将应急警察权严格纳入法治轨道※

○ 张 楠 杨建科

现代社会风险大，国家发展与风险应对在诸多场景逐渐演化为同一话题，并对现代法治造成了一定的冲击。我们无法再以绝对性、确定性、统一性、可预测性为前提来构想生活空间和秩序，无论是政府还是个人，都不得不以瞬息万变、相对化为前提来进行各种各样的判断和决策[1]。在此背景下，需要正视社会环境的巨大变化，思考风险冲击下社会治理的路径和方法。

一、应急警察权的提出

在现代法治社会，常态下的国家权力受宪法和法律的严格约束，而在非常态中，以往的权力范围不足以应对危机。世界各国都承认和允许国家权力在应急状态下超出现有宪法和法律规定的边界，将其扩张为国家紧急权。从实践看，突发事件的发生和发展都具有突发性、紧急性特点，需要具有能动性、命令性、广泛性和协调功能的国家行政机关承担应急处置的主要任务。因此，国家紧急权更多地表现为国家行政紧急权。而在国家行政紧急权的运行中，建立在组织分工基础上的行政权模式被打破，具有强制性、广泛性、应急性特点的警察权在应急行政中凸显出来，承担了更多的应急任务，需要采取更多的应急措施，这些扩张了的警察任务可称为应急警察任务，表现在权力体系中即为警察权的扩张。我国应急立法中存在适用于各类突发事件的特殊的警察权力，如，《戒严法》中警察机关执行“宵禁”的权力、《突发事件应对法》中警察机关执行“强制医学隔离治疗”的权力等。这些特殊警察权力的价值取向、行使程序都与常态下的警察权截然不同。基于此，应急警察权概念应运而生，它是指突发事件发生后，警察部门被赋予的维护安全和秩序的兜底性国家紧急权力。

提出应急警察权概念不仅在于回应应急实践的客观需求，还意味着通过应急警察权的提出以法制方式固定警察应急的经验法则和实现权力、权利在应急状态下的重新分配，从而既体现应急的特殊性，又尽量避免以应急之名破坏法治之实。应急警察权研究对风险社会治理具有重要意义。

二、我国应急警察权立法中的缺陷

（一）应对特别重大突发事件的应急警察权规范不足

《突发事件应对法》规定发生特别重大突发事件，采取本法和其他法律、法规、规章规定的应急措施不足以应对时，可以宣布进入紧急状态，紧急状态中的应急措施由相关法律及全国人大常委会另行规定。也就是说，发生特别重大突发事件的时候，需要在紧急状态下以法制方式规定相应的紧急权力。但是，我国没有明确的紧急状态立法，因此，特别重大突发事件处置中的应急警察权也就缺乏体系性的规范依据。

（二）突发事件预警及秩序恢复重建阶段的应急警察权配置较少

根据突发事件发生和发展的过程，可以将突发事件应对分为三个阶段：一是预防预警阶段；二是处置阶段；三是事后恢复与重建阶段。不同阶段的应急处置对具有强制性的警察权的需求是不同的，若不加区别地规定应急警察权，可能会导致适用于处置阶段的应急警察权被用于预防预警以及突发事件已经缓和的阶段。我国目前有关应急警察权的立法大多数仅关注到了处置阶段的警察权配置，对预防预警阶段、事后恢复和秩序重建阶段的警察权配置没有相应的规定，也并未对处置阶段的应急警察权行使条件进行期限限制，因此，极有可能引发处置阶段的应急警察措施被“依法滥用”于事前事后阶段。

（三）应急警察权的程序性规范欠缺

一般而言，应急警察权规范主要包括两个方面：一是关于应急警察权限、应急警察权的任务、应急警察职权、应急警察措施等实体规范；二是关于应急警察权行使的时效、步骤、流程等程序性规范。程序性规范既是实体性规范得以实现的保障，也是对其进行的程序约束。从目前应急警察权立法来看，应急警察权实体内容规定相对较多，而关于应急警察权行使过程中应遵循的程序性规定欠缺。这就导致应急警察职权职责在落实中被常态的警察程序法限制而难以达到应急目的，或者出现完全忽视程序正义的现象。

（四）应急警察权的监督制约及公民权利保障、救济方面的规范欠缺

从权力性质上理解，应急警察权较之常态下的警察权具有更大的强制性、广泛性和更突出的应急性。越是强大的警察权，越需要监督制约，相应的公民权利也需要法律保障和救济。目前应急警察权立法较为分散，以应急警察措施规定为主，相关的监督制约性内容没有明确规定，权利保障性条款和原则也较为模糊。如，应急警察执法行为侵权具不具有可诉性、如何诉讼均未明确规定，也没有典型的相关判例可以参考。这样的立法缺陷，不利于权力约束和权利保障，也不利于应急动员效果的实现。

三、我国应急警察权实践中的问题

（一）警察应急措施的强度超过了必要限度

比例原则是行政法的基本原则，警察应急措施的强度应遵循比例原则，强制手段的强度应与应急目的相对应。《国家安全法》明确规定，采取管控措施应与危机的严重程度相当，有多种管控措施可供选择的，应当选择有利于最大程度保护公民、组织权益的措施。而在应急实践中，往往会更看重应急效率，优先选择最利于目的实现的手段，而忽视公民、组织权益的最大保护原则。

（二）应急警察强制权被非警察主体行使

强制权在行政领域内是警察权的独有属性，只有警察机关具有对人身或财产采取强制措施的权力。但是，在应急实践中，出现了社区、村委会、居委会、甚至物业“越俎代庖”强制执行隔离措施的行为。还有个别地方村委会代替公安机关执行“堵路”“封村”等“交通管制”“现场管制”措施。

