美国创新与竞争法案中的区域技术中心计划解读与启示

■文/马海涛（中国科学院地理科学与资源研究所）

2021年6月8日，美国参议院表决通过《2021年美国创新与竞争法案》（United States Innovation and Competition Act of 2021，）以下简称USICA），释放出美国计划通过全政府手段推动科技创新和技术保护的强烈信号。USICA的第二部分是无尽前沿法案（Endless Frontier Act），该法案提出了区域技术中心计划（Regional Technology Hub Program），来推动区域的技术创新发展和竞争力提升。长期以来，美国的创新和投资主要集中在少数几个地区，超过90%的创新部门就业增长仅来自5个创新都市区——波士顿、西雅图、旧金山、圣地亚哥和加利福尼亚圣何塞；科研经费分配地域不均，地域和机会不平等已经对美国创新和技术发展造成不利影响（蔡杨，2021）。据此，USICA就激发区域创新能力做出部署，联邦政府预算100亿美元，授权商务部在未来五年（2022—2026财年）采取公私合作模式建立20个以上的区域技术中心，支持包括小城市、农村等区域经济发展，增加供应链弹性，创造就业机会，实现广泛的经济增长，确保美国在技术和创新领域的全球领导地位。我国政府在2020年底和2021年初期间，也多次提出要布局和建设一批区域科技创新中心，推动世界科技强国建设，这与美国USICA中的区域技术中心有所类似。在未来一段时间，中美科技创新竞争会更加强烈和明晰，虽然USICA与中国对抗的意味浓厚，但对区域技术中心的布局思路和发展策略却值得我们思考和借鉴。本文在研读美国创新与竞争法案中关于区域技术中心计划的11条内容基础上，提炼总结出区域技术中心的设立条件、地理分布、功能作用、经费使用和绩效评估五个重要方面，对这些方面的相关内容进行分析解读，并对照我国的区域科技创新中心进行了相关思考。

一、设立条件

U S I C A 提出区域技术中心应是一个符合条件的联合体（Eligible Consortia，EC），并列出了这个联合体应该拥有的机构和可能拥有的机构，这些机构可以是一个或多个，在遴选联合体时会使用竞争程序。应该拥有的机构中包括：①地方政府；②科技或创新相关的众多企业或产业；③高等教育机构；④致力于提高科学、技术、创新或创业精神的经济发展组织或类似实体；⑤劳工组织或劳动力培训组织；⑥州长指定的政府代表机构或联合体服务的典型区域的机构。这里涵盖了地方政府、科技企业、高等院校、创新机构和培训组织，是区域技术中心内部必要的行动主体，而且指出需要有州一级政府设立的管理机构来推动区域技术中心的工作。

可能拥有的机构中包括：具有专门技能的非营利经济发展实体和地区组织、风险投资发展组织、金融机构和投资基金、基础教育机构和职业技术教育学校、国家或联邦实验室、制造业推广中心、美国制造业研究所和获得国家资助的创新中心等。这些机构对区域技术中心的设立并不是必须的，但这些机构却有助于区域技术中心创新能力的提升，能与必须具备的机构共同构成“政、产、学、研、金、服、用”技术创新共同体。

对我国建设区域科技创新中心的借鉴而言，国家可以研究制定遴选条件，包括必备条件和可能条件，只有满足所有必备条件才可进入考虑名单，可能条件是加分项。通过两个条件评价对比，遴选出具有条件的地方布局区域科技创新中心。在条件的设定中，需要从区域科技创新系统的角度考虑（比约恩.阿什海姆等，2020），可以利用区域外部创新要素的条件作为可能条件，区域自身必须拥有的设为必备条件。将符合条件的成员共同组建区域科技创新中心联合体，赋予联合体不同成员不同职能或功能，联合行动推动区域创新能力提升。另外，从国家和区域层面设立专门的管理服务机构是建设区域科技创新中心必须首先考虑的问题，包括机构级别、构成、职能、权责、人员等体制机制问题都需要做好安排，这是推动区域科技创新中心建设的前提条件。

二、地理分布

USICA虽指出确定区域技术中心需要参照设立条件、使用竞争程序，但地域分布上却强调区域均衡发展和照顾弱势区域，注重地域多样性和不同社会群体的代表性。在地域分布上考虑以下几个方面：①在美国经济发展署（Economic Development Administration）区域办事处（Regional Office）覆盖的每个区域，指定至少三个区域技术中心；②重点考虑非领先技术中心的区域；③确保不少于三分之一的被指定为区域技术中心的EC显著有利于小型农村社区；④确保至少一个被指定为区域技术中心的EC总部设在一个人口较少的州，该州有资格获得美国国家科学基金委“激励竞争性研究既定计划”的资助；⑤确保不少于三分之一的被指定为区域技术中心的EC，有至少一名成员获得美国国家科学基金委“激励竞争性研究既定计划”的资助。最终，采用竞争程序遴选出不少于20个EC授予赠款或合作协议。

