中国旅游政策的变迁

李经龙 刘常励

安徽大学商学院，安徽合肥 230601

引言

政策的制定依赖于国家机构，对于我国旅游管理机构而言，自新中国成立以来，经历了三次大调整，在中国旅行游览事业管理局还未成立之前，中国国家层面的旅游政策文件一直由国务院发布。1964年，中国旅行游览事业管理局成立，名义上是国务院直属机构，实则是局社合署办公，对政策文件的发布并没有太多的影响。直至1978年，中共中央发布文件将中国旅行游览事业管理局改名为中国旅行游览事业管理总局，并明确表示该机构直属国务院领导。自此，中国的旅游业在国家层面上有了自己的政策制定机构。而后，1982年中国旅行游览事业管理总局更名为国家旅游局，这个名称一致延续到2018年。在2018年3月，根据国务院机构改革方案，将国家旅游局的职责整合，组建中华人民共和国文化和旅游部，不再保留国家旅游局。本文将通过1949年新中国成立后颁布的1585个法律文件来详细阐述中国旅游政策的变迁，并且按照中国旅游业发生的对政策影响最为深远时间作为阶段划分的标志，逐一分析各阶段的政策背后隐含的意义，为下一阶段旅游政策的制定提供参考。

在旅游政策的研究方面，马静和舒伯阳通过研究30年的中国乡村旅游政策，认为我国需要加强乡村旅游理论研究和拓展研究范畴，从体系、绩效和总体三个层面研究。宋瑞和王明康通过内容分析法和共词分析法对欧美主要国家的旅游政策进行分析。李玉新和吕群超通过国家层面的政策文本对乡村旅游产业政策进行分析并提出了协调引导、质量提升和持续发展的优化路径。

一 政策分析

根据本文的政策样本，自1949年到2020年期间，国家层面上总共颁布了1585条和旅游相关的政策，每个阶段的旅游政策也随国家发展呈现出不同的特征。本文将从数量、性质、特征三个方面揭示我国旅游政策的变化规律。本文的所有政策文本均来源自“北大法宝”。

根据魏小安、曾博伟的《旅游政策与法规》和《中国旅游法规全书》，将中国旅游政策按照内容分为旅游市场政策、产业要素政策和综合性政策三大类，其中旅游市场政策包括国内旅游政策和出入境旅游政策；产业要素政策包括旅行社及导游政策、旅游饭店政策、旅游吸引物政策、旅游目的地政策、旅游交通政策和要素综合性政策；综合性政策包括旅游公共服务政策、旅游法和旅游产业政策。在魏小安、曾博伟研究的基础上，本文根据政策样本具体情况，又添加了旅游安全政策、文明旅游政策和文化旅游政策三类。

（一）萌芽阶段

旅游作为一个综合性的产业，需要交通、基建、法制等一系列的基础要素配套之后，才能进行旅游活动。在改革开放之前的新中国并没有使旅游成为产业的条件，因此这段时期的政策是为了国家安全而对外国来华旅客进行管制。但是其中的《关于开展我国旅游事业的报告》（1964）却是我国旅游产业化的萌芽。

在改革开放之前，我国的旅游政策是以出入境政策为主（见表1），占比达到了40%，其中也有针对公共服务和产业的政策，但是由于当时我国经济的发展远远没有达到能够使得旅游成为大众消费的程度。因为当时的人们以维护国家稳定，落实经济发展为主，旅游在当时并没有成为一个产业，所以表中的数据虽然是和旅游相关的政策，但是并不具有代表性，也不能就此断定我国旅游当时的发展方向。

表1 萌芽阶段政策分类表

（二）成长阶段

第一，在这一阶段的旅游政策虽然还是以出入境旅游政策为主，但是占比有明显的下降，只占总样本的27.31%。而相比萌芽阶段，成长阶段的旅游政策明显增加了旅行社政策和旅游产业政策，分别为31项和37项，占比高达这一时期样本总容量的15.12%和18.05%，这两个要素政策的显著提高，说明了我国明确地要将旅游发展成为一项产业，为入境旅游和国内旅游提供良好的环境。其中最具有代表性的政策是中央6号文件《促进旅游业健康发展的意见》（1993）和国务院发布的《旅行社管理条例》（1996）。

（三）成熟阶段

在这一时期占比最高的是旅游产业政策，占比高达27.99%，而显著占比高的有出入境旅游政策、旅行社政策、旅游目的地政策、旅游公共服务政策和旅游安全政策，分别占比6.06%、11.04%、6.99%、7.93%和13.99%。旅游产业政策比上一时期有非常明显的增长，从37项增加到了180项，这一时期的旅游业在政策的推动下形成了完整的产业链，从对旅行社、导游、目的地的培养与开发，到对公共服务、法治建设、安全教育的完善，都显示了我国旅游已经实现了产业化。

