国有企业参与公共危机治理的四重逻辑

陈宝胜，冯 昊

(1.浙江大学 马克思主义学院，浙江 杭州 310058；2.国网浙江省电力有限公司 经济技术研究院，浙江 杭州 310027)

一、 问题的提出

当代社会，政府治理能力、社会系统自治能力、治理技术与治理资源的快速发展使治理与应对一般性公共问题已经相对容易，在此背景下，那些成为公共危机的公共事件通常都是跨边界的系统性问题，需要多元主体的协同参与才能有效应对。杨雪冬认为，风险社会的公共危机治理主要包括国家机制(国家主体)、市场机制(市场主体)、社会机制(市民主体)三类主体[1]。新冠肺炎疫情暴发以来，“战疫”过程中的多元主体表现和作用受到极大关注，学者对基层党组织的角色定位[2]及其公信力功能与提升[3]、政府角色及其面临的挑战[4]、民主党派参与疫情防控的优势与作用[5]、军民协同治理机制[6]、乡村医生的角色重塑与功能实践[7]、社区疫情防控模式与运作机制[8]、社会工作参与公共卫生危机救助的功能与实现[9]、疫情防控中的社会组织优势与作用[10]、社会组织参与公共危机治理的困境与出路[11]、行业协会商会参与公共危机治理的行动逻辑等[12]，展开了深入而系统的研究，极大拓宽了公共危机治理研究的主体视角。

近年来，作为市场主体的企业的公共危机治理价值受到广泛关注，相关研究主要围绕企业社会责任展开。研究认为，经过多年发展，我国民营企业已经有能力在公共危机治理中承担更多社会责任，民营企业履行社会责任既有助于防止某些公共危机的发生，又有利于提高公共危机应对效率，不同利益相关者对民营企业在公共危机中的社会责任有不同期待，但民营企业在公共危机中所承担的社会责任与社会期待相比还有一定差距[13]。企业具有公共危机治理的专业优势、效率优势、资源优势、影响力优势、沟通优势，政府应重视企业公共危机治理价值，创新机制引导和督促企业履行社会责任，参与公共危机治理[14]。然而，如互联网企业之类的特殊企业所拥有的资金、数据、技术和平台优势使其具有基础设施和公共产品的性质，它们在新冠肺炎疫情中“坚持业务运转，提供优质服务”“弥合数字鸿沟，降低服务门槛”“合理共享数据，辅助政府决策”“发挥技术优势，开发相关产品”等方面的表现已经“超越企业的社会责任”[15]。

在关注企业公共危机治理社会责任的基础上，也有研究关注国有企业在公共危机治理中的表现，如张毅对2008年南方雪灾中的电力企业研究发现，电力企业在雪灾中按照“保交通、保供电、保民生”的要求，迅速恢复严重受损的供电系统，为抗雪灾、保民生、维护稳定作出了积极贡献，但也暴露出电力企业公共危机应急管理体制不健全、没有取得社会援助、缺乏可行的责任追究制度和跨部门综合治理的有效机制、重发电轻供电导致供电设备落后等问题[16]。张锐等的研究表明，中国能源企业在新冠肺炎疫情危机中按照疫情变化情况采取疫情暴发初期的“回应原则”优先、疫情高位期的“韧性塑造”优先和疫情低位期的的“经济复原”优先的阶段性行动策略，表现出与政府高度协同、充分应用技术提高治理效率、重视产业互助和追求共享价值、在基层群防群控中发挥重要作用、有效发挥党建对企业危机治理的引领动员作用等特征[17]。

然而，现有研究主要将国有企业置于一般市场主体的角色讨论其参与公共危机治理的社会责任，却忽略了国有企业与一般市场主体的内在差异。另一方面，少量针对国有企业公共危机治理的直接相关研究成果则主要关注国有企业应对公共危机的自我管理，而对国有企业作为公共危机治理主体的公共危机治理价值及其特殊性关注不够，甚少研究国有企业作为公共危机治理行动主体的系统化实证研究成果。那么，国有企业是否需要承担参与公共危机治理的行动责任？如果需要，为什么？国有企业的社会责任与一般企业的社会责任有何不同？国有企业可以在公共危机治理中发挥哪些角色作用？本研究构建国有企业参与公共危机治理的“属性责任”分析框架，以国网浙江电力参与新冠肺炎疫情防控为例，研究国有企业在公共危机治理中的角色表现，考察国有企业参与公共危机治理的内在逻辑，为重新定位国有企业功能、优化国有企业参与公共危机治理、社会治理的制度环境提供理论支撑。

