农地确权颁证对农地规模化与规范化流转的影响——基于确权政策宣传的调节效应分析

王 洁，张玉臻，陈 阳，叶剑平

（中国人民大学 公共管理学院，北京 100872）

以家庭为单位的农业生产模式经营规模较小，生产效率较低。近年来，促进小农户与现代农业有机衔接、推进农业规模化规范化经营成为“三农”工作的重点①中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》。http://www.gov.cn/zhengce/2019-02/21/content_5367487.htm。，同时，城镇化进程的推进与农村劳动力的流出，也对农村土地资源的重新配置提出要求[1-2]。在现有农村土地制度下，农地确权颁证为农地承包经营权的有序流转提供了产权和制度基础[3]1657，是加速农地流转、优化土地资源配置、推进农业规模化现代化的基础和重点[4]49-50[5]151-152。在法律和政策的支持与推动下，农村土地承包经营权确权颁证在中国农村地区不断推进。根据农业农村部统计数据，截至2020年11月，全国55万多个行政村已经基本完成承包地确权登记颁证工作，农村承包地颁证率已超过96%②农村农业部《农村承包地确权登记颁证工作基本完成》。http://www.moa.gov.cn/xw/zwdt/202 011/t20201102_6355609.htm。。尽管农地确权进入收尾阶段，但发证到户的情况相对滞后[5]152[6]160，已有研究的调查结果表明，截至2018年9月，仅有约四成的被调查村庄确权登记颁证工作全部完成并实现发证到户[5]152。同时，农地流转率仍然处于较低水平，且近几年流转速度放缓[4]48，如图1所示，2009—2018年，尽管农村家庭承包耕地流转面积从1.51亿亩增长到5.3亿亩，耕地流转占比逐年增长，但近年来耕地流转增速明显降低，流转同比增长率从2009年的38%下降至2018年的3.5%。此外，目前中国农村土地流转市场仍然存在盲目性和无序性，呈现熟人交易的特点，流转的规模受到限制，也不能保证农地流转的公开性与规范性[7-8]。未来，随着城镇化和农业现代化的推进，规模化、规范化的农村土地流转仍然具有较大空间。目前，在农地确权颁证工作的收尾阶段，如何有效深化农地确权颁证对规模化、规范化土地流转的影响值得关注和探讨。

图1 农村家庭承包耕地流转情况① 数据来源：根据农业农村部、国家统计局公开数据整理，其中缺少2018年家庭承包经营耕地面积数据，因此没有计算2018年家庭承包耕地流转占比。

大量研究探讨了农村土地确权与土地流转的关系，大部分研究从理论和实践视角验证了农地确权对农地流转的推动作用，认为农地确权增强了地权的稳定性，降低了交易成本，促进了以熟人圈子为主的土地流转逐步市场化[9]，加大了土地流转的范围；促进农地规模化流转与经营，可以有效减少农地撂荒现象、降低农地细碎化程度，同时提升了农村土地的利用效率和价值[10-16]。同时，土地确权颁证可以有效促进农户签订正式流转合约，促进土地规范化流转[17]。但是，尽管农地确权颁证基本完成，农地流转情况仍然相对较低，农地确权对于土地流转及经营规模提升的积极作用可能并未有效发挥[18-19]。农地确权并不能直接引发农地流转，农地确权在界定和保护农地产权的同时，可能会加剧农地的“禀赋效应”，反而产生提高土地租金、抑制土地流转的作用[20-22]。同时，农地确权颁证对农地流转的政策效果受到多方面因素的影响，一方面可能受到确权以前地权状况、村庄社会经济特征、家庭收入等社会经济变量的影响[4]55[5]155[13]454，另一方面，也会受到农民主观意愿的影响。尽管土地确权颁证在法律和制度方面增强了对农地权利的保障，但农民对于土地确权的实际认知仍然存在较大的不确定性，影响农地流转行为的实现[23-24]。在农地流转过程中，村集体或集体经济组织具有重要的作用[25-27]，在一定程度上影响了农民的流转决策[28-29]。村集体对于农地确权制度的有效宣传可能会提升农民对于政策内涵的理解，强化农地确权颁证对于农地流转的推动作用。已有相关研究主要关注确权颁证政策对农地流转的政策效果，但较少关注农地流转是否是规模化、规范化的流转，同时，忽视了政策宣传在政策效果实现中的调节作用。