在这一时期同样也有问题，除了在旅游市场类政策中对国内旅游政策的制定仍然不足之外，对比上一时期不同的是，这一时期的政策结构比较平衡，但是在政策总体数量上增长得过快，政策的实施虽然对产业的发展有促进作用，但是过多的政策会限制产业的自由发展。

（四） 精细阶段

在这一时期占比最高仍然是旅游产业政策（见表2），同比上一阶段的占比有略微的提高，这也是我国旅游业产业化基本完成的标志之一，现在的旅游业已经基本完成了产业化，政策上更加倾向于补充完善已有的部分和区域规划，人才培养等方面政策继续推进深化产业化发展。万名旅游英才计划使得旅游业的服务水准更加优化，全域旅游示范区政策也使得旅游业进入了大规划、大发展，全方位统筹进步的时代。

表2 精细阶段政策分类表

这一时期的问题在于对于旅游吸引物的政策制定不够重视。旅游吸引物是游客的目标，在游客决定旅游时，会选择一个具有吸引力的旅游区域。国内的旅游区以山水自然景观为主，却忽略了创新性的旅游吸引物研究，政策的不重视也导致了这一阶段旅游产品同质化问题的出现。

（五）创新阶段

虽然这一时期占比最高仍然是旅游产业政策，但是相比上一个阶段，占比从34.51%下降到17.83%（见表3），这表明我国旅游产业已接近完备，政策正转移关注焦点，去除传统产业化的流程，向创新化发展。

表3 创新阶段政策分类表

综合政策和旅游吸引物政策相比较上阶段有明显的提升，综合政策是集多种旅游要素、全面施政的政策，往往由多部门联动制定，综合政策的提升我国旅游业创新化发展的标志，作为完备的产业，就应该和其他产业保持联动，从政策就能够很好地体现这一点。旅游吸引物政策的占比提升表明我国旅游业已经进入了建设发展新时代，不束缚于传统的山水景区建设，开始整体区域规划、全面建设的休闲旅游建设时代。

这一时期同样也出现了问题，旅游业当前作为国民经济战略支柱性产业，由于其特有的综合性，可以和很多产业相融合，但是很多已经概念化的融合发展目前在政策中仍然没有得到很好地体现，比如“旅游大数据”这一“旅游+互联网”的新概念，从现有的政策文本来看，并没有政策对这一概念进行深入推进。

二 旅游产业政策发展趋势

（一）重视旅游创新政策

就目前我国现有景区态势，从微观上来看，景区各大商店所出售的纪念品大体相同、旅游具体游玩设施的建设等基本上都是照搬国外的建设。从宏观上看，无论是山水风景区建设，还是度假区的建设，都有着大体相同的建设流程和容易忽略的设施重复问题。比如玻璃栈道这一新奇的旅游体验被带入国内后，各大名胜山区纷纷效仿，忽略自己的景区特色而盲目追求短期消费回报。对于这种态势，我国旅游政策应该鼓励创新，培养创新型旅游人才，为传统景区的新发展开辟一条道路。

（二）放缓旅游建设政策

根据近5年旅游政策的走向来看，我国的旅游基础设施建设已经开始进行，从平潭岛到横琴岛再到博鳌乐城，这些旅游区是政策已经确定下来的建设目标，但是从三个国家重点项目的具体规划书中不难看出，这些方案均提出在2020年推进建设，在2025年完成基本建设，这些项目同时推进的投资规模非常大， 回报周期也比较长，可以将建设的步伐放慢或者逐个项目推进，抑或者确定实验项目后看具体成果再全面实施。

（三）加强旅游统计政策

旅游业需要数据作为分析的样本，以此来制定下阶段的目标和改进方案。就目前的旅游数据而言，很多地方都是缺失的，不够精细化。宏观的数据分析出来的结果不一定能够适用于微观的个体，应该加强旅游统计政策推进，在政策中对旅游数据采集和分析进行专业化和精细化的说明，让旅游研究和旅游企业更方便，保证旅游业在正确的道路上前进。

三 结语

本文以政策视角为切入点，对我国旅游政策的阶段用新的方式进行了划分，并且对每个阶段的政策分布和阶段特征进行了研究分析，发现我国旅游政策越来越倾向于产业化和规范化，这一现象说明我国的旅游业在政策的引领下逐渐走向了产业化发展的道路。未来旅游业政策指引应该在旅游产业的各方面加以指引，走向细节化和质量化的道路。考虑到政策研究的复杂性，本文的阶段划分方式采用了旅游标志性事件划分，政策分类方式收集了现有主流的划分方式，在此基础上将每个阶段的政策收集分类逐一列出，再通过定性的方式将其归类统一，最后通过政策分布研究本阶段的旅游政策特征。