新形势下基层森林防灭火工作现状与对策——以山东省日照市为例

王学斌

(山东省日照市应急管理局，山东 日照 276800)

1 引言

日照市属山东省森林防火重点市，现有林地面积223.34万亩，大小山头4358座，森林覆盖率27.72%，其中防护林面积99.5万亩，有6个森林防灭火重点区县(日照经济技术开发区除外)、41个森林防灭火重点乡镇、394个防火重点村，森林防火任务艰巨、形势严峻。根据森林火灾风险普查统计，1990～2020年，日照市共发生森林火灾154起，其中一般森林火灾76 起，较大森林火灾78起，无重大和特别重大森林火灾，火场总面积925.10 hm2，受灾森林面积611.09 hm2(商品林24.43 hm2、公益林586.66 hm2)，累计出动扑火人员28497人，车辆225台，共计损失1060.6万元。

2 森林防灭火工作现状

2.1 体制机制建设

市、区县森林防灭火指挥部办公室全部设立到应急管理部门，实现上下对应，森林防灭火工作体制机制日渐完善。印发《日照市森林防灭火指挥部工作规则及办公室工作细则》，细化包联乡镇、重要林区责任分工，齐抓共管、联防联动的森林防灭火体系日趋成熟。在森林防火紧要期，公安、消防、应急管理、自然资源等部门派员全脱产集中联合办公，实现多部门联合会商、联合值守等机制常态化运行，各级森林防灭火指挥部统筹协调体制机制逐渐增强。

2.2 监测预警体系建设

2020年、2021年连续两年投入约4300万元，在全市162处重点林区建设245处高清森林火灾智能监测预警系统，每处监控半径达到3～5 km，可360°旋转，基本实现了重点林区、山头监控全覆盖。在进山路口新建低杆监控和语音提示装置374个，重点林区设立护林房383处、防火检查站317处、临时检查点295处，严格管控进山入林人员。

2.3 基础设施建设现状

目前，全市重点林区共建设防火通道1318 km，完成以水灭火工程46处，引水管道铺设133 km，安装消防栓231个，建设林区拦水坝266个，蓄水池407个。各区县依托林区道路按照每侧50 m的标准清理防火隔离带3820.9 km，外迁重点林区散葬坟墓2.6余万座，建设“生态墓地”近180处，消除林区火灾隐患。

2.4 应急能力建设现状

目前，全市共建成9支、351人的森林消防专业队伍，配备无人机6架，各类森林防灭火装备1000余台(套)。组织研发森林火灾扑救5车作战编成，整合了应急通讯、人员队伍、灭火装备、防护物资等资源，购置8组5车编成(40辆车)及配套器材配发至各区县，有效提升森林火灾应急处置效能。修订完善《日照市森林火灾应急预案》，明确森林火灾应急向导1048名，开展常态化实战型应急演练，提升应急处置能力。

2.5 宣传教育现状

各级党委、政府和部门不断加大森林防火宣传力度，今年以来全市累计发放防火警示旗2.5万面，发放宣传明白纸43万份，发送短信78.8万条，张贴条幅标语4350条，派出防火宣传车辆3500次，森林防火社会氛围日益浓厚。同时在全市组织开展查处违规用火行为专项行动，上个防火期内全市共查处森林火灾案件26起，处理27人。

3 存在的问题

3.1 森林火灾固有风险大

3.1.1 重点林区林种结构相对单一

日照市重点林区多是单一树种纯林，集中连片，以油性大、易燃烧、耐火性差的松树为主，一旦发生火灾，加上地势险峻、地形条件复杂，难以扑救，极易形成树冠火，发生大面积森林火灾。

3.1.2 林下可燃物载量大

随着林业生态建设不断推进，林内植被增多，林下枯枝落叶不断增加，加之近两年全市雨水充沛，植被生长茂盛，可燃物积累越来越多，重点火险区地表可燃物载量通过有关专家调研评估，超过发生较大森林火灾的临界值，容易引发较大、重大森林火灾。