二、 国有企业参与公共危机治理的属性责任分析框架

企业社会责任是经济学和管理学领域的重要概念，但自克拉克和谢尔顿提出企业社会责任概念以来，不仅其内涵存在较大争议，就连企业是否需要承担“社会责任”也曾引起广泛争论。德鲁克认为，企业绝对的、不可放弃的责任是牟取利润[18]。弗雷德曼认为，企业有且只有在公开、自由而没有欺诈的竞争中充分利用资源、能力去增加利润的责任[19]。加尼斯则认为，期待企业有责任和能力单方面解决众多困扰社会问题的想法只是不切实际的奢望[20]。李哲松也认为，企业社会责任并不是法律上的约束，如果将非法律概念的“企业社会责任”与企业董事固有的管理义务置于相同水平可能会引起混乱[21]。这些观点实际上否定了企业具有生产经营活动之外的社会责任。在他们之外，卡罗尔认为，企业社会责任仅指“某一特定时期社会对企业寄托的经济、法律、伦理和自由决定(慈善)的期望”[22]，这就是说，企业具有遵照特定时期法律和伦理道德进行经济活动的责任，而是否履行社会期望的慈善责任，则应由企业自主决定。

支持企业社会责任的理论可以概括为五种：一是经营影响理论。斯蒂纳指出，“社会责任来源于企业活动对社会产生的影响。”[23]二是社会期望理论。卡罗尔对企业社会责任的界定是其典型。三是企业利益理论。琼斯认为，履行社会责任使企业更有利可图[24]。四是利益相关者理论。布莱尔等认为，企业发展离不开利益相关者的投入与参与，利益相关者包括政府、股东、雇员、供应商、消费者、债权人、居民、社区，乃至自然环境、后代子孙，他们分担了企业经营风险或为企业生产经营付出了某种代价，企业因而需要承担相应责任[25]。五是社会角色理论。克拉克逊认为，企业社会责任源于企业在社会系统中的角色任务[26]。戴维斯指出，商人的决策和行为至少要部分地考虑企业直接经济和技术利益以外的因素[27]。

关于企业社会责任的内容，李淑英综合各家观点后认为主要包括六个方面：一是对政府的责任，即按照有关法律法规合法经营、照章纳税，承担政府规定的其他责任和义务，接受政府的监督和依法干预；二是对股东的责任，即严格遵守法律规定对股东的资金安全和收益负责，力争给股东丰厚的投资回报，并有责任向股东提供真实、可靠的经营和投资信息，不欺骗投资者；三是对消费者的责任，即要履行对消费者产品和服务质量的承诺，不欺诈消费者和牟取暴利，自觉接受政府和公众对产品质量和服务质量的监督；四是对员工的责任，即必须高度重视雇员的地位、待遇和满足感；五是对资源环境和可持续发展的责任，即应当促进建立可持续发展的全球经济；六是对社区的责任，即回馈社区，向社区提供就业、慈善捐助、公开企业经营有关信息等[28]。

深入分析企业社会责任相关理论，可以从企业的市场属性、社会属性和政治属性来看待企业社会责任。市场属性即作为市场主体的企业需要对所有者负责做好生产经营以获取利润，社会属性即企业作为社会系统的组成部分需要履行自愿性公益责任，政治属性即国家法律和政府政策要求企业履行的责任。基于市场属性的企业社会责任符合法律、市场、伦理和逻辑规则，企业必须履行。社会属性是社会基于企业的社会角色期望它所承担的自愿性行为[29]，缺乏必须履行的法律、市场、伦理和逻辑依据。市场经济条件下，政府不应强制要求作为一般市场主体的企业履行法律规定之外的责任。国家法律和政府政策要求企业履行的合理义务，企业应该执行，但不属于一般意义上的企业社会责任而是政治责任。综上，作为一般市场主体的企业社会责任是市场属性要求的经济责任和社会属性要求的自愿性公益责任的集合。其中，市场属性的经济责任主要包括对股东、消费者、员工的责任，自愿性公益责任则包括一切不具强制性的自愿性公益行为。

作为社会主义公有制经济的基础性制度安排，中国国有企业不同于作为一般市场主体的企业，它既有一般市场主体的基本特征，也有不同于一般市场主体的特殊属性，考察中国国有企业在公共危机治理中的角色表现，不能简单套用一般市场主体的企业社会责任理论，国有企业的特殊属性决定了它在公共危机治理中应遵循与一般市场主体不同的行为逻辑。首先，国有企业的市场属性要求其在公共危机中履行市场责任。市场经济条件下，国有企业应是公平参与市场竞争的平等市场主体，在公共危机中首先需要加强经营管理，向社会提供符合市场价值要求的产品，实现盈利，保障员工安全与福利，履行市场逻辑要求其承担的市场责任。其次，国有企业的社会属性要求其履行公共危机治理的社会责任。国有企业获得社会资源的支持才能生存、发展、壮大，因而在公共危机治理中需要履行社会逻辑要求其履行的自愿性公益责任。再次，国有企业的政治属性要求其在公共危机治理中履行政治责任。国有企业代表国家管理经营公有制经济，本质上带有强烈的政治属性，国家法律和政府政策要求其配合政府参与公共危机治理，政治逻辑要求国有企业具有必须履行的政治责任。最后，国有企业的公共属性要求其履行自主参与公共危机治理的公共责任。国有企业属于全体人民共同所有，具有天生的公共属性，因而必须履行全民所有制产权属性要求其履行的公共责任。由此，本研究拓展企业社会责任理论，构建国有企业参与公共危机治理的属性责任理论分析框架(图1)，按照市场属性、社会属性、政治属性和公共属性来分析国有企业参与公共危机治理的行动逻辑。