基于上述分析，本文利用2016年中国人民大学17省土地调查问卷数据，分析农地确权对农地规模化流转、规范化流转的影响，并关注政策宣传的调节效应。本文将土地流转分为土地规模化流转和土地规范化流转两个方面，分析土地确权颁证对土地资源规模配置和正式规范化流转的影响，与鼓励农村适度规模经营、规范农村土地市场的政策目标相契合；同时，本文关注农地确权颁证过程中政策宣传的作用，分析政策宣传在农地确权颁证影响农地流转过程中的调节作用，为农地确权颁证政策如何有效推动农地规模化、规范化流转提供支撑。

一、机制分析及研究假设

本文构建了“政策实施—政策宣传—政策实现”的分析框架，探究农地确权颁证政策对农地规模化流转、规范化流转的影响，同时，分析了政策宣传在政策目标实现过程中的作用，分析框架如图2所示。

图2 农地确权颁证、确权政策宣传对农地流转的作用机制框架

（一）农地确权颁证对农地规模化流转、规范化流转的影响机制

产权学派认为土地产权的模糊会导致市场效率低下与租金涣散的现象，清晰的产权安排对于资源配置与经济效率的提升具有关键作用。明晰的产权有利于克服外部性，在制度上保证了资源配置的有效性，从而起到降低交易成本、提高经济效率的作用[30]。中国农村土地承包经营权确权颁证是对农地产权的改革和完善，土地承包经营证书作为正式的法律文书成为土地权利的法律保障[31]。农村土地确权颁证，以法律形式确定农民土地承包经营权权属，为土地流转的实现提供保障，减少由于产权不明晰造成的交易纠纷，降低谈判签约和维持合约的成本，促进土地流转交易的达成，优化资源配置。

第一，农地确权颁证为农地流转提供制度保障，促进农地的规模化流转。在转出方面，农地确权颁证在法律和制度层面明晰了农户的土地权利，可以有效规避外界的干扰和限制，促进农地流转交易的自由化，提升了农户转出土地的信心[4]50[32]。在转入方面，农地确权颁证将农地的权属范围进行了明确的界定，促进了农村土地流转范围的扩大。中国农村土地权属关系较为复杂，为了避免权属纠纷，原有土地流转的范围大多局限于村庄熟人圈子，限制了农村土地的市场化流转与规模化经营[33]。土地确权颁证依靠法律制度对农村土地的范围、用途等进行明确，解决了历史遗留的复杂权属关系，形成了对土地流转的法律保护，增强了专业化经营的农业大户和公司转入农村土地的意愿。因此，从转入和转出两个方面，农地确权颁证有效改善了流转双方信息不对称的现象，降低了土地流转过程中的交易双方谈判签约和维持合约的成本，促进土地流转交易的达成。农地确权颁证在保障农民权利的同时，也保护了经营者的权利，可以有效扩大土地流转范围，使农地向规模化专业化的农业大户和农业公司集中，实现土地的规模化经营。

第二，农地确权颁证增强了农民的产权意识，促进农地的规范化流转。中国农村土地流转存在一定的不规范性，仍然存在流转期限短、流转合同不规范的现象，与书面化、市场化的规范土地流转背道而驰[34]，流转双方容易产生纠纷和矛盾，也不利于对农民土地权利的保护。土地确权颁证政策有利于增强农民的产权意识[5]162-163，对正规合同的签订起积极作用，使得农民在土地流转过程中更加关注流转合同的签订与流转周期的确定，倾向于选择书面契约的方式与土地转入方签订合同，增强了土地流转的规范化。

