农业绿色发展视角下美国有机农业的成功经验与政策启示*

马 健,虞 昊,罗小娟**

(1.江西师范大学区域发展研究院 南昌 330022;2.江西师范大学国际教育学院 南昌 330022)

改革开放以来,我国经济建设与社会发展取得了举世瞩目的成就。与此同时,也付出了生态破坏、环境污染等巨大代价,食品安全事件频繁发生,对国人的生活环境、身体健康带来了严重影响和损害。“十三五”期间我国农业绿色发展取得了长足的进步,但发展不平衡不充分的问题依然存在,优质农产品市场供需失衡所导致的结构性矛盾依然突出,农业可持续稳定发展局面依然严峻,这同党中央要求和人民群众期盼相比还有很大提升空间。为此,2021年中央“一号文件”再次强调要推进农业绿色发展,明确提出要加强农产品质量和食品安全监管,发展绿色农产品、有机农产品和地理标志农产品。

有机农业作为高标准化的绿色生产方式,是农业绿色转型和生态环境保护耦合发展的重要途径。国际有机运动联盟(IFOAM)认为有机农业是一种遵循自然生态循环和生物多样性要求,基本杜绝使用化学合成物,以维持土壤肥力、追求生态系统平衡和确保人类健康为目的的农业生产体系。有机农业本着健康和生态的理念,与传统农业相比更强调物质的循环功能,相较于化学农业更能体现对环境的友好,可以在改善生态平衡的基础上进一步实现环境效益与经济效益的相互融合,其产品亦是含有经济、安全、健康多重内在价值的优质生态产品。从长远来看,发展有机农业可以有效提升我国食物质量的整体安全以及环境修复能力,是助推生态文明建设和实现“绿水青山就是金山银山”的重要手段。因此,加强有机农业研究,推动农业绿色发展,不仅有利于全面推进乡村振兴战略,符合生态文明的内在要求,而且有利于国家食物安全政策的重心在保证主粮绝对安全的同时,向提高食物质量安全与营养安全转变,实现“农业-食物-健康”三者的有机衔接与融合。

美国是世界上较早推行有机农业的先驱国家之一。自20世纪40年代以来,在民间推动与政策支持的双重驱动下,有机农业在美国得到了一定程度的推广,在农业绿色发展以及为消费者提供健康优质农产品等方面发挥了重要的作用。2019年,美国拥有获得认证的有机农地(简称:有机农地)面积约为223 万hm,居世界第4 位,有机市场规模达544 亿美元,高居全球首位。虽然与常规农业相比,美国有机农业的整体规模还很小,但观察近10年的发展态势,无论是有机农地面积、还是获得认证的有机农场(简称:有机农场)数量都有大幅度的增加。中国有机农业虽然起步较晚,但截至2019年,国内有机农地面积约为222 万hm,与美国基本持平。有机市场规模约为104 亿美元,虽然是世界第四大有机市场,但与美国相比还不及其市场规模的1/5。中国已经拥有超过4 亿人规模的中等收入群体,满足中高收入阶层对优质农产品的消费需求不仅有利于扩大国内有机市场规模,推动有机农业高质量发展,而且对世界有机农产品市场也将产生一定的积极影响。无论是面对农业绿色发展的现实要求,立足国内大循环进一步满足人民群众对高品质农产品的迫切需求,还是面对仍存变数的中美贸易纷争,面向国际双循环进一步提升农业竞争力以确保粮食质量安全,研究美国有机农业都具有一定的意义。因此,本文以农业绿色发展为视角,尝试解读美国有机农业的成功经验与教训,为提升我国有机农业的发展质量,防范和化解食品安全风险,优化国内有机农业产业布局与组织管理提供有益的启示与建议。

