新时代完善高校出版社治理机制的路径研究

段存广

（同济大学出版社，上海 200092）

党的十九届四中全会明确提出“深化国有企业改革，完善中国特色现代企业制度”，完善中国特色现代企业制度的核心问题是构建具有中国特色的公司治理结构。当前，中国特色社会主义进入新时代，对于作为国有文化企业的高校出版社，在转企改制后如何进一步完善具有中国特色的公司治理结构，是高校出版社建立中国特色现代企业制度的需要，也是自身完善治理机制的内在需求。本文在分析高校出版社治理机制演变的基础上，以问题为导向，针对高校出版社治理机制存在的问题，提出完善高校出版社治理机制的路径。

1 高校出版社治理机制演变

高校出版社的性质经历了由“教育事业单位”到“事业单位企业化管理”再到转企改制为“国有企业”最后到“现代企业制度”的转变，与之相对应的治理机制也随之改变，如从社长负责制到现代企业制度下的法人治理结构，高校出版社的领导方式和治理机制不断演变。

1.1 “教育事业单位”阶段

改革开放打开了高校出版社成立的大门，1978年，继中国人民大学出版社恢复成立后，陆续成立一大批高校出版社，至1986年7月第一次全国高校出版社工作会议，全国已有高校出版社66家，基本涵盖了综合、哲学社会科学、理工农医、师范等各类高校，覆盖到几乎所有的主要地区。第一次全国高校出版社工作会议讨论制定的《高等学校出版社工作若干问题的暂行规定》，对高校出版社的定位、管理体制、性质、校社关系、内部管理等作出规定。规定明确：高校出版社是我国社会主义出版事业的重要组成部分，也是高等教育出版工作的重要基地；高校出版社是高等学校中的学术性事业单位；高校出版社由所在学校直接领导，学校要审定选题规划和长远建设规划，研究解决重大问题；应该有一位校（院）长分管出版社工作；高校出版社一般为处一级建制，任务重、规模大的，经上级主管部门批准，可以高于系处一级的建制，配备高于系处一级的专职领导干部；高校出版社要逐步实行学校领导下的社长负责制，设立社务委员会，贯彻出版方针，制定发展规划、选题规划和出书计划，审议经费预决算，研究干部任用和经营管理等重大问题。可以看出，当时对高校出版社基本上按照学校的二级事业单位的体制来作出规定。1988年，国家教委和新闻出版署召开全国高校出版社第二次工作会议，制定《关于当前高等学校出版社改革的若干意见》，指出高校出版社是学校的教育事业单位，提出“逐步实行和完善社长负责制，适当下放办社权限”，采取“企业管理的某些办法”，要积极推行多种形式的责任制，在“增强出版社的经营机制”部分，提出出版社要努力加强经营管理、降低成本、提高效益。20世纪90年代前后，一些高校出版社实行承包制，但总的来说，当时尚未达到“事业单位，企业管理”的程度。

1.2 “事业单位，企业化管理”阶段

国家教委和新闻出版署在正式文件中首次将高校出版社定性为“事业单位，企业管理”是在1991年颁布的《高等学校所属出版社财务管理暂行办法》。该办法第二条提出“出版社是事业单位，在学校内部实行企业管理，独立核算”；第四条提出“出版社是高等学校所属的二级核算单位，其财务管理业务受学校财务部门的领导和监督”。和以前“事业单位”的提法相比，这是对高校出版社定性的一大进展。1995年，国家教委和新闻出版署联合发布《关于高等学校出版社加强管理深化改革的若干意见》，对高校出版社的宗旨、性质、地位、任务，发展规模和目标，管理制度，主管主办职责，社长负责制，内部经营体制改革等都作出系统规定。关于高校出版社的性质和地位，文件正式确定高校出版社“事业单位，企业管理”的管理体制；文件指出：高校出版社是社会主义出版事业的一个重要组成部分，是我国高等教育事业的重要组成部分，是为学校教学科研服务的学术性较强的事业单位；高校出版社具有生产经营性，在经营上实行企业管理。2002年，教育部和新闻出版总署制定《高等学校出版社管理办法》，对体制改革成果又作出进一步落实和完善。例如，该办法第五条明确规定：“高等学校出版社是事业单位，实行企业化管理。”明确了主管主办及其职责，并对社长和总编辑的主要职责、社务委员会的职能等都作出详细规定。