3.1.3 野外火源管控难度大

根据森林火灾风险普查统计，在林缘100 m范围内，全市共有散坟73014个，公墓32456个，农村传统安葬点114094个，庙宇59个，工矿企业510个，旅游景点19个，火源管控点多、线长、面广，管控难度极大。

3.1.4 天气条件不利

当前极端天气不断增多，全球进入森林火灾高发期。据气象部门研究，我国遭受干旱天气的范围有明显增加趋势，冬春季气候干燥、大风天数增多，森林火灾等级偏高。

3.2 “防”方面存在的不足

3.2.1 责任落实不到位

各级森林防灭火部门已建立了目标责任、巡山查林、考核奖惩等各项规章制度，但是执行和落实不力。部分乡镇、村在森林防灭火工作上仍存在麻痹思想和松懈心理，突出表现在对森林火灾隐患排查不彻底、覆盖面不广，对进山卡口、火源等管控不严，派驻一线防火人员力量不足等，尤其是有的基层单位仅将重要节假日作为关键节点，关键节点一过，责任意识、工作力度、人员力量大幅减弱。群众防火意识还需进一步增强，由图1可知，对近30年154起森林火灾发生原因进行分析，可查明确定为人为因素(祭祀用火、纵火、未成年人和智力残障人员玩火等)的占到总数的2/3，正常情况下森林自燃的概率极低，实际上人为因素的比例应更大[1，14，4]。

图1 30年间森林火灾起火原因统计

3.2.2 监测预警能力不足

据统计，目前全市森林防火监控覆盖率为80%，尚未实现全覆盖，其中东港区覆盖率仅为70%、岚山区覆盖率仅为60%。运用无人机开展空中巡护等现代化手段尚有不足，存在监管盲区。在人员巡护力量上，全市现有护林员2117名，数量上符合标准要求，但年龄偏大平均60岁以上、工资低(待遇每人每年约5000元)，且巡护装备缺乏。

3.2.3 基础设施建设亟待加强

林区路网密度低，重点区域路网密度不足5 m/hm2。防火通道修建标准低、路况差，车辆通行能力有限，不能满足运水车辆和大型机具装备运输需求。全市70%林区还未建立系统、完备的供水管网，有的防火道路、隔离带、引水上山等设施布局不够合理、维护更新不够及时，无法达到森林消防队员徒步3 km作业圈和1 km取水半径的需求。

3.3 “救”方面存在的不足

3.3.1 进一步理顺体制机制

机构改革后，乡镇层面承担森林防灭火指挥部职责的单位不一，有的在应急管理事务服务中心，有的在农综中心等，上下不对应，指挥调度不够顺畅。换届后基层森林防灭火指挥人员变动较大，部分新任领导森林火灾，指挥处置能力不足，需要进一步培训提升。另外，区县、乡镇森林火灾应急预案修订不及时，不符合国家、省最新要求，针对性、科学性、可操作性不强。

3.3.2 扑救装备落后

大部分乡镇防火车辆使用年限超过10年，且因为常年在山间沟壑驾驶，车况达到报废程度，维修费用高，不能满足工作需要。部分乡镇防灭火设施、设备出现老化现象，确少缺配大吨位供水车、高山供水泵等，到场第一时间无法用水灭火。部分乡镇、重点防火村等基层单位风力灭火机、油锯、灭火弹、二号工具等森林防灭火物资储存杂乱、不规范，有的乡镇(街道)物资较少，不够用，管理不规范。

3.3.3 救援队伍建设有待加强

新组建的森林消防专业队伍缺乏实战经验，其他形式组建的森林消防队伍，人员素质参差不齐，整体年龄偏大，缺少常态化、专业化训练。据统计，市森林消防队伍目前人均保障经费为7万元/(年·人)，除去伙食费、服装费等支出，新入职队员人均工资约3300元/月，受工作模式和工资待遇影响，森林消防专职队员流动频繁，全市森林消防专职队员人数缺配，人员招录存在一定困难，难以满足森林火灾扑救实战需要。

