新时代推进城乡融合发展的实践路径探析——以成都市龙泉驿区为例

殷婕

（中共成都市龙泉驿区委党校，四川 成都 610199）

党的十九大明确提出“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”［1］，城乡融合发展成为解决我国社会主要矛盾的重要抓手和实现经济高质量发展的强大动力。2019 年4 月，中共中央、国务院印发的 《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》 提出“到2022 年，城乡融合发展体制机制初步建立”［2］。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》 也提出要健全城乡融合发展体制机制，建立健全城乡要素平等交换、双向流动政策体系，促进要素更多向乡村流动，增强农业农村发展活力［3］。党的二十大进一步提出“着力推进城乡融合和区域协调发展”［4］。可以说，这些政策、规定、制度的出台和部署意味着我国城乡关系在经历了城乡失衡、城乡统筹、城乡一体化后，正式进入到城乡融合发展的阶段。

本研究以成都市龙泉驿区为例。龙泉驿区是国家级成都经济技术开发区所在地、成渝双城经济圈建设重要纽带和成都市实施“东进”战略的桥头堡。2021 年10 月，龙泉驿区第十二次党代会确立了建设“城乡融合实践区”的发展目标，并提出力争到2026 年基本建成成都市城乡融合发展样板区，但目前，龙泉驿区城乡分割问题仍然突出。如何破解城乡分割，实现城乡融合发展，进而建成城乡融合实践区和样板区，是摆在龙泉驿区面前的一项重点工作。

一、推进城乡融合发展的龙泉驿实践

（一）推进规划融合，完善制度体系

1.厚植根基，主动擘画未来发展。一是产业优势奠定深厚基础。龙泉驿区作为国家级经开区所在地、四川省重要制造业基地、成都市工业化主战场，2021 年实现地区生产总值1504.4 亿元，经济总量连续9 年位居四川省县（区）域经济首位，工业总产值达1965.04 亿元，区域综合实力位列全国百强区第27 位、217 家国家级经开区第17 位，是国家新型工业化产业示范基地、首批国家级“两业”融合示范区与全省县域经济发展模范区［5］，三次产业结构为2.0∶63.1∶34.9［6］，强大的产业基础为城市带动农村发展奠定了坚实的基础。二是城乡格局构筑融合基底。龙泉驿区地貌以山地、平坝为主，山地和平坝的面积分别占到全区总面积的39.07%、57.07%。区位近城近山优势明显，一方面，向西距离成都市中心天府广场26.7 公里，是成都市中心城区之一；另一方面，农村区域面积占比高达61.87%，东边龙泉山森林公园覆盖面积2.33 万公顷，森林覆盖率达到41.92%，强大的城市特征和农村基底为探索“以城带乡、以工促农，城乡融合、共同富裕”的特色道路奠定了基础。

2.绘制蓝图，一体规划双头并进。龙泉驿区第十二次党代会确立了“一高地三区”的建设目标，建设城乡融合实践区便是目标之一。为加快建设城乡融合实践区，2021 年底龙泉驿区委农村工作领导小组会议召开，审议研究了 《关于深入实施乡村振兴战略加快建设城乡融合实践区的实施意见》，提出了“十四五”时期建设城乡融合实践区的基本原则、总体思路、具体举措、主要目标，即在城乡“五个一体”的原则指导下，以实施五大行动为抓手，到2026 年城乡融合实践区基本建成，乡村产业、人才、文化、生态、组织“五个振兴”取得明显成效。紧接着2022 年中共成都市龙泉驿区委农村工作会议进一步提出了“七个一”的方向和路径。

3.示范先行，打造特色示范项目。为凸显龙泉驿特色，打造美丽乡村样板，龙泉驿区在位于东西城市轴线北侧、毗邻东岸新城大运会主场馆旁打造了面积32 平方公里、总投资160 亿元、覆盖5 镇15 村8293 户3.2 万人、农用地3.8 万亩的锦绣天府乡村振兴示范项目，作为建设城乡融合发展实践区的开篇之作。该项目以乡村在地城镇化、农业在地产业化、农民在地市民化、居住在地品质化为基本路径，以农村新型社区、天府花园、耕读农场、田园美村、田园智谷组团为呈现形式，推动实现城乡深度互动融合、人村境业和谐发展的目标。截至2022 年4 月底，第一批254 亩土地已完成流转，锦绣天府一期产业项目基本建成。

