法院机构管理：历史、特点与优化

● 李强

法院作为审判机关，在国家治理体系和治理能力现代化建设中具有重要地位。在不同历史时期，法院机构管理适应经济社会发展以及审判工作需要，呈现阶段性特点，展现规律性趋势。面对新时代新形势新任务，法院机构管理需要持续改革创新，加强协同集成，不断开创新局面。

一、法院机构管理的历史回顾

在中国共产党的领导下，经过不同历史时期的发展、演变，包括普通法院、专门法院、人民法庭在内的人民法院组织体系逐渐建成，法院机构管理制度日趋完善。

（一）新民主主义革命时期

中国共产党领导成立的第一家法庭为七里坪革命法庭，诞生于1927年的湖北省黄安县（红安县旧称）。各地苏维埃政权建立后，革命法庭相继成立。1931年12月，中央执行委员会颁布《处理反革命案件和建立司法机关的暂行程序》，规定各地在未设立法院之前须在省、县、区三级政府设立临时司法机构性质的裁判部。1932年2月，中央政府人民委员会决定组建临时最高法庭。1934年2月，中华苏维埃共和国最高人民法院成立，下设军事、民事、刑事法庭以及检察机构等内设机构。1937年，中央执行委员会司法部改组为陕甘宁边区高等法院。根据1939年颁布的《陕甘宁边区高等法院组织条例》，高等法院设民事法庭、刑事法庭、书记室、看守所、总务科、检察处。由此看出，当时不仅实行审检合署，而且司法行政工作也由高等法院承担，承担具体工作的内设机构名称为书记室（1949年后改为司法行政处）。1949年3月，陕甘宁边区高等法院改为陕甘宁边区人民法院。总体上看，在革命战争年代，法院受政府领导从事审判工作，具有强烈的革命色彩和政治色彩，其内设机构十分简约。

（二）社会主义革命和社会主义建设时期

1949年9月中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中央人民政府组织法》规定，最高人民法院为全国最高审判机关，负责领导和监督全国各级审判机关的审判工作。1949年10月，最高人民法院成立。1951年9月，中央人民政府公布《人民法院暂行组织条例》。1953年，全国建立了11个铁路运输法院和水上运输法院。1954年，首部《人民法院组织法》颁布后，我国审判体制发生了三个方面的重大调整，即：组织体系由原先的县级、省级、最高三级变为基层、中级、高级、最高四级；管理体制由原先的隶属于政府机关变为与政府平行、接受人大及其常委会监督；上下级的关系由原先的领导与被领导变为监督与被监督。这一时期，法院机构设置依然精干。比如，规定基层人民法院只设刑事审判庭和民事审判庭。同时，一个重要体制安排是，法院和司法行政部门合署办公，法院的行政、后勤等事务由司法行政部门管理。1957年反右派斗争扩大化后，司法部被撤销，司法行政工作并入人民法院。“文革”期间，法院正常的审判活动受到严重冲击直至被军管，组织机构被砸烂。

（三）改革开放和社会主义现代化建设时期

1979年，各级司法行政机关恢复重建，由其负责法院行政管理工作。1983年《人民法院组织法》修订时，删除了各级人民法院的司法行政工作由司法行政机关管理的相关规定。拨乱反正全面展开、改革开放正式起步后，法院事业迎来了春天。从内设机构看，1979年2月，重庆市中院成立全国首家经济审判庭。1986年10月，全国首家中级人民法院行政审判庭和首家基层人民法院行政审判庭分别在武汉市和湖南省汨罗县成立。1991年8月，常州市天宁区人民法院成立了全国第一个未成年人案件综合审判庭。同年12月，深圳中院在全国率先建立立案处。1993年8月，北京高院、北京中院率先成立知识产权审判庭。1995年，经中央编委批准，法警管理部门成为法院内设机构。1996年法院机构改革时，最高法院、高院内设政治部，中院设政治处，基层法院设政工科，统筹管理政工、人事等工作。1998年12月，云南省高院成立了全国最早的执行局。2011年，全国第一个家事审判庭在徐州市贾汪区成立。从专门法院看，1984年11月，第六届全国人大常委会第八次会议决定在上海、天津、青岛、大连、广州、武汉等6个沿海沿江城市设立海事法院。根据中央关于逐步理顺铁路、农垦等专门法院管理体制的部署要求，1999年6月，6家海事法院与原交通部彻底脱钩，成建制划入所在地的省委、省政府、省高院共同管理。2009年7月，中央下发关于铁路公、检、法管理体制改革相关文件，部署将铁路法院整体移交驻在省（直辖市、自治区）党委、高级人民法院管理。油田法院、森林法院等成建制陆续移交地方管理。1992年6月，经最高人民法院批准，烟台经济技术开发区人民法院成为全国首家开发区法院。