4 对策与建议

4.1 压紧压实责任

按照“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”的要求，严格落实地方行政首长负责制、领导干部和森林防火成员单位包联督导责任制，狠抓属地、部门、生产经营单位等各方责任落实，压紧压实各级林长责任，打造森林防灭火责任共同体[15,7]。结合近30年全市森林火灾事故，制作专题警示片，加大对各级各部门尤其是换届后新任领导干部的警示教育，让其深刻牢记每起火灾发生的教训，从而推动各级领导干部从思想上真正重视起来。

4.2 强化宣传教育

实现森林防火形势稳定，管住人是根本[5]。结合安全生产知识进万家“百千万”工程，通过广播、电视、报纸、手机短信、标语横幅、宣传车、村村响等传统宣传方式，利用微博、微信等新兴媒体，以易发生森林火灾区域为重点，大力宣传《关于严禁在林区野外用火的通告》、日照市森林防火“十不准”等规定[6,12]。引导群众移风易俗，改变传统用火习惯，提升全民防火意识，营造全民践行的森林防火氛围[3]。

4.3 严格管控野外火源

严格落实防火检查登记和专人把守等制度，对重点部位、重点地段、重点人群严格管控，杜绝火种上山[2]。关键时段，要采取人盯人战术，死盯死守，严管严控。及时开展清坟头、清地堰、清林缘、清路边的“四清活动”。以森林火灾隐患排查集中行动为契机，开展“拉网式、地毯式”大排查，重点是火灾易发地、村庄周围、风景名胜区、危险品仓库、林区坟地、林内高压线和重点保护目标，对发现的问题隐患，建立工作台账，逐一落实整改措施和责任人，限期整改到位[10]。同时，加强对进山游客的宣传教育和林区学生、智障等特殊人群的监管，建立档案台账，做好重点人群的管理，严防玩火、失火引发森林火灾[11，15]。

4.4 加强基础设施建设

继续加强预警监测系统建设，适当增加高空监控、防火检查站，实现“高空监控、低杆提示、瞭望观察、地面巡逻”综合立体监测[9]。把防火道路网、水网、隔离带等基础设施建设纳入“十四五”规划中，统筹考虑，分步实施。重点林区积极改造、硬化简易道路，及时修缮损毁生产路，拓宽主干路，打通断头路，逐步实现消防专业队员徒步不超过3 km作业圈。加强重点林区水管网和水源地建设，重点推广以下3种模式：实施引水上山工程，修建蓄水池、埋设引水管道、设置消防栓；依托山泉、泄洪沟等有利地形和条件，建设拦水坝、大型储水池；在道路两侧开挖小型储水窖、埋设水囊、储水罐等蓄水设施。探索实施生物隔离带，逐步增加阻燃树种，形成全方位林火阻隔网络[13]。加快配备防火车辆，更新防火机具，逐步增加无人机巡查，应急力量向防火重点地区倾斜，向基层乡镇倾斜。

4.5 提升应急处置能力

进一步理顺基层防灭火体制机制，明确责任分工，完善机构设置和人员配备[16]。结合实际，修订完善森林火灾预案，细化预警条件及响应措施，完善前线指挥部设置，规范指挥流程，建立工作制度，完善保障措施，确保安全高效扑救森林火灾。重点山系落实“一山一案”，有针对性地编制极端情况专项预案，组织开展地空配合灭火演练。加强森林防灭火队伍建设，分级分期分批对县、乡镇专业和半专业森林消防队伍进行培训，并按规定标准配齐配足各类装备，提高队伍待遇，强化队伍训练，不断提高应急救援能力[16]。

5 结论与讨论

森林火灾的突发性强、破坏性大、危险性高，是全球发生最频繁、处置最困难、危害最严重的自然灾害之一。森林火灾关键在防，灭要靠前，基层是做好森林防灭火工作最重要的单元。应该把森林防灭火工作重心下移到基层一线，加大对基层人员培训，应急力量、防灭火物资及装备向防火重点乡镇和重点村倾斜[8]。通过压紧压实责任、加强宣传教育、严格管控野外火源、加强基础设施建设、提升应急处置能力等措施，积极构建各级各有关部门齐抓共管的森林防灭火格局，最大限度地保障人民群众生命财产安全。