1 文献综述

本文从以下5 个层面梳理国外研究美国有机农业的相关文献。第1 个层面,探讨美国有机农业的发展动因,分析农场主选择有机种植行为的驱动因素。Hendrickson 等认为美国有机农业的蓬勃发展主要得益于市场的驱动以及国家及行业的大力扶持。Crowder 等和Lin 等则发现促使美国农场向有机农业转换的主要原因在于有机农产品的高收益-有机农场的平均收益比常规农场高出22%～35%。第2 个层面,解读美国有机农业的基本原则,明晰有机实践的法律规范。Benbrook 等提出在对有机农业规则进行评估时,应当兼备生态论、预防论以及系统论3 原则,即有机生产应当适应自然生态系统并从中受益、任何用于生产或加工有机产品的物质均要保证安全,有机实践全过程必须考虑对整个生态系统的影响。此外,Johnson和Dentzman 等从有机农业特殊的法规性原则出发,发现有机系统是依赖于严格的认证程序和法律支撑来实现生产和管理标准化的,并且在一定程度上将取决于国家有机监管体系的构建与配置。第3 个层面,聚焦政府扶持有机农业的政策支持体系,探讨政府行为与有机实践的相互联系。Youngberg 等发现有机思想的发展奠定了有机农业进入美国政府议程的基础,对政策决议具有导向性意义。Aschemann 等认为公共政策为有机农场提供了财政、教育以及组织的支持,扩大了有机产品的市场需求,促进了有机农业的持续进步。第4 个层面,调查消费者购买有机食品的经济行为,分析有机食品的市场优势与前景。Thøgersen在对有机消费的研究中发现,有机食品的消费对象主要以经济富裕家庭为主。Suciu 等和Rana 等则发现限制购买有机产品的原因在于价格较高以及供应有限,但目前很多消费者仍然十分愿意购买有机产品,最主要原因在于其健康安全性。第5 个层面,研究影响美国有机农业区域布局的因素,关注有机实践对地域经济的影响。Schmidtner等、Wollni 等以及Kuo 等研究发现有机土地可能会受到“邻里效应”的影响,多分布于地形多样、农业低产、集约化潜力较低的地区。因此,具有较低农业生产潜力的地区更容易向有机农业转换,进而形成有机农业聚集区。此外,Marasteanu 等通过研究发现,有机农业活动水平高的地区对当地经济具有显著的积极影响,因此可以通过扶持有机农业以促进农村地区经济的增长。

国内学界对美国有机农业的研究主要包括以下4 个方面:1)综述美国有机农业扶持政策,分析其效应并认为多层次的扶持和补贴促进了有机市场的扩大和有机生产者净收入的提高。2)揭示美国有机生产物质投入以及市场管理范式的特征,明确美国通过精准的市场定位以及科学系统的营销组合策略不断推进有机食品的流通与消费,进而推动有机产业的迅速发展。3)探析美国有机农产品认证体系的发展历程及国际标准互认的现状。认为美国有机农产品认证体系为建立国家有机农业标准、授权认证代理机构、建立完善的认证程序和国际有机标准互认奠定了基础。4)总结了美国扶持有机农业发展的主要举措,对推进我国乡村振兴战略提出了政策建议。

国内外先行研究为本文提供了丰富而有益的参考与借鉴,但鲜有文献是从农业绿色发展的视角出发探讨美国有机农业,更多的是从政策视角来分析其成效,而对美国有机农业存在问题与影响因素的研究还有待进一步拓展。因此,本文以全球农业食物系统重塑背景下有机农业发展趋势为国际视角,以我国农业绿色发展背景下食品安全转变为国内视角,从生产规模、贸易互动、认证管理、财政与科研补贴以及技术与营销体系5 个层面尝试系统地总结美国有机农业发展的成功经验,从整体比例、区域分布与贸易结构3 个层面揭示其发展所面临的主要问题并分析其影响因素,进一步结合我国有机农业发展存在的短板与弱项,提出切实可行的借鉴方案。

2 美国有机农业的成效与经验

2.1 有机农地面积与农场数量呈阶段性增长

1985年,北美有机食品生产协会(OFPANA)成立,旨在统一全国的有机认证标准。1986年美国农业部(United States Department of Agriculture,简称:USDA)首次拨款支持有机农业生产,但由于尚无定义有机农业的标准或法规,使得当时开展有机农业的23 个州只能根据所在地区的生产实践和约束条件来确定各自的标准。有机农产品认证标准模糊不清,导致以假乱真、以次充好的现象时有发生,市场混乱所产生的压力迫使美国政府开始规范有机农业的认证和销售。1989年,美国参议院提出一项“销售有机产品的国家认证计划”的提案,“有机”一词才正式成为国会立法的议题。1990年,美国国会颁布《食品与农业贸易保护法案》,首次允许农民种植一定面积的对环境有益的非计划作物,以此奠定了扩大有机农业规模的法律基础。该法案第21 章通过了《有机食品生产法》(Organic Foods Production Act,OFPA),要求制定国家有机项目(National Organic Program,NOP)。同年,美国国会初步制定了涉及有机农业的第一个赠款计划-有机农业研究和推广计划(Organic Agriculture Research and Extension Initiative,OREI)。但遗憾的是,该计划并未得到实际的资金支持。因此,20世纪90年代初期,美国有机农地面积和有机农场数量并没有呈现大幅度增加(图1),不仅如此,1995年的有机农地面积同比还减少了29 769 hm,降幅为7.42%。

