全流程视角下政府采购审计要点与方法

◆杨泓/四川省广元市审计局

政府采购作为宏观经济调控手段，与财税、金融手段并列，是国家实现宏观经济和社会目标的公共政策工具，且政府采购作为财政支出的一部分，金额巨大。政府采购是否贯彻落实国家重大方针政策部署、程序是否合法合规及采购效益是否充分发挥等关系到国家利益、公权力行使和社会公平正义。为充分发挥审计监督功能，本文从政府采购全流程的角度出发，从资金链、程序链和责任链三个方面介绍政府采购审计要点，并提出具体的审计方法。

一、政府采购全流程周期概述

政府采购中具体的参与方有五大主体，其中财政部门作为监督者和管理者，接受采购计划备案并指导监督采购工作，制定和发布关于政府采购的指导性文件，如预留中小企业采购份额、采购贫困地区农副产品份额及疫情期间保证金管理等。

采购人、代理机构、供应商和评审专家则是政府采购的具体执行者。采购人作为采购主体，负责建立健全和执行政府采购内部控制制度、编制政府采购预算、开展需求论证、自行组织或委托代理机构具体组织项目评审、签订合同并负责履约验收及绩效评价等事宜。代理机构可能是集中采购机构，也可能是以盈利为目的的社会代理机构。代理机构作为采购的执行者，具体开展采购工作，如按照采购人的需求编制采购文件，提供评审场所等。供应商作为商品的提供者，首先要编制并提交投标或响应文件，获得参与评审的资质并参与项目评审，评审前要缴纳投标保证金。最终确定的中标供应商则需要签订采购合同，缴纳履约保证金，履行合同义务并收取合同现金对价等。评审专家则履行其评审责任，负责合法合规评审、保守商业秘密及向财政部门报告发现的违法违规行为等。

二、全流程视角下政府采购审计要点

（一）盯紧资金链，提升财政资金使用质效

一是聚焦政府采购预算编制。审计应重点关注是否以项目预算代替政府采购预算，可以从财政获取政府采购预算表和政府采购计划备案表，分析出有备案无预算的疑点并进行核实，从而反映政府采购预算金额与实际情况差距较大的情况；是否缺少市场调研而随意确定采购预算金额，进而选择错误的采购方式，导致项目流标，可以将在政府采购网上爬虫的数据进行筛选，获取流标项目数据，并提取项目档案资料进行复盘；是否故意将同一品类项目的预算分解而进行计划备案，化整为零规避公开招标，可以将政府采购计划备案表按照单位汇总，查看是否在同一预算年度将可以整合的一个项目进行拆分，减少单个项目金额，从而规避公开招标。

二是聚焦保证金管理。关注是否超标准收取投标保证金和履约保证金；保证金是否及时退还，有无占用供应商资金。可以获取部门财务账套，根据摘要筛选保证金，经过人工剔除后将其与在政府采购网上爬虫获取的项目成交金额对比，查看是否超过规定比例。针对抽取的项目，获取被审计单位退还保证金的证明材料，检查保证金退还的及时性。

三是聚焦合同价款结算。关注有无多付、少付合同价款，或拖欠供应商货款损害政府信誉的情况。可以从财政部门获取授权支付凭证和直接支付凭证数据，将其与在政府采购网上爬虫获取的项目成交金额数据对比，对形成的疑点进行核实。

四是聚焦资金使用绩效。检查同类产品采购价格和市场价格是否差距过大，存在“天价采购”现象；采购的货物、工程和服务是否达到预期效果，通过使用率、满意度测评和收益分析等综合判断采购资金是否充分发挥效益。可以对网上竞价和商城直购的商品价格进行分析，设定合理的可比期间，在可比期间内对同类商品进行比对，分析出采购价格过高的疑点并核实；通过实地踏勘及检查绩效评价资料的方式，判断是否存在采购物资闲置、利用率不高的情况。

（二）盯紧程序链，确保政府采购合法合规

一是关注采购人是否制定了相关内部控制制度并严格执行。通过获取被审计单位政府采购相关制度、“三重一大”制度、会议纪要等，查看其是否严格按照要求进行集体决策及履行审批程序等。

