河南省灵活就业人员基本养老保险参保对策研究

李贵成，田 菊

(华北水利水电大学 公共管理学院，河南 郑州 450045)

一、问题的提出

灵活就业是一种区别于传统全职的市场就业常态，是我国就业的一种重要形式。伴随着企业用工方式的多样化和劳动者择业观念的变化，特别是随着近年来互联网经济快速发展，网约车司机、外卖骑手、快递小哥越来越多。目前，我国灵活就业人员规模2亿左右，约占适龄劳动人口的1/4。这一就业方式，在解决劳动者生计问题、便捷人们日常生活的同时，成为吸纳就业的蓄水池，有效缓解了城镇就业压力。然而，在灵活就业给经济发展注入活力的同时，对于从业人员劳动权益的保护却明显滞后。与传统就业相比，灵活就业呈现出劳动关系灵活化、工作碎片化、工作安排去组织化等非典型劳动关系特征，这使得灵活就业无论是在法律规制、行业标准还是用工规范上都存在空白，很多灵活就业人员游离在社会保障体系之外。因此，灵活就业创造了大量新的就业机会，但也带来了许多新问题，特别是对社会保障提出了新的要求。

党的十九届五中全会提出，要实现更加充分更高质量的就业，而实现更加充分更高质量的就业离不开高质量的社会保障。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，要“健全灵活就业人员社保制度”,并且强调“健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障体系”。因此，在“兜底线、织密网、建机制”的要求下，如何妥善解决灵活就业人员年老以后的基本生活保障问题，使其能够老有所养、老有所依、老有所乐、老有所安极其重要。

国外学者对于灵活就业人员社会保障问题的研究范围更广，研究较为深入，而且研究比我国学者要早。Wouter Van Ginneken 介绍了世界各国养老保险制度改革的现状后，指出政府要重视社保相关常识推广，建立专门的社会保险规划，不断增强政府部门在管理方面的能力，以此改变公众的参保理念，鼓励、支持自我储蓄等[1]。Louise Fox指出，养老保险制度改革的新趋势是实施金融账户管理的私营化和加强对现收现付养老保险第一支柱的修复[2]。Janine Leschke 在正规就业和非正规就业之间做对比，发现对灵活就业人员参加社会保险产生影响的因素包括性别、年龄、婚姻状况和家庭情况等方面[3]。K.P.Kannan&T.S.Papola认为，促进社会保障体系的建立，需要国家、政府和社会应该把关注的重点放在灵活就业人员的就业、收入等方面[4]。王雪娟提出，随着灵活就业群体越来越大,享受社会主义养老保险政策是一种必然选择[5]。张务伟、李秋云指出，社会保险、社会救助和福利、就业状况均对灵活就业人员社会保障公平感产生影响，但灵活就业人员作为庞大的就业群体,其社会保障公平感整体较低[6]。路苗苗、李礼研究发现，参加社会保险可以显著改善灵活就业人员的幸福感[7]。戴溥之等提出，一批新业态灵活就业人员在我国数字经济产生新动能促使经济快速发展的背景下得以产生,由此雇佣关系模糊化,传统的雇佣模式被打破,新业态灵活就业人员的参保路径出现问题[8]。冉晓醒、仇雨临指出，随着全民参保计划的全力推进，灵活就业流动人口的参保行为对制度的全民覆盖产生重要影响[9]。

通过对中外文献的回顾与梳理发现，学者们在灵活就业和灵活就业人员的问题上存在着不同意见。大家一致认为，灵活就业人员为社会发展做出了自己的贡献，同时也应该为其提供养老保障。但由于新业态下灵活就业人员与传统的灵活就业人员在从属性、经济关系、劳动关系等方面有较大差异，在扩大覆盖面、制约因素及灵活就业人员参保后养老保险的给付平衡问题的研究还值得深入研究。基于此，本文以灵活就业人员为研究对象，运用调查问卷与访谈研究法深入分析河南省灵活就业人员基本养老保险参保现状，探析存在的问题，并在此基础上提出河南省灵活就业人员基本养老保险参保对策建议。笔者2022年1月在郑州、洛阳、新乡、开封、许昌、信阳及安阳共发放调查问卷900份，回收有效问卷888份，有效率为98.66%。调查结果完整、真实、有效。