（三）应急治理过分依赖警察强制权

政府应急职能的发挥，需要各政府部门在自身的职权范围内落实应急责任。应急行政对效率的追求，使得各部门往往希望借助政治动员请求警察协助自身职能的实施，公安机关逐渐成为各类应急事务的“强制守卫者”[2]。以警察强制权保障其他行政权落实的现象不利于警察权威的树立。就行政机关来讲，对警察权的依赖还可能助长自身的特权意识，进而漠视公民基本权利，为了方便而违反法治原则，阻碍应急法治的进程。

四、应急警察权的规制

（一）重构应急警察权的立法配置

一是作为国家紧急权力的应急警察权在不同中央机关之间的分配。国家紧急权从权力分立角度又可以分为国家立法机关的紧急权力、国家行政机关的紧急权力、国家司法机关的紧急权力和国家军事机关的紧急权力。但由于突发事件的突发性、实效性等特点，要求主要处置机关应具有广泛的社会管理职能、强大的协调和处置能力、快速的反映能力和信息收集研判能力，这就决定只有国家行政机关才能更好地胜任突发事件应急处置的职责，即国家紧急权主要表现为国家行政机关的紧急权。从这一意义上理解，国家权力层面的应急警察权应配置给国家行政机关，国家司法机关的警察权等一般不能扩张为应急警察权。

二是作为行政权的应急警察权在政府内部的分配。警察权配置给各中央机关之后，紧接着还要进行一次分配，即将作为行政权的警察权（已经分配给政府的应急警察权）在政府体制内分配给不同的部门。作为行政权的警察权是最为强大的警察权，在政府体制内不能由同一部门独自行使，需要通过合理的再分配实现约束和制衡。在我国，公安部是国家最高的专门警察机关，既配置有行政警察权，又配置有刑事警察权。其余部分的专业警察权分别配置于国家安全部、司法部（下设监狱管理局、戒毒管理局）等部门。但是，应急警察权在各政府部门内的配置，不能延续分权的思路，而是需要根据应急处置的实际情况，将应急警察权主要配置给承担应急职能的公安机关。

三是作为行政权的应急警察权在中央和地方之间的分配。我国宪法没有对中央机关的警察权和地方各级警察权的划分做出具体安排，目前主要表现为“条块结合、以块为主”的权力配置模式和遵循在中央统一领导下，充分发挥地方主动性、积极性的原则。在应急治理中，地方应急警察权需要更多地服从中央公安部门的统一调配和法治安排，若各地各自为政，容易陷入地方利益保护的泥潭，也不利于统一的应急法治的实现。因此，应急警察事权的央地划分，需要保留中央对地方应急警察权的控制和约束。

（二）设置分级分类分阶段的应急警察职权体系

1.分级配置应急警察职权。按照权力配置的比例原则和合目的性原则，作为国家紧急权力典型代表的应急警察权的内容，应与突发事件的危害程度相关。根据我国《宪法》《突发事件应对法》等规定，我国法制体系中对突发事件及其引发的非常规社会状态可以分为三类：一是指一般突发事件；二是指紧急状态；三是指战争状态。在不同级别的危机状态中，应急警察权的价值取向、与公民私权之间的划分、运行程序、应受法律制约的力度、监督模式和被侵权人的救济方式等均不同。因此，应急警察职权也应根据危机的严重和紧急程度分级配置。

2.分类配置应急警察职权。分类配置应急警察职权是指在应急警察职权立法中，需要根据突发事件的性质配置相应的职权类型。我国《突发事件应对法》按照性质将突发事件分为自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件、社会安全事件等四类。其中社会安全事件类突发事件的处置，公安机关是主要责任机关，根据社会安全事件破坏社会治安秩序、危害公民生命财产安全及其危害国家安全的性质，需要为公安机关配置限制禁止型的应急警察职权，比如《戒严法》中的实施宵禁权。对于自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件等突发事件的处置，公安机关属于协助处置的主体，应急警察职权的配置应在统一的应急警察权立法之外，在各类“单灾法”“公共卫生事件防治法”等相关法律中明确规定公安机关的协助型、服务型应急警察职权，并与“应急警察法”予以衔接。

3.分阶段配置应急警察职权。突发事件具有孕育、发生、发展、结束等阶段性发展的特点。我国现有的应急警察权立法存在重发生发展阶段的处置型应急警察职权、轻孕育和恢复重建阶段的预防性和善后型应急警察权的不足，这一弊端导致应急警察职权与不同阶段突发事件处置不相匹配，或现有的应急警察职权不能有效地完成预防突发事件和在早期化解突发事件带来严重危害的任务。因此，应在应急警察权立法中重视预防、善后型应急警察职权的配置，比如，规定公安机关有获得其他国家机关、企事业单位等有关突发事件情报信息通报的职权。

（三）构建公民权利保障救济体系

如何在应急警察权立法中设计公民权利保障和救济机制，是困扰应急警察权立法的难题。应急法制始终在两个问题上存在明显的悖论。一是效率与民主。应急处置的首要目标就是尽快从突发事件对社会的冲击中恢复，追求处置效率。而民主作为现代国家的法治追求之一，又需要通过程序正义、比例原则等予以保障，二者之间存在矛盾。二是规范和裁量。突发事件的突发性、危险性、发展性、多样性等特点可能导致事前充分立法几无可能，应急处置需要更多的应急自由裁量权，而应急法治则追求依照应急规范进行处置。如何平衡以上矛盾，笔者认为，应从权利保障和司法监督的角度构建应急警察权的规制机制，在应急警察权立法中明确划定不容克减的公民基本权利范围、规定因应急警察权实施而遭遇损失的公民有获得赔偿或补偿的权利、赋予公民对违法行使应急警察权的主体提起诉讼的权利，并在公安法制部门建立实时的应急警察裁量行为审查和纠正的机制。