基层管理体制机制创新改革的探索与思考

●泰安市委编办

山东省泰安市大胆创新，积极探索完善基层领导体制、优化组织架构、扩大自主权限、健全运行机制新举措，初步构建起简约高效基层管理体制模式。

一、改革探索

坚持以巩固党的执政基础、提升党建引领基层治理水平为核心，以优化机构设置、推进编制下沉、健全运行机制为重点，以推进县乡履职清单化管理为保障，先后开展镇街行政管理体制改革、规范“属地管理”、编制实施镇街职责任务清单等工作。

（一）强化党建引领作用。一是健全工作机构。以提升组织力为重点，在88个镇街统一设置党群工作办公室，配备专职党建工作人员366人；便民服务中心统一加挂党群服务中心牌子，共核定编制1386名，负责做好党员教育、档案管理和基层党建服务工作。二是突出党建职责。编制镇街职责任务清单，全面梳理镇街党建职责25项，着重加强镇街党（工）委自身建设、村党组织建设和党建阵地建设。强化抓班子带队伍能力，在街道以下建立起“社区党委—网格（小区）党总支—楼栋党支部—党员中心户”党组织体系，提升基层党组织战斗堡垒作用。三是推进赋权扩能。进一步发挥镇街党（工）委的“龙头”作用，赋予公共事务的综合管理权、规划参与权、区域内重大决策和重大项目建议权等五项权力，增强镇街统筹协调能力、服务能力和社会治理能力。比如，肥城市委组织部专门制定办法，在工作流程上明确派驻负责人任免必须事先征求驻地镇街意见，落实镇街任免建议权。

（二）坚持合理规范，优化机构编制配置。一是综合设置机构。镇街整合分散设置的“七站八所”，统一设置党政工作机构7个、事业单位5个。在机构设置上坚持因地制宜，不搞“一刀切”，比如，城区街道不设置农业综合服务中心，而是设置城市社区建设服务机构。二是拓宽晋升渠道。实行镇街党政工作机构主任由镇街领导副职兼任，另可配备1名副科级的副主任，事业单位主要负责人按副科级配备，88个镇街共核定副科级领导职数1060名，进一步拓宽基层工作人员晋升通道，打破基层事业人员晋升“天花板”。三是充实编制资源。通过市级调剂下放、县级统筹调配等方式，共为镇街调剂增加编制2900名，有效加强了镇街力量。

（三）推进镇街综合执法。一是加强组织协调。加强综合行政执法办公室力量配备，明确调度指挥职责，统筹辖区内派驻机构和基层执法力量，开展联合执法。二是下沉执法力量。县级均实现执法队伍中80%以上人员下沉到镇街执法一线，从事具体执法工作。三是健全协调机制。建立综合行政执法联席会议、工作例会、日常值班巡查、联合执法等制度，由镇街党（工）委实行扁平化调度指挥，及时集结执法人员，将辖区内执法力量“拧成一股绳”。

（四）实行基层履职清单化管理。在出台142项规范“属地管理”事项清单、厘清县乡职责边界的基础上，印发包含七大类176项的镇街职责任务清单，并以细化落实为重点，对清单事项进行颗粒化拆分。一是建立代办事项清单。围绕解决群众急难愁盼问题，梳理村级代办事项14项，公布代办员和联系电话，实现就近能办、多点可办、贴心代办。二是细化内部工作分工。全市88个镇街共明确承办机构1.5万余个次、责任人3.7万余人次、联系电话1.8万余个次。三是压减事项办理时限。坚持事项能办即办、时限能短则短，共明确立即办理事项15项、限时完成事项9项。四是加强工作系统集成。坚持协同高效原则，推动与规范“属地管理”、网格化服务管理等工作的有机融合。比如，泰山区开发先锋慧治服务平台，将民生热线、网格化管理等平台集中整合到一个平台，实现基层治理“一网统筹”“一网处置”。

二、存在问题

随着改革的不断深入，对基层治理的精细化、精准化提出了更高要求，基层管理体制机制方面的短板也不断显现。

（一）基层治理领导体制不够健全。基层治理是一项大的系统性工作，涉及组织、政法、民政等多个部门，需要建立健全统一的领导体制和工作协调机制。目前，绝大部分县级没有建立起统一的领导协调机制，仍处于“九龙治水”的状态。