基于以上分析，本文提出如下假说：

假说1.土地承包经营权证书的发放程度对土地规模化流转具有正向影响；

假说2.土地承包经营权证书的发放程度对土地规范化流转具有正向影响。

（二）政策宣传对政策实现的调节机制

政策工具与政策目标的实现之间往往存在一定阻碍，在政策工具的使用中，如何有效发挥政策功能实现政策目标更加重要。在政策实施过程中，有效的政策宣传可能会加强行为主体对政策内涵的理解，有利于行为主体形成积极的收益预期，促进政策效果的实现。国家政策固然重要，但在实际政策实施过程中，如何促进政策功能的发挥更加关键[3]1663-1664[35]，政策宣传有助于促进行为主体的行为转变，对政策效果实现具有积极影响。

土地确权是基础，有效流转才是土地确权政策的核心[10]88。尽管国家先后颁布了一系列政策，从制度层面保护农村土地产权的稳定性，但农民对于土地确权政策的认知和理解仍然存在较大差异[36]，政策认知与正式制度之间的冲突影响土地确权政策效果的有效发挥。在这个过程中，村集体或集体经济组织对于农地有效流转具有一定的积极作用[27]。村集体对于农地确权政策的有效宣传，有利于加强农民对土地确权政策功能的认知，减少农民对于土地流转的顾虑，同时加强农民的产权意识，促进农地的规模化与规范化流转。

基于以上分析，本文提出如下假说：

假说3.农地确权政策的宣传，在土地承包经营权证书发放程度对土地规模化流转的影响中存在正向调节作用；

假说4.农地确权政策的宣传，在土地承包经营权证书发放程度对土地规范化流转的影响中存在正向调节作用。

二、数据和方法

（一）数据来源

本文使用中国人民大学2016年17省份农村土地调查数据，该调查涵盖了山东、河南、江苏等17省份，包含了中国所有农业大省。该调查采用多阶段随机抽样和配额抽样相结合的抽样方法，第一阶段选取17个省份；第二阶段从每个省至少选取100个村，每个村内调查1个农户，每个县不超过6个农户，每个乡镇不超过3个农户。该调查在村干部不在场的情况下对农民进行访问，避免村干部对调查结果的影响，同时在村庄选择时也尽量保证村庄特征的多样性。本次调查共收回1 870份有效问卷，假定抽样精度与简单随机抽样相近，本次调查在95%置信度下的抽样误差为±2.3%[6]99。

选取调查中“土地承包经营权确权和承包权证”“土地流转与规模经营”两部分的数据进行分析，为保证数据完整性，删除具有缺失项的数据、选择“不清楚”“其他”选项的数据，整理后共计1 379份数据。问卷“土地承包经营权确权和承包权证”部分主要调查了村里2009年之后是否进行过土地测量、确权和登记工作，因此，本文主要分析2009年后统一规范、权属清晰的农地确权颁证工作的影响①2008年中央1号文件提出“加快建立土地承包经营权登记制度”（http://www.moa.gov.cn/ztzl/nyfzhjsn/zyhwj/201208/t20120823_2864992.htm），同年10月，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》进一步指出“搞好农村土地确权、登记、颁证工作”（http://www.gov.cn/jrzg/2008-10/19/content_1125094.htm）[5]151[14]106。。

