林业类PPP项目的SWOT分析及建议

□ 陈梦月，姚惠芳

(南京林业大学 经济管理学院，江苏 南京 210037)

1 引言

21世纪以来，面对全球气候、环境的恶化，各国都开始重视林业在经济社会发展中的作用，认为林业在发展低碳经济、维持经济的可持续发展、保护生态环境等多个方面扮演着重要的角色。2016年11月，《国家林业局、财政部关于运用政府和社会资本合作模式推进林业生态建设和保护利用的指导意见》《国家发展改革委、国家林业局关于运用政府和社会资本合作模式推进林业建设的指导意见》陆续发布，这是我国林业建设开始采用政府和社会资本合作模式的标志，这些政策表明我国林业建设将会迈入一个新的阶段。开展林业建设不仅能够实现经济的绿色发展，也是兴林富民的良好实践。本文通过对林业类PPP项目进行SWOT分析找到其发展过程中遇到的困难以及可能的机遇，并提出相应的政策建议。

2 林业建设类PPP项目的SWOT分析

2.1 内部优势分析

2.1.1 政策支持

近年来，随着全球气候、生态环境日益恶化，各国开始重视林业建设在保护生态方面的重要作用。2016年国家发改委联合国家林业局发布了《关于运用政府和社会资本合作模式推进林业建设的指导意见》，该意见指出首先要保护林业建设类PPP项目中社会资本的合法权益，对有社会资本投资参与建设的项目，应与政府投资的项目无差别地享有同等政策待遇。其次，对社会资本参与的项目，按相应规定享有贷款贴息、减免企业所得税、森林保险保费补贴等政策待遇。最后，要创新金融支持，重点加强政策性、创新性的贷款支持。

2.1.2 资金来源渠道拓宽

在运用PPP模式之前，林业建设类项目大都是由国家及各地方政府牵头主导的，其资金来源都是政府的财政拨款，资金来源较为单一。而PPP模式的运用则可以为林业建设类项目拓宽融资渠道，吸引社会资本的投入，这样不仅能够减轻政府的财政负担，还能够充分利用社会资本。

2.1.3 技术优势

我国从2014年开始进行PPP改革，并不断推动PPP模式在国家治理现代化中的应用，同时也促进了相关机制的发展和创新。PPP模式发展到今天，其自身也在不同的项目应用中不断自我完善、自我创新。对比那些没有采取PPP模式的林业建设项目，政府在整个项目的建设过程中都占据着主导地位。没有专业的管理人员会导致林业建设项目的规划不够规范，且存在着技术管理水平不到位的情形。但在引进了PPP模式之后，在对林业PPP项目进行建设的过程中，会带来新的管理模式，也能不断地优化管理方法。同时，经过数年市场竞争，形成了大批有技术、有经验的社会资本，能够利用其先进技术和管理经验，提高项目建设、运营和维护的效率与质量[1]。

2.2 内部劣势分析

2.2.1 社会资本的准入门槛较高

根据财政部政府和社会资本合作中心的项目管理库(指已通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目)中的项目资料显示，截止到2021年4月10日，林业入库项目共156个，总投资额为2344亿元。相较于其他类别的PPP项目而言，林业类PPP项目一般投资规模较大，投资回报期也较长，所以在对外进行招标的时候，会对参加招标的企业进行招标资格预审。有些规模较小、融资能力不强的民营企业就会被拒之门外。虽然这可能是地方政府出于为自身规避风险的考虑进行的决策，但此举确实抬高了社会资本的准入门槛。

2.2.2 社会资本获利空间较小

对于林业PPP项目的融资，一方面大多数都是来自商业银行的贷款，而商业银行的贷款利率是高于人民银行的基准贷款利率的；另一方面，由于林业类项目自身建设周期较长，很难在项目的初始阶段就能一次性完成整个项目所需资金的筹集，这就会导致项目融资成本可能会高于预期。再加上林业类PPP项目是公益性较强的项目，利润空间本来就不大，如果再面对更高的融资成本那就会大大地压缩社会资本的利润空间，从而导致社会资本难以流入项目[2]。

2.2.3 工程较大，耗时较长

从财政部政府和社会资本合作中心的项目管理库中入库的156个林业PPP项目来看，可以将其项目年限划分为10-15年、15-20年、20-25年、25年以上四组，如图1所示。其中，项目年限在25年以上的项目占到了87%，这是由于林业类项目自身的行业特点，导致了其建设周期较长，工程较大[3]。

图1 PPP入库项目合作年限图

2.2.4 运作方式较为单一

PPP项目的运作方式包括BOT(建设—运营—移交)、TOT(移交—运营—移交)、BOOT(建设—拥有—运营—移交)、BOO(建设—拥有—运营)[4]等，在PPP项目的推进过程中，应该根据项目具体情况，选择合适的PPP运作方式，不能僵化地生搬硬套某个典型模式。按照运作方式将PPP项目管理库中的156个林业类项目进行分类，如图2所示。其中，有142个项目采取的运作方式是BOT，相对于其他类别项目而言，林业类项目的运作方式较为单一。