（二）领导职数配置不够合理。按照改革要求，镇街统一设置“七办五中心”，但以泰安市为例，镇街事业编制数是行政编制数的2.4倍，事业机构比行政机构少，领导职数只有行政领导职数的1/4，除副科级领导职数外，不再设置层级，缺少中层干部过渡。同时，受身份、年龄等政策因素影响，事业人员在调任公务员时还有诸多限制，造成领导职数资源利用率不高。

（三）综合执法能力不足。按照执法队伍人员编制锁定要求，执法人员尚未得到有效补充，随着基层执法任务量日趋上升，执法人员缺口较大。同时，镇街没有行政执法权限，只能通过日常巡察、宣传教育和说服劝导等方式开展工作，一定程度仍存在“看得见的管不着”问题。

（四）基层履职不够到位。镇街职责任务清单、规范“属地管理”事项清单印发后，部分部门依单履职的效果不佳，基层压力依然较大。同时，目前涉及镇街工作任务的清单较多，存在一定交叉，镇街对清单的定位和内容也较为模糊，“依单履职”“按清单办事”的功能被削弱。

三、对策和建议

统筹推进镇街和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。针对上述问题，要继续创新基层管理体制，为基层治理注入源头活水。

（一）坚持党建统领这一目标。一是健全领导体制。建议设立由县（市、区）委书记任召集人的基层治理议事协调机制，进一步明确城市社区治理相关部门工作职责，建立协调联动机制，夯实基层治理的组织体系架构。二是强化党建工作职责。进一步建强配齐镇街抓基层党建工作机构和力量，配强基层党建工作专职工作人员。三是细化落实五项权力。健全完善工作协调机制，提升基层党组织统筹协调作用。进一步完善“乡呼县应”工作机制，细化落实赋予镇街五项权力的具体办法，强化镇街党（工）委“话语权”。

（二）抓实机构设置、编制调整、人员配备三项举措。一是探索灵活设置行政事业机构。通过常设机构和自选机构相结合的方式，积极探索镇街在机构限额内统筹设置党政工作机构和事业单位的措施办法，县级可以结合各自经济发展状况、产业特色等情况，因地制宜设置部分机构，进一步扩大乡镇（街道）在机构设置上的自主权。二是加大编制统筹力度。充分调研基层运转情况，研判编制使用效果，对紧缺的地区，通过“县级内部调、市级向下放”的方式，进一步向基层下沉编制，充实人员编制力量。同时，建立健全周转编制管理制度，适时为镇街核定部分周转编制，用于缓解人员紧缺情况。三是创新人员使用。积极探索符合镇街实际的编制分类管理、人员统筹使用办法，探索镇街通过设置工作组、指挥部、施工队等方式，打破人员使用界限。支持镇街根据对口部门和重点业务开展情况，综合设置若干岗位，调动基层人员工作积极性。

（三）抓好综合行政执法队伍建设。一方面，壮大县级执法队伍。通过年度用编进人计划倾斜和人员调剂等措施，壮大执法人员队伍。大力支持县级通过社会购买服务等方式，补充执法辅助人员，满足执法工作需要。另一方面，下放执法权。在法律允许范围内，将“程序简易、现场易灭失、涉及部门单一”的执法事项下放至基层，相应的人员、编制、装备、资金等配套一并下放，确保执法权下放到位、承接有效、落实有力。

（四）用好镇街职责任务、“属地管理”事项、网格化管理服务、便民服务事项四张清单。一方面，联动配合。对四张清单中交叉重叠事项进一步整合，制定事项说明书，健全协调配合机制，推动多项工作的共联共建，实现协助互补、联动发展，激活基层治理内生动力。另一方面，考管结合。强化履职尽责效果，将四张清单履职情况列入机关职能运行监管中，通过平时考核、年底测评的方式，推动部门、镇街依规依单履职。同时，要引入社会力量，通过第三方满意度测评等形式，加强对部门、镇街履职成效评价，并按照评价情况，督促问题整改，全面提升部门、镇街履职能力。