（二）描述统计

本文使用的土地规模化流转与土地规范化流转变量作为因变量。将村里是否有农业大户或公司进行租（包）耕地作为土地规模化流转的代理变量；将农民与农业大户或企业进行土地流转过程中，是否签订书面土地流转合同且约定租期认为是土地的规范化流转的代理变量。核心自变量为村里土地确权登记并发放土地承包经营权证书的程度，发证比例越高表明该村农地确权颁证政策落实越完善。调节变量为确权登记过程中村里是否召开过宣传会议。此外，引入确权时长、村庄地形、村庄类型、距离县城距离、承包土地面积以及该村庄在全县的相对收入水平作为控制变量，控制确权政策的滞后影响以及村庄的自然、社会经济状况的差异；同时，引入家庭务农收入比重、年龄、受教育年限、性别、婚姻状况变量，控制受访者之间的异质性；考虑到各个省份间存在较大的异质性，本文引入省份虚拟变量，控制省份之间的差异。变量的定义及描述性统计如表1所示。

表1 变量特征

1 397个样本中，包含17个省份，包含中国所有农业大省，每省样本数量53～107个（如图3所示）。样本9.4%位于城市郊区，90.6%位于农村，41.3%的样本位于平原地区，58.7%位于山区或丘陵地区，54.35%的村收入情况处于平均及以上；42.6%的样本在土地确权过程中进行了政策宣传，55.8%的样本没有进行确权登记，44.2%的样本进行了土地确权并在不同程度上发放了土地承包经营权证书。

图3 17省份样本分布

表2描述1 379个样本中确权和未确权地区土地规模化流转与土地规范化流转情况，根据样本数据统计，确权地区土地规模化流转与土地规范化流转占比均明显高于土地未确权地区，在一定程度上验证了土地确权与土地流转的关系。进一步利用样本数据，分析土地承包经营权证书发放程度对土地规模化流转、规范化流转的影响以及政策宣传对该影响的调节效应。

表2 确权和未确权地区土地流转情况

（三）分析方法与模型设定

本文检验农地确权颁证对农地规模化流转以及规范化流转的影响，并分析政策宣传的调节作用。分别以村里是否存在规模化流转、该流转是否规范作为因变量，因变量为二值变量，因此，采用Probit模型进行数据分析，并采用IV（Instrumental Variable）-Probit模型进行稳健性检验。基准模型设定如下

其中，Y*为潜变量；Y为观测变量，将农地规模化流转、农地规范化流转分别作为因变量进行分析；X为模型中的解释变量，为村里土地确权登记并发放土地承包经营权证书的程度；D为控制变量，包括村庄层面、个人层面变量和省份虚拟变量。

进一步，引入政策宣传与土地承包经营权证书发放程度的交互项，分析政策宣传对农地确权颁证影响农地规模流转与规范流转的调节效应，模型设定如下

三、实证分析

理论分析表明，农地确权颁证、确权政策宣传对农村土地规模化流转、规范化流转具有影响，同时农地确权颁证对农地流转的影响效果可能因确权政策宣传的差异有所不同。本文使用Probit模型，同时引入政策宣传与土地承包经营权证书发放程度的交互项，验证农地确权颁证对农地规模化流转、规范化流转的影响，以及政策宣传对该影响的调节作用。表3展示了回归分析结果。从模型回归结果来看，四个模型LR卡方检验的p值均小于0.000，表明模型估计结果在统计上显著。

表3 土地承包证书发放程度对土地规模流转、规范流转的影响

（一）基准回归模型分析

本文首先分析了土地承包经营权证书的发放程度对农地规模化流转、规范化流转的影响，模型（1）和模型（3）为基准回归模型。模型（1）中回归结果显示，土地承包经营权证书的发放程度对土地规模化流转具有显著的正向影响，且回归系数在1%的显著性水平下显著，土地承包经营权证书发放越充分的农村，土地向农业大户、农业公司流转的概率更高，土地更加集中性规模性经营，假说1得到验证；同时，模型（3）回归结果显示，土地承包经营权证书的发放程度对土地规范化流转在1%的显著性水平下具有显著的正向影响，土地承包经营权证书发放越充分，土地规范流转的概率更高，假说2得到验证。因此，土地承包经营权证书的充分发放可以有效促进农村土地的规模化流转、规范化流转。