二、河南省灵活就业人员基本养老保险参保现状

(一)参保比例较低

在被调查的河南灵活就业人员中，与正规就业人员相比，灵活就业保险的覆盖率低，仅有26.80%的灵活就业人员参加了养老保险，而且断保情况较为严重。许多灵活就业人员的收入远远低于地区社会平均工资，按规定的缴费比例加剧了低收入灵活就业人员的生活负担，加之政府并没有出台对应的优惠新政策，导致灵活就业人员参保长期保持低数量状态。

(二)获取参保信息方式单一

亲朋好友的转述，报纸、电视、杂志等媒体的介绍及自己主动在网上进行搜索，是目前灵活就业人员了解养老保险政策的三大主要方式，其占比分别为30.2%、23.6%、20.7%。可见，人们主要通过熟人推荐、大众媒体的方式去了解养老保险政策，获取参保信息方式单一。

(三)对养老保险政策认知不足

对于基本养老保险政策的熟悉程度，5.6%的人表示“非常了解”，35.3%的人表示“不了解”，50.1%的人表示“知道一部分”。由此可知，灵活就业人员对养老保险的相关政策认识不足,有的人还沉浸在“养儿防老”的老旧思想中,对养老保险政策甚至是一无所知。调查也发现，虽然部分年轻人对养老保险有一定认识,但看不到养老保险的未来收益，在处理眼前利益和长远利益上有偏差。

(四)基本养老保险制度满意度不高

满意度是指人们根据自己的价值标准和主观偏好对自身生活状况的满意程度方面的评价。当人们的各种需求得到满足时，就会产生满意度。满意度具有明显的认知属性，是目前最常用的反映民众生活质量的一个重要的测量指标。社会学家坎贝尔(Campbell,1976)首次提出了生活满意度的概念。基本养老保险的缴费政策制度包含最低缴费年限、缴费基数和缴费比例、缴费档次、个人账户比例等各种内容。在对现阶段基本养老保险制度满意度调查中，仅有8.5%的灵活就业人员表示非常满意，20.8%的表示基本满意，25.6%的表示不满意。在个案访谈中，有较多的灵活就业人员受访者表示目前缴费门槛和缴费比例比较高，负担压力较重。这表明，河南省灵活就业人员基本养老保险制度满意度不高。

(五)灵活就业人员缴费能力弱且负担重

在被调查者中，大部分灵活就业人员为临时工、短期工、季节工等正规单位非正式就业类型，且71.10%的灵活就业人员学历为初中以下。这说明就业不稳定且工资收入不连续从根本上直接影响到灵活就业人员的参保缴费能力，而灵活就业人员的职业类型与学历又在一定程度上造成其收入水平偏低。另外，44.54%的灵活就业人员月收入为2500～3500元，但灵活就业人员需拿出年收入的1/4左右用于养老参保缴费，因此，67.6%的被调查者认为费用过高难以承受。

三、河南灵活就业人员基本养老保险参保存在的问题

只要是在国家法律法规框架下积极参加劳动，无论是何种形式的灵活就业,就应当平等地享受一切合法劳动权益和就业保护。要使灵活就业人员能够在工作和生活之间达到可预期的稳定平衡，必须持续推动灵活就业人员获得稳定的劳动关系、及时的工资报酬和充分的保险福利。但我们在调查中发现，目前河南省灵活就业人员基本养老保险参保还存在一些问题，直接影响养老保险制度在社会保障领域的重要作用。

(一)养老保险政策灵活性不足

对灵活就业者而言，灵活就业本就意味着其自身已经处于就业群体的劣势地位，灵活就业模式导致他们很难有稳定的收入，经济来源的可持续性不足。根据大多被调查灵活就业人群的意愿，他们更倾向于以年为单位、可实现补交的一种参保缴费机制。但根据现阶段河南省基本养老保险政策的相关规定，灵活就业人员参与基本养老保险投保需要无间断的投保且按月缴费。这表明河南省现有基本养老保险缴费政策的相关规定与灵活就业人员的实际参保需求之间存在较大矛盾。此外，根据现有政策规定，受地域户籍的限制，灵活就业人群要想参保就必须前往正规企业从事传统行业工作，由企业缴纳养老保险。此规定在根本上与灵活就业不符，也难以满足灵活就业人群的实际需求。

