际货币体系改革。避免单一主权货币充当国际储备货币的内在缺陷，“金融稳定性三岛”(美元、欧元、人民币)相互制衡的国际货币体系，但也面临交易成本高问题，理想选择仍是将SDR创造成超主权的全球性货币。应在G20框架下实质性推动IMF份额调整和投票权改革，新兴市场国家拥有公平参与权，SDR货币篮子构成涵盖主要经济体的动态修正，拓宽SDR在国际贸易、大宗商品及资本流动的计价、结算与储备功能，为SDR、美元资产渐进兑换创造条件。二是恢复SWIFT的中立性。金融机构共享统一国际收付通讯基础设施是经济全球化高效运行的最佳选择。SWIFT 应体现全球性组织，目前SWIFT董事会21名独立董事（共25名）、执委会全部成员来自欧美国家，应推动SWIFT管理机构改革尤其董事会结构调整，增加新兴经济体金融机构的股份和席位；SWIFT 应保持专业属性，避免SWIFT被个别成员国(美国)控制，金融制裁应在联合国安理会决议下实施，从SWIFT获取报文信息必须经过严格的授权和监督。

（3）坚定不移拥抱“全球化”

美国动辄对伊朗、朝鲜等极端金融制裁的背后逻辑：双方缺少利益联系无法形成“双向制约”，且被制裁国属于小型经济体，对全球美元体系影响忽略不计。因此，应持续优化投资营商环境，增强中国市场“磁场效应”，最大限度嵌入全球分工体系、深度融入全球金融治理体系。一是秉持“双向开放”策略。拉紧中美之间的供应链、产业链，双方持有对方资产规模对称，中美经济相互渗透必然削弱金融制裁意愿，尤其实施大规模、极端性金融制裁必然有所顾忌，自然无法切断美元支付清算联系，从SWIFT系统剔除可能性越小。二是谨防诱致落入自我封闭的战略误区。美国拉拢组建“印太经济框架”、美日印澳“四方对话”、美英澳“三边机制”、英美澳加新“五眼情报联盟”、美日韩台“芯片四方联盟”(Chip4)等，企图联合盟友排斥中国。然而，美国盟友（欧日韩澳等）与中国经济深度关联，排斥中国违背“市场追随”基本原则；美欧日韩同处全球产业链高端环节，经济同质性强、竞争而非互补，掩盖不了抢夺中国庞大市场诱惑。因此，一方面，采取管控危机、搁置争议，营造睦邻友好环境，破解“安全靠美国”亚洲悖论，以历史人文和地缘相近为感召，恢复中日韩自贸区谈判进程；另一方面，扩大市场开放，加大采购欧盟商品力度，助力欧元稳定为契机，推动签署《中欧全面投资协定》(CECAI)。

（4）激发经济澎湃动力

崇尚实干兴邦、“润物细无声”壮大综合国力，是抵御金融制裁和外来挑战的定海神针。一是精准打赢新冠疫情防控攻坚战。当前首要任务是做好新冠疫情的早发现、快控制，避免全域长期静态管理、全员核酸检测等极端防控措施，从而耗费巨大财政开支、造成物流供应链中断等负面效应。二是加强财政政策—货币政策的功能耦合和优化组合。财政政策侧重公平、承载优化结构的靶向调控功能，货币政策关注效率、调节资金头寸的总量调控功能。既要保持货币政策前瞻性，央行M2数据显示：当前市场流动性合理充裕，仍属债务驱动型（宏观杠杆率）增长；又要发挥财政政策中流砥柱，深化财税改革是稳增长、扩消费和增投资的一剂良药，通过央行二级市场购买政府债券（国债、地方债）、公募REITs等驱动公共投资，发放消费券定向补贴弱势群体，扭转消费颓势、巩固脱贫攻坚成果。三是优化全国产业布局、促进资源要素合理配置。中国版图幅员辽阔、生产要素禀赋差异、区域发展呈现梯度，具有“库兹涅茨-索洛增长”（要素驱动）、“斯密-诺斯增长”（制度驱动）、“熊彼特-罗默增长”（创新驱动）协同优势。东部沿海侧重从汗水驱动向智慧驱动、要素投入向创新驱动的新旧动能转换，中西部利用要素优势（人工、土地）承接劳动密集型产业，然后利用原产地将制造业组装环节借道东南亚、“一带一路”沿线国家，规避美国关税和配额制裁。最终形成东部沿海（创新驱动）、中西地区（要素驱动）、东北三省（投资驱动）等互补经济区域叠加“中国+”模式，从而巩固全球产业链中心地位。

2.中策：预防中美脱钩的折中方案

（1）优化外汇储备投资策略

一是做好外汇储备规模可行性论证。构建中国外汇储备规模的安全评估与预警指标体系，适度外汇储备规模是维持国际贸易支付、避免主权债务违约及抵御投机资本冲击的压舱石。二是按照最优路径动态调整外储结构。一方面，择机适度减持美国国债规模，维持最低限度美元储备、削弱美方制衡筹码；另一方面，由于增持非美发达国家货币储备（欧元债券、英镑国债、日元国债等）无法抵御联合制裁风险且面临贬值风险（张明，2022），理想选择是将更高比例外汇资产购置能源、矿产等大宗商品和战略储备资源，另外黄金剥离“主权”铬印、适度增持黄金储备，等等。

（2）做好中概股有序撤退备案

中概股是中美“双赢”制度安排，增强美国全球资本市场地位、美国资本分享中国经济红利，如果中美审计监管协议最终破裂：一是回归境内A股。推行注册制改革、完善科创板、IPO 及退市机制，颁布绿色通道政策、吸引中概股回归境内A股上市，同时设立“国际板”吸引外资企业来华上市。二是转赴香港上市。离岸金融中心在股东权利、持股比例、收益分配等享有信息披露豁免，中概股可以选择香港作为海外上市地，或在新加坡、瑞士、伦敦等国际资本市场发行GDR（全球存托凭证），从而替代纳斯达克和纽约证券交易所。