（四）开创中国特色社会主义新时代时期

党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，法院机构管理呈现新景象。在组织形态上，2014年8月，全国人大常委会正式同意北京、上海、广州设立知识产权法院。同年12月，上海市建立第三中级人民法院，上海成为首个探索设立跨行政区划人民法院的省市。根据十八届四中全会关于“最高人民法院设立巡回法庭”的决策部署，截止2016年11月，最高法院6个巡回法庭巡回区已覆盖26个省份，北京、天津、河北、山东、内蒙古5个省（区、市）有关案件则由最高法院本部直接受理。2017年8月，全球首家互联网法院——杭州互联网法院挂牌成立。2018年4月，全国人大常委会通过《关于设立上海金融法院的决定》。同年6月，经中央全面深化改革委员会会议审议同意，最高法院依托现有机构分别在深圳和西安设立了第一国际商事法庭和第二国际商事法庭。在管理体制上，落实党的十八届三中全会关于“省以下地方法院人财物统一管理”的部署要求，将法院机构编制分级管理体制调整为由省机构编制部门管理为主、省高院协同管理。2014年10月，最高人民法院下发《关于开展铁路法院管辖改革工作的通知》，确定北京、上海、吉林、辽宁、江苏、陕西、广东7个省（市）在全国先期开展铁路法院管辖改革试点，铁路法院开启转型之路。在内设机构改革上，2016年8月，中央编办、最高法院印发《省以下人民法院内设机构改革试点方案》，要求科学设置审判业务机构，合理整合非审判业务机构，严格控制内设机构规模。为落实党的十九届三中全会关于“推进法院内设机构改革”的部署要求，2018年5月，中央编办、最高人民法院印发《关于积极推进省以下法院内设机构改革工作的通知》，明确了内设机构数量、名称等内容，要求基层人民法院须在规定的时限内完成内设机构改革任务。

二、法院机构管理的趋势特点

回顾法院机构管理历程可以发现，其演变呈现如下发展趋势和鲜明特点。组织类型越来越多样化。随着经济社会发展，除最高法院、省高院、中院、基层法院四级普通法院和人民法庭以及铁路法院、海事法院等专门法院外，陆续涌现知识产权法院、金融法院等新型专门法院和跨行政区划法院以及开发区法院等因特殊需要设立的法院。内设机构越来越精细化。一方面，改革开放后，法院内设机构数量增长趋势明显。以最高法院为例，其内设机构数量由1978年的5个增至2017年的31个，增长超过5倍。①另一方面，内设机构之间分工越来越细。不仅在刑事、民事、行政等审判庭的基础上逐步细分为未成年人、知识产权、环境资源、破产、劳动争议等专业审判庭，而且审判监督庭细分为专司刑事监督和减轻假释、民事再审两个庭，非审判业务机构也陆续分设为案件管理、综合管理等机构。管理权限越来越规范化。以往法院设立程序不尽规范，甚至历史上还出现过法院成立时间早于人大正式决定的情况②。上级法院有关业务指导的文件中也时有对下级法院机构编制方面的具体要求。近年来，尤其是在《中国共产党机构编制工作条例》的出台、党管机构编制原则确立的背景下，法院机构管理各项制度更加规范，执行更加有力，党内法规与国家法律愈益有机衔接。

三、持续优化法院机构职能体系

尽管前阶段法院改革精彩纷呈，但改革管理还存在一些短板和弱项，比如省以下法院人财物统一管理等改革还有待协同推进，基层人民法院“三定”工作尚未开展，中级及其以上法院内设机构改革只在少数地区作了试点探索。为此，需要结合正在开展的四级法院审级职能定位等改革，进一步优化完善法院机构管理。建议妥善处理好以下四组关系。

一是改革与法治的关系。习近平总书记强调，改革与法治如鸟之两翼、车之两轮，要坚持在法治下推进改革，在改革中完善法治。法院作为维护法治的主体力量，更要率先做到重大改革于法有据。为妥善处理改革与法治的关系，实践中创新采取了试验性立法的举措，即“针对一项手段或目标仍未完全确定的政策性措施，为了在全面实施前掌握其利弊得失及发展潜能，而就特定人或地区，在一定期间内试行，就此提供必要的法律规定。”③在深化创新法院机构管理的过程中，首要的是看相关改革是否履行了法定程序，是否取得了广泛共识。《人民组织法》规定了最高人民法院、高级人民法院、中级人民法院、基层人民法院和专门法院等组织类型以及审判庭、人民法庭等机构设置，党的十八届四中全会作出了探索设立跨行政区划的人民法院的决策部署。据此，改革须在法治框架下进行，尽可能依托开发区法院、铁路法院等现有资源承接落实相关改革任务。

