乡村治理现代化“三治结合”的逻辑、困境及路径

周舟

（中共黔西南州委党校，贵州 兴义 562400）

“治理现代化”是快速发展、高度流动的现代中国步入高质量发展阶段、构建新发展格局的时代命题，其实质是一个对变迁社会的回应过程，是与时俱进的动态过程［1］。乡村治理现代化是国家治理现代化的基础单元和神经末梢，直接关系到国家治理现代化的实现。自治、法治、德治“三治结合”则是以治理方式的有效结合来弥补单一治理方式的不足，是推进乡村治理现代化的主要抓手和关键载体，能提高乡村治理现代化的整体效能。

一、乡村治理现代化“三治结合”的内在逻辑

在中国式现代化道路中，乡村治理现代化“三治结合”必须以党的领导为根本前提。“三治结合”是自治、法治、德治的“集成式创新”［2］，即通过集聚已有的普遍性的治理工具，作用于整体性的治理格局，使治理创新趋于系统性，容易操作，易于推广［3］，体现着“相互影响，联动提质”的内在逻辑。

（一）“三治结合”的基础是自治的内生驱动力

自治是自行管理或自行处理，是人民当家作主的重要标志，重点解决治理的形式和治理的主体问题，属于村（居）的范围，是一种常态机制。自治为法治和德治提供主体动能，追求自然形成而非外力强构的秩序，“三治结合”的本体始终是自治［2］，基础就在于自治的内生驱动力。

（二）“三治结合”的保障是法治的刚性约束力

法治是在党的领导下按照法律法规管理国家事务，重点解决治理的依据和手段问题，属于国家的范畴，是一种保障机制。然而，法治保障既来自于其所提供的基本社会秩序，也来自于对权力与权利的法治化约束［4］，各个治理主体必须依照法律规定行使权利履行义务，营造有序的治理环境。“三治结合”的保障正是法治的刚性约束力，但如果法治缺乏自我治理和道德基础，最终也会变异为权术之治。

（三）“三治结合”的关键是德治的柔性影响力

德治是在法治框架下，以社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德建设为依托而进行的社会道德治理，重点解决治理主体思想精神层面的素质修养问题，属于社会的范畴。在治理主体互动交流不足、治理环境面临失信困境时，德治能弥补自治的不足，提供思想道德的引领和精神力量的支撑；在法律调节的可行性和实操性欠佳时，能提供解决问题的弹性空间和合作契机，是滋养自治环境、涵养法治精神的潜在资源和教化力量，“三治结合”的关键正是德治的柔性影响力。

二、乡村治理现代化“三治结合”的现实困境

党的十九大提出“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，“三治结合”上升为国家的制度安排，成为新时代推进乡村治理现代化的重要手段，但在实践中仍然呈现出“三治结合”的内容偏废、主体失位、张力互掣。

（一）“三治结合”的内容偏废

我国“三治结合”呈现政府主导的行动逻辑和“抓重放轻”的行为特征，党政部门通常以科层制的传导体系和压力型的考核体制推动政策的落地，自上而下地完成了政策与资源在基层的下放，但实施过程中存在执行的偏差与效果的失准。不少地方的“三治”推进不平衡，只注重其中的某种治理方式，忽视其他的治理内容，“三治结合”形式分离、内容偏废，存在一手软一手硬的问题。

（二）“三治结合”的主体失位

“三治结合”的目标在于让人民群众在共建共治共享中享有美好生活，体现人民群众的主体地位和能动价值，但人民群众主体作用发挥受限，表现在自治、法治、德治的具体环节。首先，自治为“三治结合”提供了行动基础，但基层群众在自治中扮演被动的角色。如，以院坝会、夜话会等官民座谈会为载体的常规化自治实践方式，会议的内容、流程、时间甚至群众问题表达的界线大多由干部掌控，呈现明显的行政主导特征和照办遵循的治理路径，基层群众仅是找到了一种非制度化的信息表达通道，并未在这种方式中成为真正意义上的自治主体，依然扮演着表面化参与、被动式应对的“他”治角色。其次，法治为“三治结合”提供了正式的行动依据，但基层群众普遍学法用法的程度较低，无知违法、暴力抗法、维权失序的现象时有出现。最后，德治为“三治结合”提供了非正式的行为标准，但未内化为基层群众的自觉行为，已有的章程约定、文明积分、社会主义核心价值观培育等常态化举措主要采用口号式宣传，缺乏对群众诉求的主动关注和融入群众生活的有效操作。