（二）推进要素融合，打通流通障碍

1.以人兴城，城镇化率稳步提升。随着农业转移人口进城落户的门槛不断降低、通道逐步拓宽，大量农村劳动力逐渐向城镇转移，2016—2021 年龙泉驿区城镇人口人数和城镇人口占总人口的比重不断增加。尤其是“两项改革”以后，城镇化率从2019 年的72.9%提高到2021 年的94.2%，城镇人口比例从2019 年的65.5%提高到2021 年的73.1%［6-7］。快速的城镇化和大量流动人口的市民化成为推动龙泉驿区经济快速发展和区域经济增长的重要引擎和外在驱动力。

2.增加供给，强化乡村人才供给。一是出台专项政策引才聚才。在培育农业人才上，出台实施《龙泉驿区生态农业专项人才计划实施细则》 和“农十条”“桃十条”等政策。结合科研成果等级、科研项目经历、经济收益贡献等评价标准，划分国家级领军人才、省级高端人才、市级精英人才等级，给予最高20 万元资金支持。二是搭建成长平台育才用才。搭建龙泉驿区乡土动植物保育基地和繁殖基地、龙泉驿区桃产业园区等科研攻坚、孵化培育平台，设立成都经开区果树研究所博士后科研工作分站等专家工作站。实施“乡村科技人才培育工程”，发挥专家人才“传帮带”作用，培养一大批熟悉现代农业发展规律和行业发展趋势的农业部门、行业协会的管理人才，培养一大批具备企业家精神的各类新型农业经营主体和大批新型职业农民，累计培育生产经营型、农业科技型、公共服务型等乡土人才4200 余人，打造家庭农场、合作社等新型农业经营主体400余个［8］。三是营造留才爱才敬才环境。建立生态农业人才信息库，实行领导干部“一对一”联系服务专家人才制度。

3.政策扶持，加大农业投入力度。一是建立涉农资金整合长效机制。通过活化农业资源要素，汇聚全社会支农助农力量，建立符合农村特点和农民需求的支持乡村发展的金融工作机制，提高农业保险保障水平等方式，更好地为“三农”发展和乡村服务。2020 年，龙泉驿区完成固定资产投资652.3 亿元，同比增长3.8%。其中，农业投资8.6 亿元，同比增长5.1%［9］，农业投资增速快于全年固定资产投资增速。二是提升农业科学技术发展水平。完善农业技术推广体系，加大对农业机械的投资力度，用现代物质装备武装农业，用现代科学技术服务农业，用现代生产方式改造农业，提升现代农业生产力水平。

（三）推进产业融合，延长生产链条

1.接二连三，都市农业提质发展。一是突出农旅融合特色，纵向延伸农业产业链，推动农业与旅游、文化等产业深度融合，实现农业“接二连三”融合发展。围绕“产业龙泉山”，以百工堰片区为引领，以“坚持农商文旅体融合，推动都市农业特色化、品牌化发展”为方向和遵循，以A级旅游景区打造、旅游品牌创建、文旅节会拉动为路径，梳理沿山片区特色产业、文化旅游、土地等资源，构建了农商文旅融合推进的格局，打造了一系列特色项目，如洛带古镇、桃花故里智慧旅游景区、龙泉山居、王家湾川西林盘等。截至2021 年底，龙泉驿区已打造出国家A 级景区6个，龙泉山森林公园落地民宿30 余家，每年定期举办“桃花节”“水龙节”等特色活动。2021 年，全区接待游客1809.55 万人次，增长66.8%；实现国内旅游总收入100.37 亿元，增长91.4%。二是丰富农业经营形式，横向拓展农业多种功能，大力开发农村及农业的生态、文化和社会功能。近年来，采摘、垂钓、餐饮住宿、农事体验等新型农业经营形式逐年增加。龙泉驿区围绕桃园产业链发展了一大批以“乡村风情坐山望城”为特色，集民宿、餐饮、休闲和绿色食品销售于一体的“梦里桃乡”产业园，围绕漫香庄园、好秾人有机农庄及蔚然花海全力打造多板块现代农业科技生态示范园区。第三次全国农业普查结果显示，全区共有81 户规模农业经营户和83 家农业经营单位开展餐饮住宿、采摘、垂钓、农事体验等新型经营活动，占规模农业经营户和农业经营单位总户数的31.1%。