二是功能与结构的关系。“组织的结构与组织的功能是密切相关的，一定的组织结构，只有具有一定功能才有意义；而一定的功能，又必然依赖于一定的组织结构才能产生。”④机构编制资源的配置，必须与审判机构承担的职责任务相匹配。目前，正在最高人民法院以及北京、浙江等12个省（市）开展四级法院审级职能定位改革试点工作。此次试点，通过改革民事案件、行政案件级别管辖制度，建立“特殊类型案件”第一审案件管辖权“上提一级”提级管辖机制，改变当事人申请再审“上提一级”，将逐步实现基层人民法院重在准确查明事实、实质化解纠纷；中级人民法院重在二审有效终审、精准定分止争；高级人民法院重在再审依法纠错、统一裁判尺度；最高人民法院监督指导全国审判工作、确保法律正确统一适用。此项改革具有很强的系统性、重塑性、牵引性，必将要求相应调整优化各级各类法院内设机构设置、人员编制配备，并最终通过自上而下“三定”将改革成果固化下来。总的来看，就是要适应改革后大量案件将进一步下沉至基层法院的趋势，推动机构编制资源向基层和办案一线倾斜，并统筹考虑优化法院内设机构设置和调整人民法庭布局结构。

三是集中管辖与职能管理的关系。近年来，在审判实践中，出现了多种多样的集中管辖。有些是最高法院决定的，比如确定某些中院集中管辖技术类知识产权案件；有些是省高院探索的，比如江苏试点按9个功能区集中管辖资源环境案件；有些将案件上提到上级法院集中管辖，有些平移到同级法院或专门法院、跨行政区域的法院集中管辖；有时仅对个别案件指定集中管辖，有时对某类案件统一实行指定集中管辖。由此可见，“集中管辖作为一种特殊案件管辖机制，近年来已然成为上级法院行使司法指挥权的重要手段”⑤。通过集中管辖确实有助于破除当地政府作为被告等行政案件以及重大民商事案件等审判实践中容易出现的地方保护和行政干预问题，也符合资源环境等案件具有流域性、跨行政区划的特征，还有利于整合审判资源、促进专业化建设，但也存在法定依据不足、不便于当事人、难免管辖冲突、不利于党委加强领导以及人大加强监督等问题，最终可能导致审判职能碎片化甚至出现“司法割据”局面。同时，由于“案件在法院之间的管辖和在法院内部的分配是司法组织发挥职能并对案件数量变化保持相应灵活性的关键”，集中管辖通常需要机构编制资源作相应调整，如果机构编制部门不提前参与，不仅不利于后续及时保障服务，而且容易与其承担的对部门职能配置进行管理的工作职责相冲突。为加强协同、系统集成，建议一方面结合四级法院审级职能定位改革试点，从案件类型、范围、标准等方面对地域管辖和集中管辖作出区分，将那些法律关系明确、事实清楚、相对简单的行政、环境资源、知识产权、涉外商事、金融等案件明确仍由基层法院审理，以方便当事人诉讼，推动将纠纷化解在当地，真正做到案结事了；另一方面，考虑到省以下法院机构编制已实行省级统一管理，建议充分沟通、取得共识后再依法开展集中管辖。

四是内设机构与审判组织的关系。法院内设机构包括办公室、政治部、技术室等行政管理机构和立案、民事、刑事、行政、审判监督等审判业务机构以及研究室等审判综合机构。独任庭、合议庭则属审判组织。随着与行政职级脱钩的法官单独职务序列的建立完善，相关待遇保障的落实到位，员额法官制度的实施，法官办案主体地位的确立，迫切需要法院深化内设机构改革，分类实现科层化、一体化、扁平化。具体来说，综合设置行政综合部、政治部、诉讼监督部、诉讼保障部等行政管理内设机构。执行机构可在设区的市实行垂直管理体制，强化统一指挥、统一调度、统一行动。审判业务可设立案、刑事、民事、行政、审判监督等审判庭，并根据所处层级所在地区的业务量作适度拆分，实行扁平化管理，同时在相关审判庭内或跨相关审判庭，组建小额速裁类、交通事故类、物权债权类、少年家事类、环境资源类等专业化合议庭或审判团队，并编入使用法官员额的院长、庭长。此外，考虑到随着时代的变迁，交通实现便利化、诉讼服务推行信息化，为更好地整合利用现有资源，可撤销现有的人民法庭建制，仅保留少量地处偏远地区的人民法庭依法承担综合性审判业务。虽属城区及城市近郊但确需以其为依托的人民法庭，可转型打造为相关专业化法庭。

注释：

①郭彦主编：《优化 协同 高效：人民法院内设机构改革的成都实践》，人民法院出版社2018年版，第56页。

②比如，1984年5月24日，最高人民法院、交通部印发《关于设立海事法院的通知》，规定上海、广州、武汉等3家海事法院各60人，天津、青岛、大连等3家海事法院各40人。

③[台]罗传贤：《立法程序与技术》，五南图书出版有限公司2010年版，第340页。

④刘祖云：《组织社会学》，中国审计出版社、中国社会出版社2002年版，第251页。

⑤曹也汝：《跨行政区划法院的性质与功能——以铁路运输法院改革试点为参照》，《法治现代化研究》2018年第4期。