1.3 “转企改制”阶段

2003年，中央开始进行文化体制改革试点，新闻出版业的转企改制拉开序幕，高校出版社体制改革试点工作按照中央文化体制改革的整体部署稳步推进。2007年4月，教育部和新闻出版总署联合召开第一次高校出版体制改革试点工作会议，印发《高等学校出版体制改革工作实施方案》和《关于高等学校出版社体制改革试点工作的若干意见》，明确“高校出版单位转制为企业的，要切实贯彻‘创新体制、转换机制、面向市场、壮大实力’的方针。学校要按照现代企业制度的要求，建立和完善出版单位的法人治理结构，建设产权清晰、权责明确、管理科学的现代出版企业”。确定清华大学出版社等18家高校出版社转制为企业，东北林业大学出版社实行新的事业单位体制，简称“18＋1”改革试点。2018年11月，教育部和新闻出版总署联合召开第二次高校出版社体制改革工作会议，宣布第一批19家高校出版社的成功改制和第二批61家出版社列入转制单位。转企改制打破了传统的事业单位管理模式，确立了高校出版社的市场主体地位，明确了出资人及其权益，落实了劳动人事、社会保障政策，完善了企业法人治理结构和经营管理机制。

1.4 “现代企业制度”阶段

党的十八大以来，国家文化体制改革上升为“五位一体”全方位改革的重要内容。2015年9月《关于推动国有文化企业把社会效益放在首位、实现社会效益和经济效益相统一的指导意见》出台，深化了出版社生产经营制度改革，力求以社会效益为先的“双效统一”，为进一步深化出版经济体制改革、推进出版行业治理体系和治理能力现代化奠定了基础。2018年，国家新闻出版广电总局的新闻出版管理职责划归中宣部，出版经济体制的管理机制得到进一步优化，有效推动了出版管理部门的职能转变，简化了行政审批手续，促进了出版治理能力现代化。这个阶段，高校出版社进一步厘清政府与企业的职责边界，独立市场主体地位得到确立，各治理主体权责法定、权责透明、协调运转、有效制衡的治理机制正在形成。2018年11月，中央深改委五次会议通过的《关于加强和改进出版工作的意见》，明确“坚持党管出版”原则，要求建立“党委领导与法人治理结构相结合的管理模式”“健全以内容生产为中心的运营机制”，对出版治理机制提出新要求。

2 高校出版社治理机制存在的问题

2.1 功能定位不清晰

转企改制后的高校出版社同时承担着为高校教学科研服务功能和国有资产保值增值功能，中央、教育主管部门以及地方各级政府不断加强对高校出版社的管理和社会效益考核。同时，高校资产管理部门也对高校出版社经济效益提出更高的要求，有的高校将高校出版社作为一般校办企业管理，强调经济效益，注重利润上缴，轻视社会效益，忽视高校出版社服务学校教学科研的基本职能和建立高校出版社的初衷。高校出版社存在着定位不清晰，对“社会效益优先，两个效益相统一”贯彻落实不到位的情况。

2.2 社校关系不顺

从社校关系来看，有些高校出版社面临多头管理的问题。一是主管主办制度与出资人制度在高校内部表现出的管理错位。主管主办制度是计划经济体制下基于政府与国有企业“父子关系”的制度安排，出资人制度则是市场经济体制下基于政府与企业“法人关系”的制度设计。从主管主办角度看，多数高校出版社的内容和导向属于党委宣传部或文科办（处）等意识形态管理部门管理。在资产管理上，根据《教育部办公厅关于高校出版社转制工作有关规程的通知》的规定，“出版社的资产按照经营性资产管理办法进行管理与监督”，学校资产经营公司是出版社的出资人，改制后的高校出版社的资产管理多数由资产经营公司作为出资人管理，或仍由学校经资办、资产处、产业办（处）等经营性国有资产部门直接管理，导致多头管理等情况发生。二是在干部和人事管理方面，校社管理复杂。高校出版社主管部门和出资部门分属不同的校领导主管；出版社领导人员多数仍采用与学校职能部门、院系相同的人事任免办法，由学校组织部门任免，保留行政级别，有任期限制，在同一岗位一般不超过2个任期，任期届满到校内其他岗位任职等。改制后的高校出版社本应提高管理效率，但实际仍然存在管人、管事、管资产不相统一，管理主体增加，管理链条加长，行政事业化管理色彩加重等问题，导致管理效率低下，使出版社无所适从。