2.转型升级，积极培育现代农业。一是新型经营主体、服务主体大量涌现。农民专业合作社、家庭农场、龙头企业和新型职业农民等新型经营主体和服务主体大量涌现，成为建设现代农业的主导力量。第三次全国农业普查结果显示，全区实有农业经营单位171 个，比第二次全国农业普查时增加130 个，增长3.2 倍。其中，在工商部门注册以农业生产经营或服务为主的农民合作社45个、龙头企业10 户，2020 年龙头企业实现年销售收入305.73 亿元［9］。二是产业化、规模化现代农业示范基地大量涌现。作为“中国水蜜桃之乡”，龙泉驿区积极推进标准化水蜜桃生产示范基地建设，“梦里桃乡”水蜜桃农业园和“未来田园”现代农业园被认定为成都市四星级现代农业产业园，园区品牌农产品统一使用“龙泉驿区水蜜桃”地标，品牌农产品产量占园区农产品总产量比重达100%［9］。

3.土地流转，农业适度规模经营。在坚持农村基本经营制度的同时，鼓励通过转包、转让、互换、出租、入股等方式进行土地流转，推动农业适度规模经营。第三次全国农业普查结果显示，全区实际耕地耕种面积5.7 万亩，其中通过土地流转流入的耕地2.4 万亩，占实际耕地耕种面积的42.1%。在实际耕地耕种面积中，耕地规模化耕种面积达到1.53 万亩，占实际耕种耕地面积的26.8%。

（四）推进治理融合，完善公共服务

1.人民增收，不断改善人民生活。2021 年，城镇居民人均可支配收入52700 元，增长8.5%；农村居民人均可支配收入35919 元，增长9.3%，农村居民人均可支配收入连续7 年位居四川省首位，高于成都市23%，城乡居民收入比由2020 年的1.48∶1 变为2021 年的1.47∶1”［6］，收入差距进一步缩小。

2.补齐短板，完善农村基础设施。一是农业基础设施建设迈出大步伐。第三次全国农业普查结果显示，涉农的106 个村（社区）全部实现通公路、通电、通电话、通有线电视、通宽带互联网。二是农村人居环境整治取得新成效。制定了 《农村人居环境整治提升五年行动方案》，实施厕所革命、污水革命、垃圾革命、村庄清洁行动和村容村貌提升“五大行动”。2018—2021 年，全区累计投入各级财政资金5300 余万元，完成农村无害化卫生厕所改造1.56 万余户，农村无害化厕所普及率达到96.1%，无害化卫生厕所指标合格率超过95%［10］。2020 年，行政村农村生活垃圾有效治理覆盖率达100%，畜禽粪污综合利用率91%，规模养殖场粪污处理设施装备配套率100%，秸秆综合利用率98%”［9］。

3.重点突出，提升公共服务均等化水平。以教育、就业、社会保障、医疗卫生等为重点，推动公共资源普惠共享，城乡基本公共服务差距有效缩小，初步构建起城乡一体化的公共服务体系。2020 年，教育、卫生健康、社会保障和就业支出分别增长5.7%、27.6%和10.4%［9］。一是城乡教育均衡发展成就显著。截至2021 年，小学学龄儿童入学率达100%，幼儿园公办学位占比为50.1%，普惠园学位覆盖率达82%，成为全国首个“五育并举”实验区［6］。二是城乡居民便民体系建立健全。结合龙泉驿本地特色，为形成“市民15 分钟生活服务圈”，打造了生产区、生活区、生态区三大类“龙泉人家”，具备社区综合体、菜市场、幼儿园、卫生服务站、文化活动室多项居住配套功能，从“油盐酱醋茶”到“衣食住行闲”，为百姓提供“一站式”服务。截至2021 年底，龙泉驿区共建成11 座“龙泉人家”，成为龙泉驿区补齐公共服务设施短板、实现公共服务均等化的重要平台。三是城乡公共服务能力得到提升。随着全区农村基本公共服务体系的规划和建设，农村基本公共服务水平进一步提高。第三次全国农业普查结果显示，龙泉驿区已经实现100%的乡镇有图书馆、文化站，25.0%的乡镇有剧场、影剧院，12.5%的乡镇有体育场馆，100%的乡镇有公园及休闲健身广场。四是城乡居住环境一体化发展进展较快。在城市，科学有序推进城市更新和老旧城区改造，补齐城市品质短板。2020—2021 年，共计改造6个城中村、28 个老旧小区。在乡村，持续推进美丽乡村建设。2020 年全面完成全区农村土坯房改造，共计2246 户，惠及群众3000 余人。探 索“共享看护房”模式，截至2022 年4 月，整治农村田间看护房3000 余座，有效解决了集中连片田块看护房数量多、散乱无序的问题。