（二）政策宣传调节效应分析

进一步，本文在基准模型中引入政策宣传变量与土地承包经营权证书发放程度的交互项，验证政策宣传在农地确权颁证对农地规模化流转、规范化流转影响中的调节作用。模型（2）和模型（4）的回归结果表明，村集体在土地确权过程中的政策宣传，在土地承包经营权证书发放程度对土地规模化流转、规范化流转的影响中均存在显著的正向调节作用。表4展示了土地承包经营权证书发放程度在进行确权政策宣传的村和没有进行确权政策宣传的村的边际效应。结果表明，随着土地承包经营权证书发放程度的加强，没有进行政策宣传的村中实现农地规模流转与农地规范流转的概率分别增加0.12%和1.46%，而进行政策宣传的村实现农地规模流转与规范流转的概率分别增加12.09%和8.63%。这说明，进行政策宣传后，土地承包经营权证书的有效发放对农地规模流转与规范流转的推动作用明显增强，假说3、假说4得到验证。因此，村集体对土地确权的政策宣传，强化了土地承包经营权证书发放对土地的规模化与规范化流转的积极影响。

表4 政策宣传调节下的土地承包经营权证书发放的边际效应

其他控制变量中，模型（1）～模型（4）中收入状况对土地规模化流转与土地规范化流转均在1%的显著性水平下具有正向影响，表明收入状况越好的村庄，土地规模化流转与规范化流转的概率越高，这与务农收入占比的影响相互呼应。务农收入占比对土地的规模化流转具有显著的负向影响，务农收入占比越低，农民对土地的依赖性较低，更倾向于将土地进行流转，在一定程度上促进了土地的流转与规模化经营。该结果表明，村庄的经济发展水平、农民收入结构也是影响土地规模化流转、土地规范化流转的重要因素。同时，在一定程度上也表明农地确权颁证对于土地流转的作用在经济状况较好的农村更加重要。农地确权颁证的实施在法律和制度上保障了土地权利，有利于避免城镇化过程中由于农业劳动力流失造成的土地撂荒和生产效率降低的问题，促进土地资源的高效合理利用。

（三）稳健性检验

在农地规模化、规范化流转的过程中，一些村级变量会同时影响土地承包经营权证书的发放程度与农地规模化、规范化流转，但未能对这些变量进行有效的观测和测量，可能会出现遗漏变量和测量误差的内生性问题，为了保证计量分析结果的可靠性，本文采用工具量法对上述模型进行稳健性检验，建立IV-Probit模型。

参考丰雷等[37]研究中对“土地承包经营权证书”选取工具变量的方法，本文选取该村所在县除该村外其他被调查村庄土地承包经营权证书的发放程度的平均值作为工具变量。工具变量的选择满足相关性与外生性要求，从相关性来说，中国政策执行一般以县级为单位，同一县内土地承包经营权证书的发放程度具有一定的相似性，因此，同一县其他村的土地承包经营权证书的发放程度可以反映该村的发证情况，在统计检验中，本文自变量与工具变量之间的相关系数为0.5，且在1%的显著性水平下显著，同时IV-Probit模型中第一阶段F统计量大于10（表5），表明了工具变量与自变量之间具有较强的相关性[38]；从外生性来说，工具变量计算中剔除了该村数据，其他村土地承包经营权证书发放程度与该村的土地流转没有直接的联系，表明工具变量选取具有一定外生性[37]。