图1 国有企业参与公共危机治理的属性责任分析框架

三、 国有企业参与公共危机治理：以国网浙江电力防控新冠肺炎疫情为例

2020年4月，习近平总书记在陕西考察时指出，在防控疫情中，国有企业充分发挥了主力军、生力军的作用，高度肯定国有企业在新冠肺炎疫情防控中作出的积极贡献。新冠肺炎疫情暴发后，浙江迅速启动重大公共突发卫生事件一级响应，国家电网公司亦发布疫情防控及供电服务保障十项举措。国网浙江省电力有限公司(以下简称“国网浙江电力”)快速反应，严格落实防控措施，强化集团内部疫情防控，发动员工捐款捐物，贯彻执行国家政策，主动创新举措，在疫情防控中履行系统内防控、社会性公益、执行式参与、创新性治理四重责任，不仅系统性地探索、展现了一般国有国企参与公共危机治理的角色作用，体现了一般国有企业的公共危机治理功能与担当，还系统地展现了国网浙江电力自身主动参与公共危机治理的自主意识、创新价值，为国有企业参与社会治理探索了有效路径，受到了浙江省委省政府的高度肯定，具有代表性和创新性。本研究以国网浙江电力为例，对其在新冠肺炎疫情危机治理中的角色表现开展实证研究，借以分析国有企业参与公共危机治理的角色行动、内在逻辑以及存在的问题与不足，为促进国有企业参与公共危机提供提供理论支撑、政策建议。

(一) 系统内防控：市场属性驱动的市场责任行为

作为市场主体，电网企业的市场利益相关者主要包括企业投资和股权所有者、企业产品消费者、企业员工，按照市场逻辑，国有企业的市场属性要求其对这些利益相关者承担相应市场责任：(1)维持和发展企业生产经营，保障和增进企业投资和股权所有者的投资收益；(2)保障消费者权益，维持正常生产经营，持续提供可供信赖的产品与服务。(3)保障企业职工的生产安全、工资与福利。“电网安全关乎千家万户嘛，我们自己防疫不行，出了事，就会影响电网运行，搞不好就会破坏社会稳定。搞好企业防控，保障职工安全，维持电网安全，是我们防疫期间最重要的事。”(1)访谈记录：20200809-NB-SAJ-4。疫情发生后，市场属性决定了国网浙江电力需要开展系统内防控，维持公司营业场所安全和正常运营，保障电网运行和电力产品供给，保证公司职工健康。实践中，国网浙江电力开展疫情防控的具体措施主要包括：

确保电网安全运营和生产发展，稳定提供电力产品，履行对投资和股权所有者、消费者的市场责任。推行“一档一表一码”，统筹调配物资，加强营业厅等场所防疫，组织应急演练，切实保障集团营业场所安全；国网浙江电力全省各级调控中心、特高压变电站、换流站等枢纽岗位人员实行封闭隔离、轮流值守，551名调控员连续53天同城不回家，确保电网安全运行；开发基建复工码，发布基建复工指数，加快项目审批、人员返岗，2020年3月12日实现基建工程全复工。保障营业厅等场所安全，维持电网安全运营，稳定提供电力产品，快速实现基建复工，是维持和发展生产，保障和扩大盈利的基本举措，既是企业对电网产权所有者、投资者履行市场责任的积极行为，也是企业持续稳定提供电力产品、保障消费者利益、履行对消费者的市场责任的重要表现。

加强集团疫情防控，保障集团职工安全，履行对企业职工的市场责任。疫情暴发后，国网浙江电力迅速成立疫情防控工作领导小组，建立省市县三级国网联防联控联动机制，分区分级分类管控，积极筹措防疫物资，为员工提供安全防疫物资保障，抓好1652名管理人员、6002名施工人员的疫情防控工作，保证集团职工安全，有效履行了企业对集团员工安全与福利的市场责任，也为企业维持安全生产经营，稳定提供电力产品，履行对投资和股权所有者、消费者的市场责任提供了保障。