4.建强堡垒，提高乡村治理效能。一是完善组织体系。围绕建强基层组织堡垒，健全完善“行政村党支部（总支、党委）-网格（村民小组）党小组（党支部）-党员联系户”的农村基层党组织体系，在现代农业园区、村办企业、农民合作社等新型农业经营主体中建立党组织，把党的政治优势、组织优势有效转化为发展优势。二是理顺治理机制。探索完善“一核三治、共建共治共享”的农村新型社区治理机制。在法治乡村建设上，完善农村公共法律服务；在德治乡村建设上，建好用好新时代文明实践中心（所、站），大力开展“龙泉好人”“最美家庭”“美丽庭院”等评选活动，以身边典型引领文明新风。三是优化结构设置。推进两项改革，完成乡镇行政区划调整改革和村级建制调整改革，撤销4 镇1 乡，村（社区）从过去的158 个调整至2020 年的127 个，其中，社区居委会87 个、村委会40 个。两项改革有效实现全方位提升城市能级、变革发展方式、完善治理体系、提升生活品质的目的。

二、推进城乡融合发展面临的现实挑战

（一）规划设施不完备

1.城乡规划缺乏统筹。一是只注重城市，忽视乡村。部分规划只注重城镇及周边地区的发展，对乡村建设缺乏全面深刻准确的把握。二是只注重自身，忽视统筹。规划上的“各自为政、圈地服务”现象仍然普遍存在，资源缺乏有效整合，城乡土地利用规划在实践中处于不相协调的状态。

2.人居环境改善缓慢。截至2019 年底，龙泉驿区只有68.9%的村通天然气、98.1%的村实施生活垃圾集中或部分集中处理、40.6%的村实施生活污水集中处理、84.0%的村完成改厕，在生活垃圾处理、厕所革命等各方面均未实现100%覆盖。同时在调研中发现，在垃圾处理问题上，由于村生活垃圾需要以村为单位集中收集、以镇为单位集中处理，而许多乡镇尚未建立垃圾集中处理站，村里垃圾处理的途径就只有两种：一是采用外送处理方式，但较高的成本会加重村级组织和村民的经济负担；二是虽然采取填埋、倾倒、焚烧等处理方式，但垃圾无害化处理的目标难以实现，生活和生产废物处理利用率低。在厕所改革上，虽然已经完成改厕任务，但由于后期维护成本较高、社会资本尚未充分进入等，部分农村地区厕所在建成以后实际使用情况不佳。在生活污染源处理上，由于缺乏相关的技术、资金，农村农药化肥大量残留、养殖家禽家畜产生的粪便未能被科学有效处置，有的农村土壤、湖泊、地下水等污染严重。

（二）要素流动不顺畅

1.乡村人才后继乏力。一是乡村人才大量外流。2016—2021 年，龙泉驿区乡村人口从28.88万人减少到21.13 万人，乡村人口比例从43.7%减少到26.9%。其结果是留在乡村的大多是老弱妇幼和病残人员，他们既不可能成为乡村振兴、发展集体经济的主力，也没有能力承担起“自我管理、自我教育”的村民自治责任。“谁来种地、谁来兴村”的问题越来越突出，严重影响了乡村振兴的进程。二是人才注入途径不畅。人才“难引进”，龙泉驿区作为产业重镇，三次产业结构比为2.0∶63.1∶34.9，工业是支柱产业，这种产业结构对一些懂技术、懂市场、懂农业的“农业优质人才”来说缺乏吸引力。人才“留不住”，人才工作管理体制不健全、激励机制不到位、流动机制不灵活等问题仍然存在。一些乡村致富能手、技术骨干、管理人才等本土人才因基层工作繁复冗杂、工作压力大、发展空间小、工资待遇与工作强度不成正比等原因而选择“逃离基层”。人才“缺培育”，基层人才学习深造的机会少，培训内容和形式相对单一，晋升渠道不够通畅，难以适应乡村经济发展与乡村振兴的现实需要。