二是关注采购人需求论证环节中专家人数是否合规、资料是否齐全。根据项目金额不同，采购需求论证环节所需专家人数不同，对在财政部门存档的需求论证文件进行检查，判断其合规性。

三是关注采购人是否未严格履行政府采购程序而自行实施。可以获取预算单位在其官网上公布的采购、购买及比选公告，如果项目金额在采购限额以上或项目品类不在集采目录以内，则查看其是否进行计划备案；将采购计划备案表与在政府采购网上爬虫获取的成交项目信息进行比对，查看是否按照备案的组织形式和采购方式进行采购。

四是关注是否存在应集中采购未集中采购情况。可以在项目名称中发现蛛丝马迹，如合理怀疑是否将“法律服务”等在集中采购目录中的货物、工程或服务包装成“咨询服务”，从而避免集中采购，由采购人或社会代理机构私自操作。

五是关注专家评审过程是否规范。主要审计方法是查看采购项目档案资料，将专家评审的过程资料进行复盘，检查其打分是否公正客观。

六是关注采购人是否按照规定时间在指定网站发布采购公告、成交公告、合同公告等，是否在规定时间内签订采购合同。可以获取财政部门的政府采购执行数据，将相关时间字段提取后进行分析，从而获得准确率较高的疑点。

七是关注采购人是否按时按质开展履约验收和绩效评价。可以查看采购项目档案和绩效评价资料，检查是否按合同规定时间和标准验收等。

（三）盯紧责任链，强化参与主体工作落实

审计应盯紧政府采购五大参与方的责任落实情况，压紧压实责任，层层传导压力，确保政策“不打折”。一是盯紧财政部门监督责任落实情况。是否一年内两次考核集中采购机构，确保采购效率。二是盯紧采购人主体责任落实情况。是否进行科学的需求论证以保证财政资金使用绩效，是否将采购事项完全移交给代理机构而没有履行主体责任。三是盯紧代理机构代理责任落实情况。有无“越权”代理，无理由出现在评审现场干涉评审过程等。四是盯紧供应商法律责任和合同责任。通过检查是否存在不同投标人的投标文件异常一致或者投标报价呈规律性差异等情况，判定是否存在围标串标行为；通过实地踏勘等方式检查是否按照合同约定提供达到质量标准的货物、工程或服务。五是盯紧评审专家的评审责任。是否发现明显的违法违规行为而不及时停止评审并报告财政部门等。

三、全流程视角下政府采购审计方法

（一）加强数据分析，从“面”上反映总体情况

大数据审计具有“以面控点”的特点，能够实现对违法违规行为等的大范围地毯式搜索。目前审计最常用的数据分析语句是SQL语句，可以实现大量表格数据的关联比对，从而锁定网上竞价及商城直购商品采购价格过高、合同公告不及时等准确疑点，捕捉到拖欠供应商货款等具有指向性的问题等，按照“总体分析、系统研究、发现疑点、分散核实”的数字化审计方式，不断拓宽视野，转变思路，提升审计质效。

（二）审查项目档案，按流程梳理存在问题

经过多年的规范，政府采购档案较为齐全，其前期备案表格、采购文件、投标或响应文件及采购合同等均装订成册。审计在审查项目档案时，可以按照流程梳理政府采购程序问题，如采购方式是否与备案表一致、采购文件中对供应商是否设置了不合理门槛从而提前“预定”特定供应商等，利用项目档案集中的特点，在充分熟悉政府采购流程的基础上，发挥审计监督作用。

（三）查看单位资料，鉴别各主体责任缺失现象

应仔细研究各责任主体的情况，深入解剖各单位的资料结构，从资料出发鉴别各单位是否存在工作失职渎职等。如获取公共资源交易中心的机器码数据（投标文件机器码是供应商下载采购文件并制作投标或响应文件时对电脑的标志，具有唯一性），通过机器码一致得出供应商恶意串通的疑点，进一步翻阅档案进行核实佐证。