(二) 自愿性公益：社会属性驱动的社会责任行为

国有企业从社会获取资源才能得以生存、发展、壮大，是社会多元主体中的重要一员，具备社会属性，因而具有向社会提供自愿性公益的社会责任。“我们是企业嘛，也有社会责任的。疫情期间，我们很多职工都捐钱捐物，还志愿在校区、检查口帮助防控检查，我们还有个专门的女子志愿队。”(2)访谈记录：20200728-HZ-ZYQ-1。除系统内防控外，国网浙江电力在疫情防控中还组织“政策宣导·岗位战疫”“优质服务·助跑战疫”“安全生产·复工战疫”“点亮浙里·爱心战疫”“上门服务·活力战疫”等志愿行动，发动集团青年党员、干部、职工开展各种疫情防控、排查和宣传工作，公司及公司党员职工积极捐赠现金、医疗物资、电网建设物资等共计2.5亿元支援湖北，国网杭州供电公司对口支援国网武汉供电公司50000只口罩、200套防护服以及消毒片等各类物资，国网宁波供电公司也对口支援国网武汉供电公司99万元防疫资金、10000只口罩及消毒用品；国网各级职工还积极捐款捐物慰问疫情防控医务人员、基层干部群众、公安民警和社区工作者等，资助因感染病毒导致生活困难的群众，慰问在疫情防控中牺牲和因感染病毒去世的干部群众家属。另外，公司还开展“百日攻坚”扶贫行动，组织126名干部职工走进西藏那曲“三区两州”，开展深度扶贫工作，帮助“三区两州”建设当地电网。这些志愿和捐赠活动的开展，是国网浙江电力作为企业履行市场属性驱动的社会责任的典型表现。

(三) 执行式参与：政治属性驱动的政治责任

疫情暴发后，为有效应对疫情，快速实现复工复产，国家发改委按照中央与国务院决策部署，出台《国家发展改革委办公厅关于疫情防控期间采取支持性两部制电价政策降低企业用电成本的通知》，要求降低企业用电成本。浙江省委省政府也制定出台《关于坚决打赢新冠肺炎疫情防控阻击战 全力稳企业稳经济稳发展的若干意见》，要求助力企业复工复产。为贯彻降电价、助力企业复工复产的政策，国家电网公司2月22日发布了抗疫情、降电价八项举措，国网浙江省电力迅速响应，细化出台了9项具体操作细则，执行国家发改委、浙江省委各项降电价、抗疫情、助力复工复产的政策，主要表现为：

一是执行国家阶段性降电价政策。按国家发改委要求，在平均降低一般工商业电价10%的基础上，再给一般工商业及其它电价、大工业电价的电力用户5%电价优惠，仅2020年上半年就为省内企业减轻电费负担56.8亿元。二是出台助力复工复产的电力服务举措。按照促进复工复产的政策要求，发布阶段性降低企业用电成本8项举措，免收新建、扩建疫情防控医疗场所高可靠性供电费，放宽容(需)量电价计费方式变更周期和减容(暂停)期限要求，减免容(需)量电费，为17家疫情防控企业提供零上门、零审批、零投资服务，实现22.9万户企业“欠费不停供、不计滞纳金”。组织党员服务队上门摸底农户用电需求，巡视排查农排灌溉台区变压器、配电线路、用电设备，开辟绿色通道，确保春耕用电。三是提供数据支持，助力复工复产。创新推出国内首个“企业复工电力指数”，服务政府决策。通过用电负荷大数据监测全省企业复工复产情况，每天向各级党委政府提交电力大数据报告，为党委政府决策提供数据支持。四是创新应急电力保障模式，助力突发危机事件管理。为新增医疗单位紧急施工通电，保障疫情防控产品生产企业、医疗单位用电，履行电力企业责任，为新安江九孔泄洪、温岭油罐车爆炸事故处理、抗击利奇马台风等提供应急用电支持。此外，国网浙江电力还与国家扶贫政策相结合，开展跨区域就业扶贫，提供1400余个贫困农民工就业岗位，将结对扶贫乡的农产品纳入国家电网“惠农帮”平台，帮助结对乡脱贫致富。

“我们是国企，没办法，就要执行国家政策。发改委让我们降电价，我们就要降，这个不能含糊。降价支持企业也是我们的责任，疫情期间，企业也很难，我们降价支持是应该的，降电价，我们全省上半年收入少了50多亿。”(3)访谈记录：20200809-HZ-CF-1。在疫情防控过程中，国网浙江电力不仅履行市场责任，做好系统内疫情防控，履行社会责任，捐钱捐物、组织志愿服务，还在明知降电价会降低企业生产经营绩效、使企业受到巨大经济损失的情况下，积极贯彻政策要求，不仅积极降电价、努力保障疫情防控的电力供给，支持企业复工复产，还主动开发“企业复工电力指数”，为党委政府决策提供数据支持，这显然并非一般意义上的市场责任行为或社会责任行为，而是国有企业政治属性驱动的政治责任行为。

