农村宅基地使用权流转制度创新研究※

○ 张元庆

党的二十大报告指出，中国式现代化是人口规模巨大的现代化，是全体人民共同富裕的现代化，要坚决防止两极分化，深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益，保障进城落户农民合法土地权益，鼓励农民依法自愿有偿转让土地。

目前，我国农民人均收入水平相较城市居民还存在较大差距。国家统计局统计数据显示：2021年，全国农村居民人均可支配收入为18931元，仅占城镇居民人均可支配收入的四成左右。土地作为重要资源，是助力农民增收的重要载体，也是全面推进乡村振兴和实现共同富裕的基础。现阶段的公有制体制下，我国农村宅基地产权归农村集体组织所有，农民拥有宅基地的使用权。在城市化进程中，大量农村青壮年涌入城市打工，加之土地资源规划的不合理，农村出现了“空心村”等现象，农村宅基地使用权的自由流动显得越来越迫切。此外，在我国逐步消除城乡差别、大力实施乡村振兴目标的背景下，促进土地资源充分流动也是大势所趋。研究农村宅基地使用权流转制度创新对统筹城乡发展、助力共同富裕有重要意义。

一、我国农村宅基地使用权流转的现实困境

（一）立法针对性不足，宅基地流转束缚较多

目前，我国在农村宅基地的使用与转让方面的立法缺乏针对性。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：“农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准。”可见，我国现行法律禁止宅基地使用权单独转让，且根据“地随房走”原则，农村宅基地仅限于村集体组织内部成员间流转，这些规定从法律层面直接限制了宅基地的流转范围，难以有效发挥出市场的作用。在现有法律框架下，农民无法拥有集体土地的所有权，使用权和流转权又受到一定程度的限制，这一现状不适应新时代生产要素市场化流动的基本要求。

我国虽然已经开展了部分宅基地使用权流转试点、出台了一些政策支持，包括集体经营性建设用地入市的试点等，但集体经营性建设用地入市的立法依然缺失，依然没有解决生产要素在城乡之间充分流动的问题。要大范围实现农村宅基地使用权流转是一个艰巨的任务。长期的土地公有制和集体所有制下，全国范围内存在众多“小产权房”等特殊情况，虽然我国城乡二元结构正不断解体，但因为制度环境等因素形成的路径依赖现象依然非常突出，使立法改革创新面临巨大成本。

（二）土地产权制度设计不完善，法律层面所有权主体虚位

宅基地使用权本质上属于私权，但国家基于公共利益视角进行了公权干预与介入，导致法律意义上的产权主体虚位。宅基地使用权作为一种特殊的产权，想要以合法的方式进入市场流转，就必须要通过国家征收的形式进行。宅基地产权主体是村集体经济组织等组织，宅基地使用权流转的对象又必须是本集体内部人员。目前我国农村集体经济组织不具备法人资格，因此，现有制度背景下，村集体组织作为宅基地产权主体的规定存在法律意义上的虚位现象。

在具体实践中，村集体组织和村集体经济组织等拥有宅基地所有权，从决策过程和决策结果来看，村民往往无法全员参与决策，只能由村委会等集体组织代为管理。这种委托-代理模式存在严重的漏洞，容易滋生村干部的“寻租”和“道德风险”等问题，严重阻碍农民土地财产权的获得。在全国范围内的案例中，集体土地被租被卖、村民无法获得收益的案件屡见不鲜，也证明了这种风险的存在。

（三）缺乏统一的流转市场，流转效率低下

现阶段，为提高土地流转效率，各个地区在尝试建立土地流转市场。但事实上，由于制度障碍，各个地区的土地市场并不健全，规模较小，更无法形成更大规模的全国性统一市场，可流转土地也受到更多限制。加之缺乏统一的土地价值衡量标准，严重阻碍着全国统一市场的形成。宅基地流转需要提前核算，过程复杂，需要第三方专业机构参与，农民是无法单独进行这项活动的。相应的，由于分散的流转市场，农户若要获取足够的信息，就要花费大量时间和精力，增加了成本，也必然导致交易费用上涨，这进一步影响到了土地资源的优化配置。

在各地开展的宅基地使用权流转试点进程中，屡屡发生权益结构失衡现象。虽然各地政府征地后给予了当地农民一定的生存性补偿，但没有让使用权所有者的发展权益得到充分的保障。即便是受大众追捧的“地票”形式，它所给农民的利益分配也仅限于前期的补偿。加上政府和农户信息不对称，农户很难享受到土地增值收益。

二、创新农村宅基地使用权流转制度的建议

（一）完善立法，破解宅基地流转束缚

要提升农村宅基地使用权流转效率，就要解决立法针对性不足的问题，只有在健全的法律框架保障下，农村宅基地流转才能变成一种有效的激励机制，同时保护农民合法权益，有效增加农民的土地财产收益。首先，应完善《中华人民共和国土地管理法》中有关宅基地流转的限制条款，尽可能扩大农村宅基地流转交易范围，确保农民土地财产的可得性。其次，加快集体经营性建设用地整体入市试点和相关立法，解放更多土地资源，增加农民财产性收入。最后，还需要在立法中明确宅基地使用权人所享有的宅基地财产权范围。在现有法律体系中农民依法享有集体土地的使用权和收益权，但因为不具备所有权，在实践中存在使用权人对宅基地处分权和收益权束缚问题，急需在立法中做出明确规定。

（二）完善土地所有权制度，赋予宅基地所有者法人资格

长期以来，农村集体组织和农村集体经济组织等宅基地所有者不具备法人资格，而农民对宅基地的使用权又存在诸多限制，导致农民在宅基地流转中困难重重。要解决“地随房走”原则的宅基地流转障碍，就应进一步完善我国土地所有权制度，赋予宅基地所有者的村集体组织和集体经济组织等法人资格，包括应进一步明确和细化法律层面的农村集体组织和农民集体经济组织等的法人地位和范围界定，如宅基地所有者的村集体组织具体包括哪些，哪些土地由哪些具体的村集体组织所有，该组织的法人代表是谁等。这是农民可以扩大宅基地流转范围的法律前提和基础，也是解决我国农村土地制度中所有者法律虚位的必然选择。通过赋予宅基地所有者法人资格，可以实现在宅基地转为经营性建设用地过程中农民经营性建设用地整体入市的困境，也能实现适当扩大农村宅基地流转范围的目标，还可以有效杜绝众多委托-代理中的道德风险问题。

（三）建立统一的宅基地流转市场，提高土地资源利用效率

要破解我国农村宅基地困局，实现乡村振兴和共同富裕，应打破土地作为重要生产要素的流动限制，建立全国统一的宅基地流转市场。可采取渐进式改革方式，先统一各地区农村宅基地使用权流转市场，再进行全国统一的城乡一体化宅基地流转市场建设。充分运用市场机制作为资源配置手段，实现土地要素在区域之间自由流动，提升土地要素流转效率。同时，对宅基地使用目的进行规制，如规定单一主体使用宅基地数量，且对宅基地使用进行持续监督。另外，在完成宅基地确权工作之后，还可以通过宅基地租赁、置换和股份制改革等多种方式增加农民宅基地财产性收入。