图1 美国有机农地面积与有机农场数量变化(1992-2019年)Fig.1 Changes in the area of organic land and number of organic agricultural farms in the United States from 1992 to 2019

2000年12月,美国农业部颁布了国家有机项目的最终规则,并于2002年10月正式生效,这为全美有机生产和认证建立了统一的国家标准。自此,统一的有机农业监管体系被正式写入美国联邦监管法典。国家监管体系的确立规范了有机生产标准,防止了地方有机标准的泛滥,在一定程度上净化了美国有机农产品市场。2002年,美国国会正式授权并以财政拨款的方式支持OREI 和2001年由国家可持续农业联盟(National Sustainable Agriculture Coalition,NSAC)制定的有机认证成本分摊计划(Organic Certification Cost Share Program,OCCSP)。在此影响之下,2000-2007年,美国有机农业发展迎来了第1 个高峰,有机农地面积和有机农场数量都大幅度增加。其中有机农地面积从718 751 hm增长至1 944 028 hm,有机农场数量也从6592 个增加到11 352 个,年均增长率分别为20.06%和9.48%。2006年,USDA 修订了NOP 标准,形成了美国有机认证标识规范,于2007年8月开始正式实施,并纳入2008年《食物、环保与能源法案》,该法案继续扩大对有机农业相关项目的支持范围,并向处于有机农业转换期的农场开展技术和资金援助。同年9月,USDA 将NOP 特设为农业营销服务部(Agricultural Marketing Service,简称:AMS)中的独立计划,从而提升了有机农业在美国农业中的地位。因此,2008-2013年,美国有机农业迎来了第二轮增长,有机农地面积由1 769 001 hm增长至2 178 471 hm,年均增长率达5.34%。2014年,美国又建立了有机农产品联邦营销项目体系,调整有机保险的补偿标准,取消5%的附加费,并进一步加大对各项有机农业支持项目的扶持力度,着力关注有机农业的生产、食品安全以及农场经营管理。此后美国有机农地面积和农场数量虽然经历了波动但仍呈现恢复增加的态势。

截至2019年,美国有机农地面积约为223 万hm,是1992年的5 倍。其中有机耕地面积约143万hm,有机牧场面积约80 万hm。根据美国国家农业统计局(National Agricultural Statistics Service,NASS)的数据显示,2019年有超过10.3 万hm土地开始转换为有机农地,大部分位于加利福尼亚州(简称“加州”)和蒙大拿州,同比增加113%。自1992年以来,美国有机农地面积的增长虽然经历了一定的波动,但有机农场的数量则呈现出平稳上升的趋势,由1992年的3587 个增加至2019年的16 585 个,有机农场主数量也达30 909 人。其中,35 岁以下的有机农场主的比例为19%,35～64 岁的数量最多,比例达61%,65 岁以上的比例为20%。此外,在现有的有机农场中,约71%农场的经营时间已超过10年。在谈及农场的未来发展规划时,29%的有机农场会选择扩大规模,增加有机产量;44%的表示将继续保持现状,而决定减少或停止有机生产的仅占6%。

2.2 市场规模不断扩大,进出口贸易显著增长

美国居民较高的收入水平以及对有机食品的强劲需求,刺激了国内有机食品行业的快速增长。随着市场规模的不断扩大,有机食品已从最初的少数消费者的生活选择转变为被许多美国民众所接受。2014年,盖洛普(Gallup)首次在年度食物消费调查中纳入了有机食品元素,发现有45%的美国人积极尝试在饮食中选择有机食品。自2000年以来,美国有机市场规模呈指数级增长,从96 亿美元增长到2019年创纪录的544 亿美元(图2),2007-2010年的年均增长率达9.28%。根据美国有机贸易协会(Ogranic Trade Association,OTA)数据显示,2008-2019年期间美国有机食品销售额占食品销售总额的比例几乎增长了两倍,2019年有机食品销售额约占美国食品销售总额的5.8%。其中,有机农产品的销售额占全部有机食品销售额的1/3,有机水果和蔬菜的销售额占全美果蔬市场销售额的15%,较2018年增长近5%,达180 亿美元。