(四) 主体性治理：公共属性驱动的公共责任

“我们是国有企业，共和国的长子嘛，我们有参与社会治理的责任，特别是我们电网，和老百姓家庭生活和企业经营直接相关啊。疫情中，我们创新了很多举措，开发了电力指数，给党委政府决策提供参考。我们还搞了供应链金融，我觉得这都是我们参与社会治理。我们要参与社会治理的。”(4)访谈记录：20200809-HZ-FH-5。在履行市场责任、社会责任、政治责任之外，国网浙江电力还积极创新举措机制，拓展参与渠道领域，自主参与社会治理，扮演了积极主动、自主参与社会治理的治理主体角色，展现出与市场责任行为、社会责任行为、政治责任行为截然不同的公共责任行为，主要表现为：

一是保障战疫重点用电。加强后勤应急物资统筹调配，优先保障温州、台州等疫情防控重点地区需要。建立政企联动疫情防治保供电机制，落实“一户一案”电力保障措施，投入8.3万人次、1300余辆车辆，对定点医疗机构、医疗用品生产企业、防疫指挥部等重要场所1103条供电线路开展特巡，高效完成486个隔离点、150个检查卡口用电安装，紧急为温州版“火神山”医院施工通电，保证全省抗疫用电需要。二是加强产业链金融服务，缓解小微企业资金压力。在全国率先探索“供应链金融服务”，积极筹措资金，为需要融资的上游企业提供应收账款融资服务，为下游客户提供在线低成本金融服务，缓解关联企业融资难问题。三是开发“转供电费码”，助力小微园和综合体发展。开发监督检查转供电违法加价的“转供电费码”，确保转供电主体、用户了解转供电加价清理政策，解决转供电价管理难题。四是改革投标保证方式，降低企业成本。通过灵活多样的年度保证金、分批次保证金及投标保证金保险等投标保证方式，降低供应商资金占用成本，减轻中小企业负担。五是创新“电力大数据”应用，助力平安建设。探索利用电力大数据参与打击犯罪、助力网格管理和社区治理，为独居、高龄、病患老人提供用电数据监测，帮助家庭、社区预警突发状况。

从表面上看，国网浙江电力在疫情防控中的上述行为似乎与市场责任、社会责任、政治责任存在较大相似之处，但深入分析，这些行为与市场责任行为和社会责任行为截然不同，是基于其特殊产权属性驱动的公共责任行为。首先，国有企业按照市场属性应该对其利益相关者，即投资者、消费者和职工履行持续盈利的责任、稳定提供电力产品的责任、保障职工安全生产与福利的责任，国网浙江电力在疫情防控中的上述行为显然不能归于此列。其次，国有企业按照社会属性应该承担自愿性公益的社会责任，但国网浙江电力上述行为并非捐款捐物等自愿性公益行为，而是更多地履行了更为主动的社会治理者的角色，已经超出了自愿性公益的范畴。最后，政治属性要求国有企业履行的政治责任主要表现为被动的执行式参与，而国网浙江电力上述行为则是主动的积极行为。

四、 国有企业参与公共危机治理的四重逻辑

改革开放以来，国有企业社会责任经历了“不完全企业下的责任错位阶段、真正意义企业下的责任弱化阶段、现代意义企业下的责任重塑阶段”，逐步走向“企业新定位下的责任创新阶段”[30]。国网浙江电力参与公共危机治理的实践表明，国有企业在公共危机治理中扮演了多种角色，履行了多重责任，这些责任的履行既与作为一般市场主体的企业社会责任有相同之处，又迥异于一般市场主体的企业社会责任，体现了我国国有企业特有的市场属性、社会属性、政治属性和公共属性，遵循着四种属性所决定的市场逻辑、社会逻辑、政治逻辑和公共逻辑。