(二)参保基数与收入水平不匹配

河南省灵活就业人员在参加基本养老保险时所依据的政策文件，在最初是用来解决河南正规部门就业人员的养老保险问题的。用来解决正规部门就业人员养老问题的政策文件，是有一定客观规律可寻的，是根植于正规部门就业人员的社会土壤上的，是建立在社会发展的基础上。但灵活就业群体本身是社会发展的产物，不具备基本的客观发展规律，而且其往往根据社会发展的变化而变化。改革开放40多年来，中国经济的快速发展使得灵活就业群体涌现，但对于灵活就业人员而言，快速发展的社会并没有为其夯实重要的理论基础。于是，从既有政策文件上进行借鉴，以应对当前现象是一种常态。但这种借鉴始终无法弥合正规就业与非正规就业之间的巨大间隙，其中最明显的差别便是养老保险缴费基数。河南省对灵活就业人员进行缴费基数的设置，是以正规部门就业的养老缴费基数为参照的。由此可见，灵活就业人员薪酬结构不固定，收入水平稳定性差，很难以机关事业单位的固定参保基数作为缴纳依据。在这种情况下，基本养老保险参保断缴对灵活就业人员而言将是一种常态。

(三)灵活就业人员参保信心不足

调查发现，有部分灵活就业人群表示物价上涨会导致他们缴纳的养老保险贬值，宁愿选择不去缴纳也不会去承担贬值风险；有部分人薪资水平低，选择放弃参与基本养老保险，也有一部分人害怕政策调整幅度大，会影响养老金的最终发放，即便参与基本养老保险也缺乏对政策的足够信心。这表明政府部门缺乏强有力的行政手段对基本社会养老保险制度进行详细的宣传和普及推广，灵活就业人员参保信心不足。尤其是近些年大量报道的基本养老保险被挪用的事件，损害了人们对基本养老保险的信任，更降低了灵活就业人员缴纳社会养老保险的意愿。

(四)小微企业雇主逃避责任不为员工参保

小微企业具备稳定性差的特点，经营不稳定，盈利能力弱。为了逃避税收和降低劳动成本，众多私营小微企业并未与员工签署劳动合同，且未办理社会保障，员工不得不选择以灵活就业人员参保的方式缴纳基本养老保险，从而导致就业者在劳动保护、社会保险及福利等方面得不到应有的保护。另外，虽然有《中华人民共和国社会保险法》，但是执行力很弱，致使该法形同虚设，加之配套监督的手段单一，很多情况下国家都不能全面掌握小微企业的用工实情，致使弄虚作假成风，违法成本过低，这些都造成了企业不愿为员工缴纳社保。

(五)养老保险政策宣传不到位

河南省灵活就业人员养老保险参保率低，与现行政策信息在灵活就业群体中的普及程度过低有关。而政策的普及程度，又与政府的宣传力度息息相关。通过分析调查结果可知，河南省灵活就业人员文化程度普遍不高，初高中及以下文化水平人员居多。知识面窄不可避免地导致他们对自身的养老规划存在着短视性，缺乏对养老保险政策的主动了解。如果政策宣传再不到位，就难免会导致广大灵活就业人员的参保意识变得淡薄，对基本养老保险制度产生误解，并最终做出错误的参保决定。

四、河南省灵活就业人员基本养老保险参保对策建议

习近平总书记指出：“要健全灵活就业人员社保制度，扩大失业、工伤、生育保险的覆盖面，实现制度安排更加公平，覆盖范围更加广泛，为人民生活安康托底。”[10]灵活就业人员基本养老保险参保问题是一项系统工程，需要党政部门、社会各方携起手来，迎难而上，用心谋划，打好组合拳，织密防护网，确保制度的有效供给，这样才能真正实现好维护好灵活就业人群的合法权益，让灵活就业劳动者不再“裸奔”。