图2 美国有机市场规模与进出口总额变化(2000-2019年)Fig.2 Changes in the size of organic market and total import and export amount in the United States from 2000 to 2019

在经济全球化以及美国国内有机需求快速增长的背景下,国外有机生产商迅速进入美国市场。2011-2019年,美国有机产品进口总额累计增长15.16 亿美元(图2),其中2012-2013年的进口额增幅最大,达8.52 亿美元。与进口相比,出口总额9年内仅增长2.66 亿美元。2013-2016年期间,美国分别与104 个国家和地区开展有机产品的进出口贸易。墨西哥、意大利和秘鲁是美国主要的有机产品进口国,而出口则主要集中在其近邻的加拿大和墨西哥。近年来,美国也不断拓宽其海外有机市场,开始加大对东亚和中东地区的有机产品出口。2012-2015年期间,美国出口至阿联酋的有机农产品总额已从120万美元增至1440 万美元。根据2017年美国有机贸易报告显示,苹果、生菜、葡萄、草莓和菠菜是美国出口的主要有机农产品,占2016年美国有机产品出口总额的55%。而咖啡、大豆、香蕉、橄榄油和玉米则是美国主要进口的有机农产品,占2016年美国有机产品进口总额的68%。此外,面对规模不断扩大的有机农产品进口,2019年,USDA 还特别增加了300 万美元的预算专门用于加强入境口岸有机产品可追溯信息系统的技术升级,以防止假冒伪劣有机产品进入美国市场,增强进口有机产品的可信度。

2.3 认证体系与标识管理不断完善,国际互认程度进一步提高

美国有机生产和认证规模的不断扩大,得益于美国国内有机认证体系与标识管理的不断完善。这其中最核心的助推器当属国家有机项目(NOP)的实施,NOP 专门负责制定国家有机认证标准和执行涉及有机生产、加工、标识和认证管理等一系列工作。NOP 也先后多次对国家物质标准清单进行修改,逐步建立了有机认证标识规范,并要求年均有机产品销售额达到5000 美元以上的农场,必须要通过NOP认证。在此基础上,进入市场的有机产品根据有机物含量百分比形成了“100%有机”“95%有机”“70%有机”以及“低于70%有机”4 类标签。其中,标有“100%有机”和“95%有机”字眼的产品表示有机成分或有机物含量高达95%以上,两类产品标签均可获得USDA 所批准使用的“有机印章标识”,以证明其符合国家标准。此外,标有“70%有机”以及“低于70%有机”标签的产品则表示有机物含量分别为70%～95%和70%以下,两类产品均无法获得USDA规定使用的“有机印章标识”。同时,美国对有机市场的监管处罚措施也相当严格,如果发现销售未经认证或不符合认证标准的有机产品以及非法张贴有机标识等行为,当事人最高可处近2 万美元的经济处罚,情节严重者甚至还将承担刑事责任。例如,在2019年8月,爱荷华州联邦法院审理了一起涉及销售数百万美元虚假有机产品的案件,最终判处主要当事人122 个月的监禁,并对涉及该案的3 名农场主也分别给予3～24 个月不等的有期徒刑,这成为美国历史上对违反有机法规的最严厉处罚。

美国有机产品进口贸易的蓬勃发展得益于国际互认程度的不断提高。在促进有机农业标准国际互认方面,USDA 授权外国农业服务局(Foreign Agricultural Service,FAS)、农业营销服务部(AMS)以及美国贸易代表办公室(United States Trade Representative,USTR)共同负责与他国磋商和签署有机农产品的等效互认协议。2009年6月30日,美国与加拿大达成首个国际等效互认协议,准予加拿大有机制度(Canada Organic Regime,COR)认证的有机产品进入美国市场。随后,2012-2015年期间,美国分别同欧盟、日本、韩国、瑞士等国达成了国际互认协议。2016年10月同墨西哥建立了有机农业联合委员会,以此加强两国有机农业合作,确保彼此间有机农产品贸易的完整性。等效互认协议的签订,有效地推动了美国有机农产品的进出口贸易。根据Jaenicke等基于引力模型的研究发现,与无等效互认协议相比,签署等效互认协议可促使有机产品出口提升58%,对美国有机农产品贸易具有积极的正向效应。