可见USICA强调区域技术中心应重点考虑非领先技术的区域、有利于农村地区发展和人口分布较少的州。美国进入后工业时代后，中西部地区以及五大湖地区曾经强大的工业开始萎缩，出现了经济衰退、人口流失和城市收缩的现象，这些区域也被称为“铁锈地带”，伴随的是失业率高、犯罪水平高、工资水平低，以及区域间经济差距的拉大。USICA之所以考虑在相对落后地区设立区域技术中心，一个重要意图就是通过加大对落后地区的科技投入，注入区域发展动力，缩小区域发展差距。据1944年范内瓦·布什《科学：无尽的前沿》的经验来看，对于那些有意义、但暂时看不到市场前景的事情，需要由国家来扶持（吴军，2021）；因此，USICA注重长期规划的战略性，意在政府干预下，甄选和推动一些不发达地区成为关键技术研发和制造的全球中心，打造立足于新兴技术领域的“新硅谷”，以培育区域新的增长极，促进国内制造业振兴和产业链恢复，进而提高全美创新水平。当然，即便是考虑到对落后地区的照顾，但其EC是否获得国家科学基金委“激励竞争性研究既定计划”的资助也是一个能否成为区域技术中心的重要参考条件。

我国布局和建设区域科技创新中心也面临设置多少个区域科技创新中心，以及怎样合理布局的问题。USICA的做法是在美国经济发展署的6个区域办事处下布局20多个区域技术中心，每个区域办事处范围内不少于3个，平均3个中有一个是面向农村社区。美国经济发展署的功能是整合跨区域经济发展资源和谋求更高效益，而区域技术中心的设立与之衔接有利于建立在既有管治体系下，便于推行。我国是否可以在既有区域管治下通过部门合作来设立区域科技创新中心，需要结合我国国情和区域科技创新中心功能来考虑。另外，对于国家“支持有条件的地方建设区域科技创新中心”的理解，应是在指定区域内选择具备条件的地方，而这些区域应该重点面向中西部和东北地区，进而发挥区域科技创新中心对区域发展的带动作用，促进区域协调发展和共同富裕。

三、功能作用

USICA条款并没有专门解释区域技术中心的功能作用，但可以从机构职能和投资考虑事项中反映。区域技术中心秘书处的职能有五个方面。一是鼓励EC所有成员间新的建设性合作，这些成员包括各级政府、学术界、私营部门、经济组织和劳工组织等。二是支持EC制定区域创新战略。三是任命EC执行区域技术中心计划，促进EC实施区域创新战略行动，目的是确保美国在技术和创新领域的领导地位，以保障国家和经济安全；支持包含小城市和农村地域在内的区域经济发展，并促进美国内部的创新传播与扩散；支持国内增加就业机会和全面经济增长。四是确保区域技术中心将关注点放在区域应对新兴技术挑战的交叉问题上，这里的区域挑战既可能是地方的、区域的，也可能是国家的。五是对区域技术和创新竞争发展的优秀案例开展持续研究、评估、分析和传播。

区域技术中心战略执行拨款主要使用在就业发展、商业企业、技术成熟和基础设施四个方面的行动上。一是劳动力发展行动。包括：推动在行业协会、从业人员、学术团体和社区大学之间建立伙伴关系，以推进劳动力技术培训和教育计划；设计、发展和更新教育与培训课程；采购培训技术人员所需的设施和设备；协调区域内雇主与潜在的新进入者、就业不足者或在职劳动力的关系；扩展区域需要的成功的培训方案（包括在线教育）；发展和执行能够迅速授予区域行业团体认可的证书或资格证书的计划。二是商业和企业家发展行动，包括区域商业的发展与增长以及企业家的培训；保护知识产权，支持技术商业化；发展商业和企业家导师网络。三是技术成熟计划。包括开发与部署涉及国家安全和经济安全关键核心技术研发，如概念验证、原型开发和测试等；提供技术成熟需要的基础设施，例如私营部门、大学和其他机构合作开发技术所需要的孵化器平台；获取业务扩展和新商业需要的资本，包括吸引公私部门和慈善机构投资、建立区域风险和贷款基金等。四是基础设施计划。是为开展劳动力、商业和企业家、技术成熟等计划，推动必需的场地设施和连接设施的建设，包括劳动力培训中心、技术开发与测试平台、技术转化孵化器等。

区域技术中心战略执行拨款需要考虑以下因素：一是推动关键技术领域研发的潜力；二是对区域经济产生积极影响的可能性；三是整合利用多个国家科研机构和创新平台等创新要素资源的能力；四是提高重点技术和创新领域国内供应链的弹性；五是开展劳动力发展和技能培训计划；六是确定区域内基础教育和高等教育的科技教育项目；七是发展与风险投资公司和私人投资之间的伙伴关系；八是组织跨部门的区域合作伙伴活动；九是确保技术和创新的发展能给整个区域带来广泛共享的机会；十是当联邦支持结束，EC具有持续提供服务的可能性。