(一)制定灵活就业人员社会保险相关法律

目前，我国虽已初步建立起社会保障的法制框架体系，但仍有许多不完善之处。现行的有关灵活就业人员的社会保险法规缺乏必要的针对性,不利于保护灵活就业人员相关权益,在实践中很难落到实处。因此，制定灵活就业人员社会保险相关法律势在必行。一是要把对灵活就业人员社会保险问题上升到法律层面，将灵活就业人员纳入社会保险领域中来，让灵活就业群体参加社会保险有法可依,有法必依。二是要根据我国国情和灵活就业群体的特点，制定适合灵活就业人员的社会保险体系，明确规定灵活就业人员参加社会保险的各项权利和义务。建立灵活就业人员的社会保险体系的总体原则应当以满足社会成员的实际需求为根本出发点，最大化地减小灵活就业人员的参保障碍，尽量使灵活就业人员享有与正规劳动关系者同等的待遇和权益保障。三是要针对社保扩面征缴上没有形成合力、在基金监管上没有形成双向制约机制、社会保险经办机构基础工作还存在薄弱环节等问题，加强劳动行政监察队伍建设,加大社会保险基金的监管力度，把老百姓的“救命钱、养命钱”收好、用好、管好，保障灵活就业人员的合法权益。

(二)提高灵活就业人员收入水平

收入水平较低是造成灵活就业人员之间参保率低的主要原因。有的只够养家，并没有多余的钱用来缴纳养老保险。所以，提高灵活就业人员的收入水平势在必行。首先，要进一步完善《劳动合同法》等相关法律法规，依法保障灵活就业人员及时足额获得劳动报酬等各项权益；加强法律的监督，对部分企业的故意“漏保、降费”行为加强监管，对不遵守规定的企业进行相应处罚。其次，积极开展灵活就业人员的技术培训或者创业培训，使其在竞争压力日益增长的社会中能够更好地生存。只有使灵活就业人员拥有较高的专业知识技能及职业技能，提高其市场竞争力，才能使他们在激烈的市场竞争中站稳脚跟，获得较高收入，从而提高其参保缴费能力。

(三)制定合理的缴费标准和缴费机制

为灵活就业群体量身定制科学的缴费标准与机制，有助于妥善解决灵活就业人员参加基本养老保险问题。但灵活就业者的收入具有不稳定的特征，对其缴费标准的设定应当更加慎重。在制定灵活就业人员缴费标准时，应根据灵活就业人员的规模、基本情况(年龄、婚姻状况、就业行业、个人收入等)，在充分调研、了解灵活就业者收入现状的基础之上给予合理的安排，制定相适应的缴费标准。就缴费标准而言，可以参照北京、浙江、福建等地的灵活就业人员缴费标准，设置弹性缴费空间，将缴费比例改成40%～300%，将按月缴纳优化成按月、季度、年进行缴纳，以满足不同灵活就业人员基本养老保险的参保需求。

(四)加强养老保险信息化建设

灵活就业人员在缴费过程中的具体操作、关于基本养老保险政策信息的获取、工作区域变化所带来的养老保险转移等，都需要完备的养老保险信息化建设体系提供可用于操作的基础。除单方面的灵活就业人员在参加养老保险时所需要的缴费、查询、转移等业务对养老保险信息化建设有需求之外，实际从事养老保险服务行业的服务人员对养老保险的信息化更加有需求。因为，这反映了各不同区域、部门之间关于灵活就业人员基本养老保险的流转衔接时的信息整合，更从侧面反映了整个养老保险体系的完善程度。因此，完善的养老保险信息化建设，如有效整合一网通办、豫事办、支付宝、微信、河南税务官网等各类缴费渠道，拓宽相关政策获取路径，是河南省灵活就业人员参加养老保险的基本需要。

(五)加大灵活就业人员养老保险政策宣讲力度

灵活就业人员有关现行基本养老保险政策的满意程度及了解程度对他们的参保起到正向影响作用。很多灵活就业人员参保积极性不高，主要是因为他们对社会保险缺乏必要的了解,因此需要加大政策宣传力度，引导符合条件的灵活就业人员参加养老保险。一是加大社会保险法等法律法规的宣传力度，对灵活就业人员，加强舆论导向，组织各种各样的社会保险宣传活动，引导自由职业和新业态从业人员主动参加养老保险。二是进一步深化工伤保险制度改革，加快建立完善的工伤保险管理和运行机制，创新参保方式，以建筑、交通、铁路、水利等建设项目的务工人员为扩面重点，不断扩大工伤保险覆盖面。三是合理利用新浪微博、微信公众号等新媒体平台，定期发布、推送与灵活就业人员基本养老保险有关的最新动态，还可以帮助他们在线解答问题，使其进一步了解灵活就业人员基本养老保险参保知识，引导更多的灵活就业人员正确树立自我保障观念,认识未来生活可能面临的风险,增强其参加养老保险的紧迫感,让大家从“要我参保”转变为“我要参保”。