2.4 财政补贴力度不断加大,科研支持水平持续提升

2002年,美国国会颁布《农场安全与农村投资法案》,正式授权有机农业研究和推广计划(OREI)和有机认证成本分摊计划(OCCSP),规定在法案年限内分别给予两项计划1500 万美元和500 万美元的强制性资金援助,并要求农业部下属各研究机构及各州立大学农学部门积极开展有机生产和市场数据收集计划(Organic Production Market and Data Initiatives,ODI)。2008年,美国国会颁布《食物、环保与能源法案》,扩大了对OREI 以及OCCSP 的财政支持力度,计划拨款总额分别达7800 万美元和2200 万美元,并将OCCSP 认证补贴的限额从每项500 美元增加至每项750 美元,此外还给予ODI 500 万美元的专项资金用于有机市场数据库的建设与维护。该法案还特别制定了有机倡议(organic initiative,OI),将有机农场主和有机转换农场主纳入环境质量激励计划(Environmental Quality Incentives Program,EQIP)的援助对象,给予他们最高每年2 万美元或6年共8 万美元的资助。2009年3月,USDA 第一次任命具有有机农业研究专长的副部长,以协助管理和发展各州有机农业项目。

2014年,美国为加强有机农业研究,鼓励有机生产和向有机农业转换,在新颁布的《食物、农场与就业法案》中,计划将OREI 的年度资助额度提升至2000 万美元,5年合计共拨款1 亿美元。同时继续加大对OCCSP 和有机非保险作物的援助,给予OCCSP 的强制性资金较2008年法案增加了近2 倍,达6500 万美元。ODI 的资助总金额也翻了一番,5年合计1000 万美元,对OI 的支持力度与2008年法案保持一致。此外,与2008年法案不同的是,2014年法案还正式授权了对有机转换计划(Organic Transitions Program,ORG)的财政支持,改变其以往仅依靠国会酌情拨款的惯例,计划在2015-2018年期间提供总计1600 万美元的资金支持。此后,在2018年所颁布的《农业提升法案》中,决议为OREI 提供永久性的资金,并计划在2019-2023年期间累计提供近1.45 亿美元的财政支持。OCCSP 的资助金额虽有所削减,但也达3650 万美元。此外,2018年法案对OI中有机或有机转换农场的资助限额也提升至5年14 万美元,对ORG 的资助也提升至每年600 万美元,5年合计3000 万美元。由表1 分析可知,从2002年法案开始,美国政府对有机农业的支持力度是不断加大的,特别是OREI 和OCCSP 作为政策支持的重点项目自实施以来,预计到2023年,分别累计支出约3.38 亿美元和1.29 亿美元用于有机农业科研与补贴。

表1 2002—2018年美国《农业法案》对有机农业的预算支出Table 1 Budget expenditure of organic agriculture in Agricultural Bills of United States of America from 2002 to 2018 ×104 $

除此之外,由联邦政府及各州农业部门牵头,协调有机农场主、科研机构及高校进行密切合作,建立起了“产、学、研”三位一体的有机农业教育与科研协同创新体系,以帮助有机农场主解决在经营、管理以及推广过程中所面临的技术难题,从而实现美国有机农业的高质量发展,满足国内市场对有机食品的强烈需求。ORG 计划自2001年实施以来,已经资助高校至少进行了109 项有机项目研究。相比之下,OREI 的支持力度及广度则更大,自2004年实施至今,已经投资了近274 项有机研究项目。此外,为改善美国南部地区有机农业发展现状,推动有机农业区域均衡发展,OREI 计划于2017-2021年分别资助佛罗里达大学、马里兰州贝尔茨维尔农业研究中心、北卡罗来纳州立大学以及塔斯基吉大学等部门进行了17 项有关提升有机农业教育推广与技术创新的研究项目,总金额预计达1800 万美元。