2.资金收支失衡。一是金融扶持力度不够。由于农业生产抗自然灾害能力弱、附加值不高，银行都比较惜贷、慎贷，农业农村现代化发展面临融资难、融资贵的困境。其结果是新型农业经营主体因缺乏充足的资金支持，扩大再生产和转型升级困难。二是金融支持供给不足。国有银行金融网点布局虽然在不断扩大，但较之城市金融机构分布情况而言，乡村金融机构网点分布仍然较少，城乡金融机构分布失衡问题依旧突出。三是要素流入风险增加。由于农业具有生产周期长、投入资金多、收益不可控等基本特点，再加上农村属于熟人社会，人与人之间的关系主要依靠血缘、地缘、人情等维系，契约精神缺乏，法治观念淡薄，资源要素进入农村以后存在较大的风险，预期收益存在较大变数。比如，一些地方农村合作社在和集体组织、农民等签订了土地租赁和购销合同以后，经常出现集体组织、农民单方面不遵守合同、提前终止合同、延长履约限时等方面的情况，而出现纠纷以后农民和集体组织往往面临着较大的损失。

3.农业用地活力不足。大量基本农田通过耕地占补平衡置换到农业县后，由于乡村产权流转业务系统运转不规范、机制不健全，加之流转后土地使用情况缺乏相关监管等，集体经营性资产闲置和使用混乱的现象普遍存在，未被有效盘活。

（三）产业体系不健全

1.生产经营方式落后。一是经营方式亟待转型。伴随着人们对农产品需求的变化，即从能吃饱到能吃好，从满足基本生活需求到营养均衡、养生保健等多元化目的，从关注农产品价格到关注价格、质量、安全，农业发展的主要矛盾已经从总量供给不足转化为结构性失衡问题，这对当前的农业经营方式提出了新要求。这就需要从关注农业产量向关注农业质量转变，从分散经营向集中规模经营转变，从大量使用农业化肥增加产量向防止土壤污染和土地盐碱化以提升农产品质量转变。二是产业升级困难重重。目前，在经营主体上，传统农业经营主体与现代新型农业经营主体并存。由于经营方式较为老化、市场意识淡薄，传统经营主体与现代规模经营主体相比，受到各类风险因素影响较大、定价议价能力较弱、盲目跟风、缺乏前瞻性等问题突出，结果是农产品附加值不高、产品收益较低。

2.品牌竞争实力不强。虽然当前已经形成了一批农产品特色品牌，如龙泉驿区现有中国驰名商标2 个（“白家”“广乐”），中国国家地理标志产品2 个（龙泉驿水蜜桃、龙泉驿枇杷），但仍存在不同的问题。白家、广乐同质化产品较多，面临着来自传统和新兴方便食品巨头的双重挤压，龙泉驿水蜜桃、龙泉驿枇杷虽然在市场上已经具备很强的品牌效应，但市场上套用商标的假冒伪劣产品较多，容易形成“劣币驱逐良币”的现象。

（四）治理水平不均等

1.公共服务二元分化。一是资源配置差距明显。在医疗资源上，城市医疗卫生机构较之乡镇卫生院，有着更加优质的医疗资源和完善的诊疗体系；在教育资源上，乡村师资短缺的问题虽已得到了较大改善，但乡村教师的数量和质量、学习生活环境、教学基础设施等都与城市存在着一定的差距。二是社会参与程度不均。在激发社会资本投资公共服务上，农村还存在放宽准入不落地、扶持政策不到位、监管体系不健全等情况，尚未形成财政优先保障农村、社会力量积极参与的多元投入格局，影响了农村基本公共服务有效供给的数量和质量。