（三）“三治结合”的张力互掣

“三治结合”不是自治、法治、德治三者之间简单地排列组合，而是三大元素的有机叠加［5］和积极互动；正向作用的彰显有利于治理效能的提升，反之，治理方式的掣肘会增加集体行动的藩篱。一方面，一些基层干部出于政治和经济利益的考虑，产生与市场主体、基层精英的利益“合谋”，在利己意识和自利动机的驱动下，以权代法、以权压法，甚至逾越法治的底线，通过非法途径获取个人利益，损害群众权益，破坏党员干部在人民群众心目中的形象；既影响了基层自治的秩序，又压制了德治新风的萌芽。另一方面，不少基层群众习惯和依赖于以地缘、人缘、亲缘为中心的人际交往圈子和问题解决方式，遇到问题首先想到找熟人、拉关系、闹事、上访等非正常渠道，而不是通过法律途径合理合法地表达诉求，这亦是法治意识薄弱、忽视法治作用的具体体现。

三、乡村治理现代化“三治结合”困境产生的主要原因

（一）主观认识偏差

首先，一些基层干部在压力型体制的考验和晋升锦标赛的竞争环境下，基于时间、精力、任期等有限条件做出趋利性行动和策略性选择，在短期内以某种治理方式为重点来展现治理成果、彰显自身政绩，而不是平衡地推进各项治理任务和促进“三治”的结合；认为投入多见效慢的治理活动收益可能在其他项目上显现，或者在下一届甚至更远的任期中才能“收割”。其次，部分基层干部将乡村治理的群众参与和乡村社会的稳定秩序归功于领导魅力及熟人社会固有的人情网络维系，将乡村治理运转不畅、“三治结合”成效不佳归咎于基层群众的观念落后和能力低下，这折射出这部分基层干部行政驱动的技术治理逻辑［6］以及主观认识的偏差与误区。最后，不少基层群众文化素质偏低、思维模式固化，难以形成自治意识、法治思维和德治素养，认为乡村治理是政府的工作职责，主动将自身排斥在治理活动之外，“干部干、群众看”的现象普遍存在，这不仅是一种角色的错位，而且会减弱“三治结合”的主体合力。

（二）主体关系异化

首先，在乡村治理现代化“三治结合”中，政府、市场、社会、群众等不同主体在权力掌控、资源占有、话语权把控方面存在明显差距，政府处于优势地位，其他主体则处于相对弱势和边缘的位置。“三治结合”的推进主要依靠政府的组织动员，基层群众的主体性作用被忽视，表现出策略性地应对和选择性地参与。其次，乡镇政府和村委会作为乡村治理现代化“三治结合”中的一对重要主体，应然层面指导与协助的关系被实然层面领导与从属的关系所替代，村委会的资源获取、常规运转以及成长支持表现出较强的政策依赖和行政依附，俨然成为乡镇政府的“准行政机构”，“行政属性”超越了“自治属性”，基层群众性自治组织的自治功能失调，且与基层政府的关系异化。最后，基层政府越俎代庖的思维方式、包揽主导的行动逻辑以及权威下达的行为模式，极易导致公共权力的蔓延以及行政手段的过度使用，减弱其他主体参与乡村治理的动力，分散了“三治结合”的合力，导致基层群众主体失位、治理活动的拖延以及集体行动的迟缓。

（三）制度建设滞后

制度是所有社会成员都必须遵守的行为准则，有利于降低交易成本，为合作创造条件。制度的缺失容易增加不确定性和机会主义行为，也是导致“三治结合”运转失灵、结果偏离的主要原因。由于主体参与制度、协同推进制度、考核评价制度、监督问责制度等正式制度仍不健全，加剧了非理性因素对主体行为和治理关系的影响；加之乡规民约、社区公约、行业章程等非正式制度缺乏对基层群众的主动关切和符合实际需求的有效策略，未能充分发挥道德、风俗和文化的柔性教化作用，导致制度的规范效应、约束功能和保障作用弱化，随之产生信任缺乏、排斥合作、策略妥协等消极行为，由此带来的无序性和盲目性减弱了“三治结合”的作用。