(一) 市场逻辑：市场属性需要国有企业履行对利益相关者的市场责任

改革开放前，计划经济体制下的国有企业是国家附属物，政企不分，企业是国家职能的延伸，事实上承担了一些公共部门的职能。1979年，以扩大国有企业自主权的改革使国有企业向“自主经营、自负盈亏”转变，政企分开、所有权和经营权分离逐步成为改革导向。1992年，国务院《全民所有制工业企业转换经营机制条例》提出“使企业适应市场的要求，成为依法自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的商品生产和经营单位，成为独立享有民事权利和承担民事义务的企业法人”。改革持续深入，1993年，十四大确定社会主义市场经济的改革方向，国有企业正式向微观市场主体转变。[31]国有企业的市场属性不断强化，国家职能属性逐渐淡化。从国有企业的市场属性来看，我国国有企业是公有制经济的重要载体，具有保证国有经济保值增值的责任。另一方面，保障职工就业环境安全和稳定收入，是国有企业社会责任的基本内容。此外，向社会提供具有质量承诺的产品也是国有企业作为市场主体的基本责任。“我们是企业，保障电网正常运行和电网职工安全，保证疫情期间的正常供电，是我们作为企业的首要任务，这是我们对客户的责任。”(5)访谈记录：20200728-HZ-CF-1。在新冠肺炎疫情危机过程中，国网浙江电力积极做好公司系统内部疫情防控以保障职工安全，加强运营场所防疫以保证经营场所安全，发展线上办电业务以方便客户办电，维持电网运行保障疫情防控期间的电力供给，快速为温州版“火神山”医院施工通电等，这些系统内防控行为是按照市场属性要求，履行对股东、消费者和员工的市场责任，遵循了市场属性决定企业行为的市场逻辑。

(二) 社会逻辑：社会属性需要国有企业履行对社会的自愿性公益责任

企业社会责任是指企业自愿履行经济和法律责任之外的义务，唯有本着提升公共福利之主观愿望而牺牲经济利益者,才能归入企业社会责任范畴[29]。作为一般市场主体的企业产权不为社会系统所有，但它们在社会生态系统中生存与发展，从中汲取资源，因而具有社会属性，需要履行自愿性公益责任。在传统计划经济年代乃至改革开放后的相当长时间内，国有企业都被作为全能主义政府的重要代表与功能延伸，承担了很多本不属于企业的社会责任。改革持续深化，国有企业作为市场主体的企业角色得到强化，传统承担的社会责任却发生较大改变，不仅作为国民经济重要支柱和公有制企业之特殊属性所应承担的社会责任有所削弱，作为市场主体的企业社会责任也一度缺位。随着市场属性不断增强，国有企业作为一般市场主体的企业属性逐步突显，其原为国家和政府附属物的政府公共部门角色逐步淡化，而作为社会系统一员的社会属性日渐显现，这就要求国有企业需要履行作为一般市场主体的企业社会责任。新冠肺炎疫情危机中，国网浙江电力积极捐款捐物助力疫情防控，组织志愿者参与社会疫情防控，这些社会性公益行为是其按照社会属性要求，履行其作为一般市场主体对社会的公益责任，遵循了社会属性决定其角色行为的社会逻辑。

(三) 政治逻辑：政治属性需要国有企业履行执行政府政策的政治责任

中国国有企业为人民所有，国家代表人民行使所有权、管理权和监督权，有权要求国有企业执行其代表人民、符合人民利益的决策。在政企不分的计划经济年代，政府是国有企业的所有者和经营者，国有企业只是政府的附属物和延伸物。这意味着我国国有企业有不同于一般市场主体和西方国有企业的政治属性。国有企业的这种政治属性并没有因为市场化改革而削弱或消解。2016年，习近平总书记在全国国有企业党的建设工作会议上强调，必须“坚持党对国有企业的领导是重大政治原则”，国有企业要“成为坚决贯彻执行党中央决策部署的重要力量”。公共危机治理过程中，这一政治原则主要体现为国有企业必须贯彻党和政府的公共危机治理决策部署，执行党和政府关于公共危机治理的各项政策。国有企业参与公共危机治理、执行政府公共危机治理政策，内涵着国有企业所有权归属人民的政治属性，这要求国有企业在特殊时期必须履行由此产生的政治责任。“央企作为共和国的长子，宁可自己少赚一点，也要支撑国家度过难关，必须执行国家降电价政策，虽然降电价实际给我们带来了巨大损失，半年差不多50亿了。”(6)访谈记录：20200728-HZ-FH-6。正因如此，才有国有企业在新冠肺炎疫情危机过程中执行来自政府的降电价政策、“不计成本保电力供应”而牺牲自身经济利益的口号与行动，国有企业“利润最大化”的市场逻辑让位于公共危机治理中的降电价政策。这些执行式参与行为是国网浙江电力按照政治属性要求，履行对政府和人民的政治责任，遵循了政治属性决定其角色行为的政治逻辑。当然，国有企业作为事实上的市场主体，国资委等主管部门对国有企业的绩效考核主要在于经济指标，而履行政治责任降电价以及其它参与疫情防控和公共危机治理的行为等，事实上对国有企业的经济发展绩效有较大影响，也在一定程度上影响了国有企业发展性资金的积累与投入。国有企业履行政治责任、公共责任，与国有企业履行市场责任之间存在一定的“使命冲突”，这是当前国有企业参与公共危机治理、承担政治责任时面对的现实问题，国有企业对此有一定困惑，也在一定呈上影响了国有企业参与社会治理的积极性。“我们是企业，应该按照市场规则，政府政策要求降电价，我们当然要降，但是也对我们的发展有一定的影响。国资委考核我们主要还是经济指标，不太考虑我们这些成本的。”(7)访谈记录：20200803-HZ-TJL-2。