表5 工具变量回归结果

表5中的模型（5）～模型（8）展示了工具变量模型的估计结果，Wald卡方检验的p值均小于0.000，表明模型估计结果在统计上显著。工具变量模型估计系数的影响方向和显著性与表3模型（1）～模型（4）具有一致性，模型估计结果具有稳健性。模型（5）和模型（7）的回归结果表明，土地承包经营权证书的发放程度对于农地规模化流转、农地规范化流转具有显著的正向影响，表明分析结果具有稳健性，进一步验证了假说1和假说2；模型（6）回归结果表明土地确权政策的宣传在土地承包经营权证书发放程度对农地规模化流转中存在显著的正向调节作用，土地确权政策的宣传对于土地规模流转的调节作用是稳健的，进一步验证了假说3。但是，模型（8）中政策宣传与土地承包经营权证书发放程度的交互项的估计系数并不显著，表明土地确权政策的宣传在土地承包经营权证书发放程度对农地规范化流转中不存在显著的正向调节作用。同时，模型（8）中土地承包经营权证书发放程度的估计系数具有显著的正向影响，这可能是因为在对土地规范化流转的影响中，土地承包经营权证书的主效应更加明显，农民实际获得土地证书对于其产权意识的增强更加直接和重要。

四、讨论与总结

土地流转是当前中国农村土地制度改革的重要内容，也是推进中国农业现代化、适度规模化的基础和保障。利用2016年中国人民大学17省土地调查数据，通过构建Probit模型和IV-Probit模型，实证分析了农地确权颁证对土地规模化流转、土地规范化流转的影响以及确权政策宣传的调节作用。实证结果表明，土地承包经营权证书的发放程度越高，土地规模化流转、土地规范化流转的概率越大；村集体对土地确权政策的宣传，在土地承包经营权证书发放程度对土地规模化流转的影响中存在显著的正向调节作用。土地承包经营权证书在法律和制度上对农民土地产权进行保障，促进了土地的规模化与规范化流转，同时村集体对土地确权政策的宣传，可能会增强农民对土地政策的了解，强化了土地承包经营权证书发放对土地规模化流转的推动作用。

在农地规模化经营的进程中，分析农地确权政策如何促进土地规模化、规范化流转的实现具有重要意义。农民是农地流转的主要参与者，而目前中国农民对于土地政策的认知仍然处于较低水平，造成了政策认知与正式制度之间的冲突，阻碍了农地有效流转与规模经营目标的实现。为了更好地促进农地的有效流转，不仅需要土地确权颁证的有效落实，也需要加强对政策的宣传。一方面，进一步落实农地确权以及土地承包经营权证书的发放工作，建立明晰的土地产权制度，保障流转双方的土地权利。农村土地确权登记颁证的过程中，对土地权属、面积、位置、用途等进行详细的划定，确保土地权属清晰，避免造成矛盾冲突，稳定农民土地承包关系，降低土地流转交易成本。另一方面，积极向农民宣传土地政策知识，通过对于确权政策的宣传和普及，在推动确权颁证工作顺利推行的同时，增强农户对确权政策的了解和认可，积极引导农户形成合理的预期，打消其对农地流转的顾虑，进而促进农地的有效流转与规模化经营。

农地确权工作已经进入收尾阶段，农地确权颁证作为正式的政策制度，其对农地流转的推动作用的有效发挥是未来研究和实践过程中的关键。本文研究结果说明土地确权政策宣传对于农地流转有效实现具有重要意义，未来农地确权颁证政策应从土地承包经营权证书发放向农民有效使用土地证书进行土地流转转变，通过有效的政策宣传促进确权颁证政策对农地流转作用的实现。农村土地确权颁证工作是推进农村土地市场化的基础，农地的确权与流转是农村土地权属的一部分，本文的研究结果对于集体经营性用地和宅基地的确权及有效流转也具有一定启示。

农地确权颁证是对农户土地承包经营权的法律和制度保障，一直以来受到国家政策的关注和支持，其对于土地流转的作用和影响被广泛研究。但除农地产权的正式制度安排外，家庭生计资本配置[39]、劳动力配置[40]、社会保障程度[41]、土地市场发育程度[42]等都被认为是影响农地规模化流转及规范化流转的重要因素，也是需要被关注和研究的重要视角。此外，本文仅对2016年17省份农村土地调查样本进行初步分析，缺少时序上的数据比较，数据上还存在一定不足，在未来的研究中将进一步完善指标选取及量化方法。