图2 林业类PPP入库项目运作方式

2.3 外部机会分析

发展前景好。在全球环境问题日益严俊的情况下，党的十九大指出绿水青山就是金山银山，这一重要的创新理念将给我国的林业发展产生巨大的推动力量。在新时代背景下，对我国林业的未来发展也提出了新的要求，而坚持林业的可持续发展不但可以发展当地的经济、改善当地人民的生活水平，还能够保证生态系统的完整性和多样性，其发展价值难以估量。随着我国生态文明进入新时代，林业发展也进入了黄金发展的新时代。

2.4 外部威胁分析

2.4.1 PPP相关法律体系不完善

对于PPP模式，国家及各地政府都发布了不少政策，但这些政策大多都只具有引导性，并没有对PPP整个环节中的各个细小的过程以法律的形式加以明确。同时，在PPP项目的实施过程中出现的合同纠纷问题和行政诉讼问题只是众多问题中的小小浪花，它揭示了我国PPP模式在发展过程中相关法律的缺失。另外，由于PPP项目类别众多，我国也没有专门针对林业类PPP项目设立有关的法律，这让政府和社会资本在林业类PPP项目实施过程中失去了法律保障。

2.4.2 缺乏专业的人才

在整个PPP项目的运作过程中，需要精通各个流程以及对项目进行合理规划的人才，同时还需要了解相关的政策、法律，而我国现在这种复合型人才缺口还是很大，这也就导致了部分PPP项目的实施方案质量较差以及可能在项目后期无法继续推进项目的进程。根据财政部政府和社会资本合作中心的项目管理库中的入库项目来看，大多数PPP项目集中在市政工程、交通运输等项目上，而林业类PPP项目的数量只有156个，且大多数项目都停留在准备阶段和采购阶段，这也从侧面说明了林业类PPP项目对专业人才的需求还是较大的。

2.4.3 对PPP模式的认知不够深入

在PPP模式的发展进程中，有部分地方政府对PPP模式的理解依旧停留在表面。通常单纯地将PPP模式认为是政府融资的一种新型手段，并没有认真地考虑PPP模式与林业发展项目相融合的方式是不是具有可行性，而只是一味地将这两者进行结合，导致部分林业类PPP项目在后期无法推进下去，从而造成资源浪费[5]。

3 对策及建议

3.1 全生命周期建设

项目的生命周期是指一个项目从概念到完成所经历的所有阶段，将全生命周期建设理论应用在林业类PPP项目的建设过程中，能对项目进行更加全面的把控并对项目进度进行科学合理的安排，还能为项目的建设增值，尽早实现其经济效益和社会效益[6]。

3.2 完善相关监管和法律

一方面，为了让林业类PPP项目在实施过程中出现的某些有争议的问题有据可循，应该加强有关PPP模式的法律体系建设[7]，并对项目的各个环节可能出现的问题以法律形式做出规定，同时制定对违反有关法律的行为的惩戒措施[8]，这样才能保证PPP模式的长远发展。另一方面，要加强有关部门对PPP项目的监管，防止出现“豆腐渣”工程，同时提升PPP模式的效率。

3.3 拓宽融资渠道，加大政府扶持

就大多数的林业PPP项目来看，其公益性较为显著。由于这类项目一般社会资本的收益率都不会太高，对社会资本的吸引力较低，因此项目缺乏社会资金的支持。面对这样的情况，一方面可以促进融资方式的多样化，如在项目公司组建阶段吸引各类基金直接投资、发行公司债等；另一方面，政府可以在项目的税收方面进行减免，同时给予适当的低成本资金支持[9]。

3.4 培养专业的相关参与方

从政府参与方的角度来看，可以组织相关人员去其他成功的PPP项目中学习经验，也可以请专家进行座谈会对一些问题进行解答。从社会参与方的角度来看，可以由政府设置相关的财政补贴，为林业类PPP项目引进专业人才，同时也要加强项目内人员的交流，互相交换经验，为成功完成项目助力。

3.5 加强PPP模式在林业方面的宣传

由于对PPP模式的理解不够深入，某些地方政府选择放弃PPP模式在林业中的应用或者只是盲目地将PPP模式应用到林业中。前者丧失了PPP模式给林业发展带来的新机遇，而后者不能将两者很好地结合，去认真研究项目的可行性，后期可能会导致项目半途而废。有关部门应该推进PPP模式在林业方面的宣传，以加深对PPP模式应用的理解[10]。

4 结语

当前，全球都在积极倡议保护生态环境，这将会促进林业产业的发展，也会带动一批林业类PPP项目的发展。但从本文对林业类PPP项目的SWOT分析来看，为了让这些项目能更好地发挥作用，我国需要加强完善相关制度和法律以及对林业类PPP项目的扶持。可以肯定的是，随着人们对PPP模式的了解越来越深入，我国林业类PPP项目的发展将会迈入一个新的阶段。