(四) 公共逻辑：公共属性需要国有企业履行服务公共利益的公共责任

不同于一般市场主体，我国国有企业不仅从社会系统中汲取赖以生存与发展的各类资源，事实上产权也归属整个社会，而且电力、铁路、银行、石油等行业是整个国家经济发展的命脉，不仅关乎国家经济安全，甚至还关乎国家政治和军事安全，因而既具有一般市场主体的社会属性，又具有一般市场主体不具备的公共属性。国有企业的公共属性意味着国有企业具有公共责任，这是传统计划经济时代国有企业代替全能政府履行部分社会治理职能的重要原因。在市场主体属性不断强化的背景下，国有企业逐步从社会治理职能中退出，其公共属性决定的公共责任逐步弱化，但并不意味着就此消失。它们的产权属性、所掌握的资源、信息以及特定行业属性决定了它们仍然内涵着类似公共部门的公共义务。不同于一般市场主体的自愿性公益责任，国有企业这种公共义务符合法律、市场和伦理规则，具有逻辑正当性，因而内涵一定的强制性，国有企业具有自主履行的义务，只是近年来，国有企业改革或者说国有企业自身忽略了这种责任的履行，理论界对国有企业履行公共责任、政治责任的理论研究也关注不够，未能为国有企业履行公共责任、政治责任及其成本、绩效评价等提供有效的理论支撑。国网浙江电力在疫情危机中主动作为，创新举措，开发使用“转供电费码”、利用电力大数据为政府决策提供支撑、主动参与平安建设和社区治理，都是对国有企业公共义务的主动回归，这些主体性治理行为是其按照公共属性要求而自觉履行公共责任，遵循着公共属性决定其角色行为的公共逻辑，为从理论上进一步厘清国有企业的属性特质、角色功能提供了典型启示。“我们这些，从宏观层面，是国家战略的需要；中观上是能源和电力的需要；微观上，参与社会治理。”(8)访谈记录：20200806-WZ-WY-2。

五、 结论与建议

本研究摆脱传统将国有企业视作一般市场主体来讨论其社会责任的局限性，将主要基于利益相关者理论视角的企业社会责任理论拓展为基于国有企业属性的“属性责任”分析框架，进而以国网浙江电力参与新冠肺炎疫情防控为例，考察国有企业参与公共危机治理的实践面相与内在逻辑。研究发现，国有企业在新冠肺炎疫情防控中主要呈现出系统内防控、自愿性公益、执行式参与、主体性治理四类参与行为，分别体现了国有企业市场属性需要其履行市场责任的市场逻辑、社会属性需要其履行社会责任的社会逻辑、政治属性需要其履行政治责任的政治逻辑、公共属性需要其履行公共责任的公共逻辑。文章在一定程度上回应了对国有企业需要履行多重责任的理论质疑，阐明了国有企业需要参与公共危机治理乃至社会治理、履行多重责任的内在逻辑，然而，国有企业参与公共危机治理仍然存在诸多理论与实践障碍。

首先，国有企业参与公共危机治理的理论储备有待深化。国务院国有资产监督管理委员会、财政部、国家发改委2015年联合印发的《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》再次明确国有企业的“市场主体”属性，并将国有企业分为公益类和商业类两种类型，要求国有企业要“自觉服务国家战略，主动履行社会责任”。然而电力、铁路、电信等行业关涉民生、社会稳定、甚至国家经济、政治与军事安全，兼具市场属性、社会属性、政治属性和公共属性，所应履行的政治、经济与社会责任不能简单地归结为商业或公益两类，很多国有企业兼具商业与公益属性。本研究表明国有企业所需与实际履行的责任并不能简单地归结为“社会责任”范畴。国有企业参与公共危机治理还缺少理论和政策支撑，政府、社会也缺乏将国有企业作为社会治理主体的意识，国有企业内部领导层参与社会治理的政治站位高、责任意识强、主动性好，但中层、特别是基层参与社会治理的观念和自觉性还有待增强。“目前参与社会治理，还是无意识的。”(9)访谈记录：20200806-WZ-WY-2。因此，有必要厘清国有企业参与公共危机治理的理论与实践问题，根据国有企业所涉行业的属性特质，对其进行科学分类，明确责任类型，同时还需要研究国有企业参与公共危机治理的政策与现实障碍，增强政府、社会对国有企业公共危机治理主体乃至社会治理公共属性的认知认同，明确电力能源、通讯通信、铁路交通、水供给等行业的特殊属性与参与公共危机治理和社会治理的主体责任、职责功能、角色担当、渠道方式、成本控制等，鼓励国有企业参与社会治理。