2.文化建设水平参差。和城市相比，从文化设施的使用和效果来看，农村还存在公共文化产品供需不平衡、优秀文化作品不多、新产品供给不足、公共文化设施使用率不高、乡村优秀文化人才匮乏、文化特色不鲜明等方面的问题。同时，随着城镇化进程的加快，由于缺乏对乡村文化的普查、规划，加之保护责任不明及财力保障不足等限制，农村原有的乡土文化元素正在加速消融，一些古村落旧址、文物旧迹、古建筑、古民居等乡村文化遗产面临着消失的危机。

3.治理能力面临挑战。一是党建引领有待增强。受思想认识不到位、支撑体系不完善、体制机制不健全、要素保障不充分、权力约束不严格等方面的影响，一些农村党组织凝聚力、战斗力、组织力和号召力不强，一些农村基层党组织还没有发挥起在发展集体经济、实施乡村振兴、带领人民共同富裕方面的“领头雁”作用。二是“三治”能力有待提升。在法治上，一方面由于运用法律来解决问题的成本相对较高，时间长，精力消耗大；另一方面公共法律服务体系尚不够健全，没有结合群众需求为群众提供方便可及的法律服务。因此部分群众在遇到社会矛盾和利益纠纷等问题时仍然秉持着过去的思维习惯，认为“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决”。在自治上，基层承担了大量上级政府分配下来的行政类事务，基层组织行政化倾向突出，由于繁重的行政性事务，真正开展自治活动的时间不多。在德治上，越来越多的农民从农村走向城市，受市场经济下逐利思想的影响，人情的、血缘的、伦理的因素在农民心目中的地位下降，“善分不善合”的特质不断强化，拜金主义、利己主义、消费至上正在侵蚀乡村文化的正统基础。三是“共治”机制有待完善。随着外来人口不断增加，管理和服务新居民人口的矛盾逐渐突出，在不同利益群体利益诉求表达、矛盾调节、权利维护、选民登记方面尚未建立起制度化、便捷化的平台。

三、深入推进城乡融合发展的路径选择

（一）推进规划管理标准化，构建宜居美丽绿色共享的城乡环境

1.以优化城乡空间布局为重点，加强城乡规划管理。一是以区域规划统筹城乡规划。在区域协调发展的大框架中来协调城市和农村两个子系统的发展，严格落实镇（街道）对乡村规划管理的主体责任，分类编制“多规合一”的实用性乡村规划。“到2022 年12 月，基本实现镇级片区国土空间总体规划全覆盖，2023 年6 月，基本实现实用性村庄规划按需应编尽编。”［11］二是以规划主体统筹规划管理。针对过去城乡规划管理分割、建设分治、重城轻乡的状况，要建立完善的城乡统一规划管理体系，明确城乡规划主体。三是以城乡有别统筹城乡分治。城乡规划应该遵循城乡有别的基本规律，城市应该有繁荣、密集、多彩的城市现代化面貌，而农村应该有绿水青山、鸟语花香的乡村田园风光。

2.以农村基础设施建设为重点，推动设施提档升级。一是加快推进农村基础设施建设。推动农村交通运输、农田水利、农村饮水、乡村物流、宽带网络等基础设施提档升级，构建布局合理、城乡互通的基础设施体系。二是深耕厚植乡村绿道蓝网本底。做好龙泉山城市森林公园龙泉驿段的空间规划和产业规划的顶层设计，理好秩序风貌、理优生态业态，加快乡村绿道、龙泉山森林绿道建设，持续推进西江河等主要河流水生态治理，形成山水田林路村和谐共融的田园意境。三是全面提升农村景观化景区化水平。以锦绣天府区域为重点，建设秀美田园大地景观，打造乡村美丽庭院景致景观，大力实施东西城市轴线、东安大道等重要交通沿线大地景观和节点景观建设行动，打造独具龙泉特色的农业大地景观［11］。