（3）稳步推进人民币国际化

人民币国际化遵循“贸易资本项下结算货币→金融交易项下计价货币→全球储备货币”进程，然而截至目前，全球支付系统市场份额、全球官方外汇储备、SDR货币篮子权重数据显示，人民币距离肩负稳定全球货币市场职能甚远。多措并举稳步推进人民币国际化：利用A股纳入明晟(MSCI)、富时罗素(FTSE)及中国国债和政策性银行债券纳入彭博巴克莱(BBGA)等全球主流指数，便利境外投资者配置中国股票、债券等，鼓励境外机构扩大发行人民币“熊猫债”“点心债”规模；人民币离岸市场是“双轨制”下释放资本账户开放风险、减缓投机资本跨境冲击的次优选择，巩固完善香港(地缘政治优势)、新加坡(东盟贸易渠道)及伦敦(全球金融市场)等离岸市场；扩大贸易伙伴国央行签署双边本币互换协议(含展期、续签)规模，实质性推动互换协议下人民币使用；借助亚投行(AIIB)、丝路基金(SRF)和金砖银行(BRICS DB)等多边机制，拓展“人民币圈”、培育人民币黏性需求；人民币作为唯一与全球能源接轨的货币，发挥全球最大石油进口国优势，加强与俄罗斯、伊朗、委内瑞拉及沙特等主要产油国战略对话，签订“石油-人民币”计价结算协议。

（4）完善跨境资本流动预警监控机制

及时研判美联储货币政策逆转、谨防美国虹吸资本回流，有效狙击对中国金融市场的破坏性冲击。一是完善跨境资本流动的预警机制，选择若干项反映跨境资本异常流动的监测指标，实现数据采集、轨迹分析、异常甄别的全流程动态监控（陈鸿祥，2016），敏捷反馈大额可疑的短期跨境资本异常流动；二是构筑跨境资本攻击（套汇逐利）“隔离带”和“防火墙”，采取价格工具(远期购汇保证金、开征“托宾税”、差别存款准备金等)提高短期资本跨境流动成本，列出负面清单(短期资本账户管制、最短滞留期限、特殊审查制度等)遏制投机热钱异常波动。

3.下策：避免极端对抗的防御措施

（1）前瞻性布局反制裁战略

一是完善阻断法律框架，仿效欧盟《阻断法案》，2021年，商务部公布《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》（“不可靠实体清单”）、全国人大颁布《中华人民共和国反外国制裁法》（反制“域外管辖”）；探索符合《联合国宪章》的中国版金融制裁法律，酝酿出台诸如《针对不友好国家的反制裁措施法案》等。二是加强反制裁政策研究，国务院金融稳委负责牵头，组织“一行两会”及财政部、公安部等相关机构，专题研究涉俄金融制裁的影响机理，预判评估潜在金融制裁的风险传导。三是设立金融反制裁主管部门，修订中国人民银行法，中国人民银行负责金融情报的搜集、分析、处置及评估，完善紧急状态的政策工具箱，授权颁布行政命令。四是完善本土信用评级机构，构筑主权信誉屏障，避免标准普尔、穆迪等国际评级机构追随美国金融制裁，共同下调中国主权信用评级，避免拥有偿债能力却陷入“人为技术性债务违约”窘境（刘威，2020）。

（2）完善人民币支付清算体系

准备好支付结算设施和国际交易信息通道的备选方案，警惕被CHIPS切断跨境支付系统、SWIFT切断报文转换通道等极端制裁措施，避免跨境交易业务瘫痪。一是提升人民币跨境支付系统（CIPS）功能。有序拓展CIPS业务容量、运行时区和操作方便，增设技术功能模块、提高网络惯性，形成覆盖全球的跨境支付结算、净额清算机制。由于CIPS类似纽约清算所银行同业支付系统（CHIPS），CIPS跨境报文传递仍然依赖SWIFT，通过SWIFT的My Standards项目平台新建标准用户组，CIPS跨境金融信息通讯环节尚不独立。二是探索央行数字货币(DC/EP)跨境支付机制。基于智能合约、分布式记账等技术功能的央行数字货币，全额即时跨境支付、无需代理银行（去中心化）、点对点报文传输，颠覆了SWIFT的技术逻辑。推进央行数字货币研发测试，拓展跨境支付领域的应用场景和交易模式，形成联结多国央行的“央行数字货币桥”（m-CBDC Bridge），打破SWIFT全球跨境报文传递的垄断地位。目前区块链、大数据技术尚无法满足央行数字货币高强度、高频率交易场景，有待探索量子信息等新技术在跨境支付领域应用。

（3）攻克自主可控的核心技术

CIPS仍然依赖美国的技术软件、中国银联依赖美国BMC软件监控结算支付系统和生产银行卡，等等，谨防美方设置硬件和软件的安全漏洞。一是筑牢金融安全“防火墙”。提高外购硬（软）件的配套改造，强化境内数据库和灾难备份的存储、维护，提升黑客攻击定位追踪和灾难信息恢复技术；提高金融基础设施（关键设备和信息系统）的自主化程度，尽快形成国产硬件（网络、主机）和软件（数据库、操作系统）的替换方案。二是倒逼攻克“掐脖子”技术。营造科研创新的自由探索环境，释放科研人员创新潜能，优化科研绩效评价机制，构建层层递进的原始创新生态链；利用最大市场规模优势换取全球科技合作，吸引优秀留学人员、招揽全球顶级人才，引领原创性、颠覆性技术突破。