其次，国有企业参与公共危机治理的多种影响对国有企业参与社会治理实践形成挑战。不论是将国有企业视作竞争性国有企业与垄断性国有企业[32]，还是将其视作公共政策性、特定功能性和一般商业性国有企业[33]，都从不同侧面强调了国有企业的不同角色与所应承担的社会责任。中国特色社会主义市场经济条件下的国有企业的功能不同于一般市场主体，国有的本质决定了中国国有企业不仅需要实现作为市场主体的经济目标，还承担作为国有企业的非经济目标[34]，中国国有企业既需要履行作为一般市场主体所应承担的社会责任，又需要履行作为国有企业需要履行的特殊的社会责任[35]。本研究表明国有企业的四重属性决定了它们应履行四重责任，然而，履行四重责任可能会让国有企业陷入“使命冲突”的困惑与争议[36]，承担多重目标亦会扭曲其经营行为[37]，过度的政策性负担也可能会导致双输局面[38]，甚至会使国有企业不堪负担，导致国有企业自身陷入经营危机，难以履行其应该履行的最基本的市场责任。因此，即便承担社会责任是由于其自身的特殊性质和国有企业改革的必然结果与成果的体现，也要控制国有企业承担社会责任的沉淀成本[39]，找到国有企业履行多重责任及经济成本、自身发展之间的平衡点。

再次，公共危机治理中垂直型国有企业与驻地政府之间的沟通问题有待化解。国有企业，特别是央企主要采用总部垂直管理模式，不受所在地政府直接管控，部分大型国有企业与所在地政府间沟通联系较弱。在日常社会治理中，这种“条”“块”分割的管理体制虽然会增加国有企业与驻地政府间的沟通协调等交易成本，但实质影响不大。然而，在发生应急突发事件时，地方政府，特别是基层政府尚不能对国有企业、尤其是央企直接进行指挥，会影响应急治理效率，有时甚至会产生摩擦成本，不利于应对突发公共危机事件，也不利于国有企业参与社会治理。有必要建立政府与国有企业之间，特别是地方政府与央企间、政府部门与国有企业间的沟通协调机制，畅通国有企业向政府提供数据、技术、决策支持的通道，增强国有企业与地方政府间的社会治理协作，拓展国有企业通过资源支持、政策引导、产业扶持、金融服务、产品供给等方式参与社会治理的路径。特别是要增强地方政府、基层政府在公共危机治理中对国有企业、尤其是央企的指挥协调能力，探索建立由央企垂直领导负责企业运营、地方政府直接指挥负责应急行动的“条抓块统”机制，形成统一指挥、统一协调、统一行动的公共危机治理体制，提高公共危机治理效率和社会治理行动能力。

最后，国有企业参与公共危机治理面临绩效考核困境。市场化的改革方向使国有企业的市场属性不断增强，在此背景下，国资委对国有企业的考核重点主要是其经营绩效，党和政府对于国有企业的考核重点则放在其延伸属性上，考核其对政治稳定、经济稳定以及参与公共危机治理的贡献。然而，无论是执行国家政策的执行式参与，还是主动参与社会治理的创新性治理，国有企业都需要付出大量经济成本，事实上会降低企业经营绩效，进而影响国有企业执行国家指令性政策和参与社会治理的积极性，但实践中，政府主管部门较少考量国有企业执行国家各种指令性政策和参与社会治理的经济成本。因此，国有企业面临多元化考核目标，理应有多维、多样的类型化评价标准，只有在理论、观念、定位等层面不断深化对国有企业的认知，才能科学制定国有企业的考核评价标准，正确发挥绩效评价指挥棒的引导功能，更好地发挥国有企业参与公共危机治理的作用。目前，《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》根据主营业务和核心业务范围，将国有企业分为商业类和公益类，提出了“分类定责考核”的考核目标，并且规定主要考核国有企业的经营绩效和经济责任，附带考核特殊任务完成情况和保障能力，但在实际执行中，由于国有企业参与社会治理的成效、核心指标等难以测算，主管部门基本忽略了国有企业参与社会治理的公共部门属性和主体责任。因此，有必要改革针对国有企业的评价体系，按其所涉行业产品属性，对国有企业采取分类评价政策，不能采取“一刀切”的方式，用“同一把尺子”对所有国有企业进行考核。对有公共部门属性的国有企业，如国家电网、电信通讯、铁路交通等，在评价其经营绩效和经济责任的同时，还要兼顾考量其作为公共部门的社会治理主体责任履行情况及其成本。