3.以加强生态文明建设为重点，打造美丽城乡环境。一是正确处理经济发展和生态保护的关系。“要正确处理经济发展同生态环境保护的关系，牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念。”［12］大力发展生态经济，通过“资源（原材料）—产品—废弃物—资源（二次原材料）—产品—废弃物（尽可能少）”［13］的循环利用，实现资源利用的最大化和环境危害的最小化。二是正确处理经济发展和生态补偿的关系。提高生态补偿标准，扩大生态补偿的覆盖面，加大对清洁生产和污染排放企业的奖惩力度，完善污染治理的经济激励，使企业自觉自愿地参与污染治理。三是正确处理经济发展和改善环境的关系。着力改善农村人居环境，通过积分制、村民监督委员会、“一事一议”、村规民约等体制机制来引导村民发挥主体作用，把健康文明绿色低碳的生活方式内化为村民的自觉要求，推行适合农村特点的生活垃圾就地分类减量和资源化利用方式，继续深入推进厕所革命。

（二）推进保障机制制度化，构建城乡要素合理配置的体制机制

1.以建立城乡统一劳动市场为重点，完善城乡就业体系。一是完善城乡就业政策体系。在城乡建立统一的就业准入制度、就业登记制度、就业服务制度、劳动保障机制。二是促进人才顺畅有序流动。针对不同地区的农村劳动力现状进行合理规划，对于农业基础较为薄弱、生产能力较为薄弱的地方，应当鼓励农村剩余劳动力向非农产业转移；而对于农业基础较为深厚、生产能力优厚的地方，应当鼓励农民参与到当地农业规模化经营和发展现代农业的进程当中。

2.以完善乡村金融服务体系为重点，正确引导资金流向。一是以政策性金融为抓手，构建多元化、多层次、规范合理的农村金融服务体系。政策性金融机构要把支持农业发展、解决农村问题、增加农民收入作为全部工作的出发点和落脚点，将政策向农村基础设施建设、人居环境整治、促进农民增收、集体经济发展等方面倾斜。二是以多元化金融为目标，构建分工合理、功能互补、有序竞争的农村金融服务体系。形成政策性金融、商业性金融、合作性金融等分工合理、相互补充的金融服务体系，推动金融服务朝着投资多元、治理灵活、服务高效转变。三是以正规化金融为导向，构建正规合法运行、有效防范风险的农村金融服务体系。通过加大金融执法力度、完善制度体系、建立存款保险等措施，加强对乡村非正规金融借贷的规范、引导和监管，有效防控金融风险。

3.以加强土地要素保障为重点，强化乡村发展支撑。一是完善农村土地的确权登记，明确农村集体土地的所有权，把所有权主体确认到乡镇、村或村民小组集体，从法律层面做好“村集体”的界定，将所有权归属落到实处。二是准确界定“农民”的身份性质，逐步建立和完善农民的进出机制，探索承包经营权自动续期制度，构建完善的农村土地承包关系，明确农户是土地流转的主体，切实保障农民合法土地权益。三是找准集体经济组织的角色定位，从法律层面明确集体经济组织只能在土地流转中发挥服务功能，禁止收地转租、代替农户签订土地流转合同、代收租金等。

（三）推进农业农村现代化，构建城乡产业融合发展的新型格局

1.以壮大农村集体经济为重点，推动农民共同富裕。一是积极推进农村集体产权制度改革，推动资源变资产、资金变股金、农民变股东的“三变”改革，进一步明晰和厘清集体所有权主体和行使主体之间的关系。二是积极拓展农村集体经济组织多种功能，推动集体经济组织从过去单一的经济功能向多种功能转变，将集体经济组织建设成为推动人民共同富裕、加强农村党的建设、推进社会主义新农村建设、迈步中国特色农业现代化道路的重要抓手。三是着力强化集体经济组织内部管理，建立集体经济组织财务管理体制、群众自治体制和民主监督体制，确保集体资产健康发展和公平交易。