四、乡村治理现代化“三治结合”的推进路径

（一）强化正确认识，纠偏失范行为

认识是行为的先导，是外在行为表现的内在影响因子，行为的转变根源于认识的改变。一方面，纠正基层干部的主观臆断是行动转变的根本前提。基层干部对“三治结合”应当从认知基本的内容要义走向治理实践的价值认同，在追求治理绩效的基础上更加注重治理价值的彰显；并发挥“关键少数”的表率和带动作用，通过强化政策宣传、提高执行能力等策略增强其他治理主体对治理要义的认知、对实践活动的认可、对治理行动的认同。另一方面，激发基层群众的参与动能，扩宽基层群众反映意愿诉求、表达观点意见的话语空间，让群众自身通过参与强化理性认识，形成治理共识和社会资本，促进集体行动的行为导向由工具理性逐渐向价值理性转变。

（二）制定治理策略，激发理性行动

“三治结合”不是对政策设计中规定动作的僵硬执行，也不以短期主义或政治成绩为导向，而是要在制定行动策略的基础上，激发治理主体自觉自省的行为。

首先，加强基层党组织建设，为“三治结合”提供政治保障。把党的领导贯穿于乡村治理的全过程、各环节，坚持以党建引领乡村治理，推动党的建设与乡村治理实现二元互动和双向嵌入，并建构治理主体对基层党组织的信任与认同机制，维护党在基层的领导权威。其次，坚持人民主体地位，为“三治结合”筑牢群众根基。把人民至上作为根本立场，将人民群众的能动作用和主体价值体现于共建共治的各个阶段，彰显于尊重民意、汇集民智、凝聚民力、改善民生的行动过程。最后，补齐治理方式的短板，为“三治结合”注入持续动力。把加强自治、法治、德治自身建设作为“三治结合”的推进策略和改进方向，将基层自治的管理、发展纳入制度化轨道，逐渐形成由基层群众自定自管、相互监督的基层自治体系；通过学习测试、日常监督倒逼基层干部注重系统学习，并结合基层实际通过“以案说法”“以歌唱法”“入户讲法”等生动方式让法律法规走入寻常百姓家，引导基层群众养成在法治轨道上主张权利、化解纷争的习惯；以乡风文明和文化建设为抓手强化文明道德传承，深入开展移风易俗行动，推动形成正确的价值导向、规范的行为举止、有益的文明风尚。

（三）运用现代科技，强化智治支撑

信息技术为各个组织之间的信息共享、协作共治和非等级沟通提供了有效手段，减少了治理主体面对面谈判、协商、合作的交易费用，保障了公众的知情权、监督权和决策权。乡村治理现代化“三治结合”的有效推进应扩展大数据、云计算、物联网等现代技术的运用场景，提升运行效率。一方面，创新“三治结合”的方式，加大对网络平台的运用，利用线上载体突破地域和时空的限制。另一方面，拓宽“三治结合”的云空间，建立线上组织、云上机构、在线系统，以智治的支撑进一步赋能“三治结合”，提高“三治结合”的覆盖面、灵活性以及实操性。

（四）健全制度机制，提供行动保障

一方面，建立健全激励与约束相结合的制度，抓住不同治理主体的激励需求，制定有效的激励措施。如，对于基层干部，可通过科学的评价体系以及合理的考核指标确定奖惩对象，让有为者有位；对于基层群众，可通过扩展生计空间、提高生活品质、扩宽发展渠道等方式实现有效激励。同时，还应建立与激励制度相适应的约束制度，明确权责义务、约束主体行为、细化行动清单。另一方面，完善“三治结合”的配套制度，建立健全主体参与制度、协同推进制度、资金支持制度、人才发展制度、考核评价制度、监督问责制度等配套制度，为乡村治理现代化“三治结合”提供坚实的制度保障。