综合来看，USICA的区域技术中心计划主要有四个方面的功能：一是推动区域创新战略制定和实施，促进区域技术扩散、转化，提升研发能力；二是促进区域内多主体的协调联动，不仅是协调EC成员之间的关系，还包括区域内外各类主体之间的关系；三是促进区域产业和经济发展，强调对区域小城市和农村地域的带动作用，以及对企业和商业发展的支持；四是提升劳动就业率和居民收入，发展劳动力就业教育培训，增加就业机会和收入。对照思考，我国区域科技创新中心的功能除了科技创新方面的功能之外，还应该强调对区域产业和经济的带动功能，进一步延伸到对区域经济、社会、生态和环境等全方位高质量发展的引领作用上。区域科技创新中心最终目的是通过区域科技创新能力的提升带动区域全面高质量发展，使其在国家乃至全球的竞争力大大提升。

四、经费使用

联邦政府给予区域技术中心的经费包括战略发展基金和战略执行拨款两部分，在2022到2026年间战略发展基金预算5.75亿美元，战略执行拨款预算94.25亿美元，其中战略发展基金主要用于区域技术战略的制定及与区域发展的协调，战略执行拨款主要用于就业、商业、技术和基础设施等方面的行动。这两部分的经费使用要求有所区别。战略发展基金的使用方面，在执行期内，除了小型农村社区可以达到90%、印第安部落可以达到100%之外，要求美国联邦政府经费的使用份额一般不能超过80%。战略执行拨款方面，在执行期第一年，联邦政府经费使用不能超过当年总运行经费的90%，第二年不能超过85%，第三年不能超过80%，第四年不能超过75%；当然这一限制会对小型农村社区和印第安部落放开，使用比例与战略发展基金的要求一致。

从区域技术中心的经费使用来看，美国对相对落后地区实行比较宽松的政策，可以极高比例地使用联邦政府资助资金。对一般地区的配额要求也并不高，最高要求也不过25%，这对区域技术中心计划的推行比较有利，地方的经济负担并不高，而且非常有利于地方经济的发展和收入的提升。

参考美国区域技术中心的经费拨付考虑，我国区域科技创新中心的建设也应该考虑经费拨付力度和拨付方式，既要能保证区域科技创新中心建设的有序推进，又要激发地方建设区域科技创新中心的积极性。建议国家资金和政策配套使用，中央资助和地方财政有效互补，共同发力推动区域科技创新中心加快发展。仅仅给政策或“荣誉称号”难以有效推动区域科技创新中心的功能实现。

五、绩效评估

如何评估区域技术中心的执行效果，USICA给出了具体说明。一方面，在评价方法和时间上做了安排。秘书处会制定具体评价指标，重点关注就业机会增加、专利授予、商业形成和扩张等方面，并对这些方面制定具体的评价标准，以评估资助活动的有效性。评估时间是联邦资助4年后，之后的每两年都要进行评估，直到资助过程结束。另一方面对报告提交的时间和内容提出了明确要求。秘书处要求区域技术中心的EC在获得资助的120天内提交一份区域技术中心行动计划报告，执行期提交中期报告和最终报告。最终报告的内容要详细说明接受联邦资金资助开展的具体活动，包括供应链弹性、关键技术研发、劳动力培训、创造就业机会、企业家精神等；论述区域技术中心在实施过程中遇到的任何障碍以及克服方式；按照绩效评价标准对区域技术中心计划执行情况进行评估；区域技术中心对区域技术创新、经济增长和共享机会的作用效应。秘书处需要向国会每年递交一次年度报告，报告区域技术中心计划的总体执行情况。

美国区域技术中心计划中的评估章节对时间和内容做了详细安排，会有利于区域技术中心计划后期的开展。我国的区域科技创新中心布局和建设也要研制出一套与国情相适应、与目标相符合的评价体系和运行规则，为区域科技创新中心的建设提供依据和方向，保障运行过程顺畅和运行效果。在没有确定科学合理的评价体系和运行规则之前，可以选择少数中西部重要城市群的核心城市创建区域科技创新中心试点示范，在试点建设过程中摸索成功经验，再做全面推广。

六、结语

美国创新与竞争法案中的区域技术中心计划在庞大法案内容（总计1445页）中仅占一小部分（约29页），在巨额政府拨款（约2500亿美元）中的份额也不算大（100亿美元），但在法案中重要性不可小觑。这套法案本来只有无尽前沿法案一部，但美国参议院提出的修正案多达400多条，在一揽子提案中，100亿美元的预算支持区域技术中心建设也不少。区域技术中心计划将会推动全美所有区域融入美国国家创新系统，对提升区域科技创新能力和社会经济发展具有重要作用。USICA被媒体称为“压制中国的大型方案”（凤凰卫视，2021），打着科技竞争的旗号展开全方位对华竞争（高荣伟，2021），但区域技术中心计划并没有直接涉及对华竞争的内容，是一项没有明显敌意的提案，有利于解决美国国内区域公平性问题和区域间协调问题。研究美国区域技术中心方案，有助于我国区域科技创新中心布局；但中美两国的政策体制和科技创新体制存在差别，我国的区域科技创新中心同美国的区域技术中心在功能定位上也存在不同，怎样探索出更加适合我国国情的、既能尊重科技创新规律又能发挥国家体制优势的区域科技创新中心管理运行体制，需要更多摸索、研究和探讨。