2.以推动农村产业融合为重点，实现农业提质增效。一是延长产业链，提高附加值。立足龙泉驿水蜜桃、龙泉驿枇杷等特色农产品，积极发展农产品初加工和精深加工，采用“互联网+”等营销模式，将农业生产效益在区内实现最大化，打造完整的农业产业链条。二是形成规模化，凸显引领性。加快形成以家庭承包经营为基础，家庭农场、种田大户、农业合作社、龙头企业为主体的多种类型的新型农业经营体系。三是完善利益链，降低风险性。通过完善农户、村集体、农业经营主体三者之间的合同契约制、股份合作制、集体合作制等利益连接机制，建立风险共担、利益共享的联结机制；通过教育培训、法律普及、完善监管等方式，增强新型经营主体的主体意识和责任意识，提高农户的务农水平和经营管理能力；通过健全风险防范机制，如建立风险保障金制度，为农户和新型经营主体的经营提供有效保障。四是拓展品牌增值空间，提升品牌竞争力。以质量为核心，实现品牌高质量生产。推动农产品品牌的绿色、有机、地理标志认证，扩大优质农产品认证面积，加强与科研院所的合作，抓好水蜜桃基因库、资源圃建设，支持现有市星级园区提档升级，积极争创国家和省级园区。以核心品牌为主题，建立品牌联动机制。发挥“白家”“广乐”等区域品牌“领头羊”的带动作用，建强“公共品牌+企业自主品牌”经营机制，支持本地品牌开展多形式、多内容、多层次合作，实现多主体联合发展。以授权管理为抓手，构建品牌保护机制。鼓励和引导市场主体加快商标注册、“两品一标”认证等。开展品牌培育、品牌保护等知识培训，增强品牌的保护意识和法治意识。市场监督管理部门要健全完善打假协调机制，针对市场上如盗用“龙泉驿水蜜桃”这一地标的行为，加大品牌打假和维权管理力度。

（四）推进公共服务均等化，构建城乡治理齐头并进的共赢局面

1.以标准统一制度并轨为重点，缩小城乡差距。一是推动公共财政供给均衡配置。增加农村教育、医疗、社会保障等社会事业的公共财政支出，建立适度倾斜农村的税收制度，提高财政用于农业的比重。二是推动城乡教育资源均衡配置。通过专项资金、特殊补贴等方式加大教育投入，放宽民间资本进入农村教育的门槛，促进师资流动，开展集团化办学，提高农村教师的福利待遇，加强教师师资培训，让农村教师能够留得住待得下。三是推动医疗卫生资源均衡配置。着力改善乡镇卫生院医疗条件，完善双向转诊制度，鼓励通过组建医疗集团、上级医院托管、技术帮扶协作等多种形式提升基层医疗机构服务能力。

2.以整合城乡文化资源为重点，重塑精神动力。一是要转变观念。转变“重经济，轻文化”的价值取向，将文化建设作为干部政绩考核的重要指标。二是要聚焦特色。整合地方文化资源，积极开展公益性文化宣传和知识讲座，鼓励民间文化团体开展多样化的文化活动，提升村民的文化活动参与度。三是要注重保护。做好所在街道（乡镇）、村（社区）文物古迹、民族村寨、传统建筑、红色文化资源等物质文化遗产的保护。四是要繁荣市场。通过构建多元化投资机制、放宽社会资本准入门槛、打通城乡文化产品流通障碍、创新文化产品输送渠道、加强文化产业规划设计，推动城乡文化产业蓬勃发展。

3.以完善城乡治理机制为重点，提升治理能力。完善“一核三治、共建共治共享”基层治理机制。一是突出政治引领力，为城乡治理提供坚强战斗堡垒。在体制机制上，构建乡镇（街道）—村（社区）—组（网格）管理体系，通过摸清底数、加强党员管理等方式，激发党员的身份意识和引领意识。在创建模式上，确保党组织通过各方问题共商、利益协调、共促共建、调解矛盾、提供服务等活动平台，加强对其他治理主体的监督。二是增强自治强动力，为城乡治理奠定坚实的社会基础。通过参会、组团、积分制等方式，激发群众自治的内生动力，将居民的被动参与转化为主动参与。三是夯实法治保障力，为城乡治理提供坚实制度保障。深化执法体制改革，推动执法向基层延伸，健全公共法律服务体系，优化法律服务供给，深化拓展“法律七进”，实现宣传服务治理一体贯通。四是提升德治教化力，为社区治理提供丰厚道德滋养。以道德评判团、文化礼堂、村规民约、“评先进树典型”为抓手，形成“大事一起干、好坏大家判、事事有人管”的基层治理新格局。五是壮大智治支撑力，为社区治理提供科学高效支撑。形成社区+社会组织+社会工作者+社区志愿者+社会慈善资源“五社联动”的基层治理体系，推动“一网统管”运营平台向城乡基层延伸。