2.3 法人治理结构不完善

转企改制后的高校出版社，大多数在治理形式上设立了董事会、监事会等，基本搭建起法人治理结构，但实际上尚未形成完善的法人治理机制，治理能力有待进一步提高，还存在诸多有待解决的问题。主要表现在：一是党的领导和公司治理尚未统一起来，党组织管党治党不严，主体责任落实不够有力。二是董事会虚设甚至只设一名执行董事，未设立董事会，董事会成员多由学校职能部门的处级领导干部兼任，委托代理虚位缺位，未能有效发挥应有作用；出版社领导人员的选任基本上由学校（或资产公司）决定，董事会只是在形式上有聘任或解聘的权力；党委书记和董事长不是由同一人担任、董事长与总经理由同一人担任等情况普遍存在，“双向进入、交叉任职”的工作机制尚未建立，甚至存在党委会、董事会和经营层高度不重合，党建工作和中心工作“两张皮”的现象。三是未完成由社长负责制向以董事会决策为核心的公司治理机制转变，存在党委会、董事会和经营层等决策机构议事决策不够规范等情况。

2.4 运营机制尚需优化

多数高校出版社还存在运营机制不完善的情况。如社会效益考核不完善，重个体、轻团队，过度追求经济指标，忽视社会效益，社会效益考核指标未能与企业经营业绩和薪酬体系挂钩，未将社会效益优先要求融入企业经营理念、体现到各项制度中；特别是如何落实中宣部《图书出版单位社会效益评价考核试行办法》，加快推进内部管理制度改革，着力构建把社会效益放在首位、社会效益和经济效益相统一的运营机制，是高校出版社亟待解决的问题。

3 完善高校出版社治理机制的路径分析

3.1 明确高校出版社定位

高校出版社自诞生之日起，就肩负着服务高等学校教学科研的历史使命，成为教育和学术出版的重要力量。国务院办公厅《关于高等学校所属企业体制改革的指导意见》开启了新一轮高校企业体制改革，指出高校所属企业体制新一轮改革的方向是聚焦高校教学科研主业，明确了对出版社等“保留管理”。国家正在统筹推进世界一流大学和一流学科建设，一流大学要培养一流人才，产出一流成果，离不开一流的学术出版。作为此次改革“保留管理”所属企业的高校出版单位，服务母体高校“双一流”建设，才是其保留的价值所在，这就为高校出版社聚焦高校教学科研主业明确了方向和定位。

3.2 理顺高校和出版社的关系

一是高校出版社所在高校发挥主办出版职责。高校是所属出版单位的主办单位，高校出版单位转制为企业后，学校仍履行主办单位的职责。中央《关于加强和改进出版工作的意见》明确要保证主管主办责任的落实，“高校主办的出版单位，由所在高校党委宣传部负责指导和管理”。二是高校作为出资人转为“以管资本为主”的管理模式。学校或学校资产经营公司作为高校出版社的出资人，其资产由学校资产管理委员会或者经营性资产管理委员会进行管理与监督。高校出版的资产统一归口由高校经营性资产管理部门如资产管理公司管理，以管资本为主，对出版社的管理回归到国有资本出资人代表的职责上来，管好资本，而管人和管事的职责更多地交给董事会。三是理顺高校内部出版管理关系。2015年2月，教育部和国家新闻出版广电总局《关于进一步加强和改进高校出版工作的意见》强调：“高校要高度重视出版工作，结合实际做好出版发展规划，牢牢把握高校出版正确发展方向，要建立党委宣传部门负责意识形态管理、资产经营部门负责资产管理的体制机制。”这样，就实现了内容由宣传部管理、资产由资产经营公司管理，最终实现管人、管事、管资产、管导向的统一。

3.3 将党的领导融入公司治理

党管出版是我国出版工作的基本原则，具体到高校出版社，就是要健全和完善党的全面领导的运营机制，把党的领导落实到出版工作的方方面面。一是要推动制度融合，健全以公司章程为核心的企业制度体系。要把党建工作要求写入高校出版社章程，充分发挥章程在公司治理中的基础作用，依照法律法规和公司章程，严格规范履行出资人职责的机构、股东会、董事会、经理层、监事会、党组织和职工代表大会的权责。二是推动事的融合，将党的领导融入公司治理。要“把党的领导融入公司治理各环节，把企业党组织内嵌到公司治理结构之中”，从治理架构上确保高校出版社党委“把方向、管大局、促落实”、董事会“定战略、作决策、防风险”和经理层“谋经营、抓落实、强管理”的有机统一。三是推动人的融合，完善“双向进入、交叉任职”的领导体制。要坚持和完善“双向进入、交叉任职”的领导体制，科学设置企业内部组织结构，成立党委的出版社，党委成员以“双向进入、交叉任职”方式进入董事会、监事会和经营层，党委书记兼任董事长，切实履行内容导向管理第一责任人职责。四是厘清职责边界，理顺决策程序。对高校出版社党组织、股东会、董事会、监事会、经理层等治理主体的权利、义务和责任进行清晰界定，保证出版社各层级的权责明确，同时通过完善“三重一大”决策制度，理顺决策程序。对于党组织：要“明确党组织在决策、执行、监督各环节的权责和工作方式，使党组织发挥作用组织化、制度化、具体化”“处理好党组织和其他治理主体的关系，明确权责边界，做到无缝衔接，形成各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的公司治理机制”。对于董事会：要健全出版社党组织参与企业重大问题决策机制，确立党组织研究讨论作为董事会决策重大问题的前置程序；要完善董事会运行机制，加强董事会建设落实董事会职权，结合企业实际，有效落实董事会在战略决策、经营层成员选聘、薪酬管理、业绩考核等方面的运营管理重点职权。对于企业领导人员：要坚持党管干部原则，不断完善适应中国特色现代企业制度要求和市场竞争需要的选人用人机制，大力建设“对党忠诚、勇于创新、治企有方、兴企有为、清正廉洁”的高校出版社领导人员队伍。高校出版社党委在选拔出版社领导人员中应当在确定标准、规范程序、参与考察、推荐人选等方面发挥作用，保证人选政治合格、作风过硬、廉洁不出问题。同时，落实董事会选人用人权，应当由董事会依据公司治理的要求依法聘任或者解聘经理层成员。

3.4 完善运营管理机制

高校出版社要深化内部改革，以制度创新为核心，完善企业运营机制，着力提升企业活力和效率。要明确把社会效益优先的经营理念体现到企业各项规章制度中；要加强制度和机制建设，狠抓选题论证、三审三校、责任编辑、重大选题备案等制度执行，严格按照国家新闻出版署要求检查制度落实情况，确保导向正确、质量优良和社会效益优先的实现；要建立考核与激励机制，落实落细社会效益评价指标；要提升社会效益各项指标的考核权重，细化社会效益指标，包括重点出版物、获奖图书、出版物质量、出版物宣传、“走出去”等。对于各项社会效益指标，制定相关制度，引导编辑加以落实。

3.5 基于未来和创新的治理

当今，5G、大数据、云计算、人工智能、区块链、物联网、虚拟现实和增强现实等技术在出版领域广泛应用，数字技术赋能出版全产业链条，催生传统出版与数字业务相融合的新型出版业态，融合发展也对传统的管理模式和治理机制形成很大挑战。高校出版社的传统出版管理模式与融合发展要求不相适应之处在于：一是以专业分工为基础的职能型组织结构不适应融合发展的要求，由“图书＋”类型的数字出版模式进阶到全媒体融合发展模式，传统出版的融合发展越来越需要打破内容、技术、制作以及营销的藩篱，无论是“内容是流量的最好入口”还是“专业是最好的数字推广手段”，都要求内容、技术、制作与营销必须深度融合，而各自为政的传统结构，很难适应融合出版新形势下的变化需求。二是以图书为主体的管理制度及业务流程不适应融合发展的要求，融合发展背景下，传统出版要适时打破图书的“强势”载体地位，走出“图书＋”的融合出版模式，需要建立健全融合出版管理制度和业务流程。正像中信出版集团党委书记、董事长王斌所言：“产业和组织变化，其实就是新产品、新技术、新资源和新的组织架构形成的倒逼机制，只有跃迁和不断演进，才能持续创新。”融合发展成为出版业未来的发展方向，出版的生命力源于创新，高校出版社亟须构建面向未来、基于创新的治理机制，打造面向未来的组织和治理能力。

4 结语

进入新时代，高校出版社在“坚持加强党的领导和完善公司治理相统一，把党的领导融入公司治理各环节”和“进一步加强和改进出版工作”的背景下，亟待完善治理机制，提升治理能力。一是坚持统筹兼顾，妥善处理出版工作意识形态属性和文化产业属性的关系；二是将党的领导融入公司治理，建立党委领导和法人治理结构相结合的管理模式，构建把社会效益放在首位、社会效益和经济效益相统一的出版机制；三是落实高校主管主办责任，做好主管主办制度和出资人制度的有机衔接，实现管人、管事管资产、管导向相统一；四是以完善治理机制为主线，面向未来的融合发展趋势，加快推进内部管理制度改革，构建科学合理的激励约束机制和薪酬体系，提升经营管理水平，推动高校出版社实现高水平治理和高质量发展。