2.5 有机技术理论不断创新,产品营销体系不断扩宽

美国有机农业的生产实践是强调在实施作物轮作过程中,遵循自然规律和生态学原理,将传统的种植方法与现代生物技术相结合,利用堆肥、生物防治以及人工除草等自然方法或物理方法来增加土壤肥力和降低化学物质残留。在有机养殖过程中,强调严格控制畜禽食用饲料、生活环境以及兽药成分等,关注动物福利健康,保证有机畜禽不受人为干扰自然生长。此外,在种养殖过程中也坚决杜绝使用转基因技术,不改变或不打破生物链循环。近年来,美国尝试创新各项技术理论以用于有机生产,通过开发有机免耕卷缩机(No-Till Roller-Crimper,NTRC)、耐盐栽培等新技术,提升有机农场在杂草防治、土壤改良以及作物增产等方面的技术水平。根据已有研究证明,有机大豆、番茄等作物采用减耕、免耕方法确实可以在一定程度上提高产量,有效弥补有机耕作与常规耕作之间产量的差距。此外,美国还通过提升参与式植物育种(Participatory Plant Breeding,PPB)的理论水平,以扩大有机新品种的选育范围,促进作物品种改良,有效提升生物多样性水平。

美国能够成为世界上最大的有机食品消费国,与其科学而系统的有机营销体系密不可分。目前,主要销售渠道有依托全食、好市多、沃尔玛等大企业而设立的有机连锁自营超市(连锁超市+基地+农场)、传统超市(超市+农场)、农场直销(农场+消费者)、农贸市场(农贸市场+农场)等4 大模式。其中有机连锁自营超市已经形成了一条成熟的有机销售产业链。以全美最大的有机食品零售超市-Foods Market(全食超市)为例,其以“高品质天然有机”作为营销定位,兼顾产品需求的多元化与消费的差异化,通过“自有基地生产+门店采购”方式,通过“全国+区域+本地”3 条采购渠道,优化和扩大产品种类,并在国家标准基础上,严格把控质量,设立产品自检评价制度,保障产品在生产、运输以及销售全过程中符合有机标准。2018年,全食超市被亚马逊收购,与线上电商零售企业的融合,进一步拓宽了有机食品的销售渠道,形成了多元化的销售模式。此外,社区支持农业(Community Supported Agriculture,CSA)作为一种创新型有机产品直销的方式,通过订单农业将农场与消费者群体直接相连,既保障了有机农场主的经济利益,又满足了消费者对健康安全产品的需求。美国有机农场也正是利用CSA 模式提升了有机农产品在市场中的透明度与信任度,引导消费者放心购买有机农产品。

3 美国有机农业面临的主要问题与影响因素分析

3.1 有机农地面积及农场数量的比例仍然较低

美国虽然坐拥全球第一大有机市场,但有机农地面积与有机农场数量的比例依然偏低。如图3所示,1992年美国拥有的有机农地面积约38 万hm,有机农场数量为3587 个,有机农地面积与农场数量分别只占全美农地总面积与农场总数的0.10%和0.17%。经历了近30年的发展,美国有机农地面积及农场数量虽有大幅度增加,但有机农业整体规模占美国农业总体规模的比例仍然很小。2019年,美国有机农地面积及农场数量的比例仍不足1%,仅占全美总数的0.61%和0.82%。而同期澳大利亚的有机农地面积占其农地总面积的比例是9.9%,德国的比例是9.7%,意大利的比例更是高达15.2%。因此,就国土面积和发展潜力而言,美国有机农业仍有较大的拓展空间。

图3 美国有机农地面积与农场数量比例变化(1992—2019年)Fig.3 Proportional change in the area of organic land and number of organic agricultural farms in the United States from 1992 to 2019

3.2 有机农业整体分布不均衡,各州发展差异较大

除美国有机农业整体规模偏小之外,有机农业在各州的分布也不均衡。根据表2 可知,本文依据美国人口调查局的划分原则,按照有机农业规模大小依次将美国分为西部、中西部、东北部和南部,同时选取有机农场数量在100 以上的州进行对比分析。首先,在西部的13 个州当中,有机农场数量超过100 的州有8 个,占总数的一半以上。其中,加州的有机农业规模无论是有机农场数量,还是有机农地面积都一枝独秀,是西部乃至全美有机农业规模最大的地区。此外,加州的有机商品销售额也位居全美第一,2019年高达36 亿美元。同年,加州有机农场数量为3012,占西部有机农场总数的一半以上,比例为56.3%,占全国有机农场总数的比例为18.2%;有机农地面积约为390 626 hm,占西部有机农地面积的40.8%,占全美有机农地总面积的17.5%。其次,除加州之外,华盛顿州和俄勒冈州的有机农场数量较多,但有机农地面积不及加州,有机农场平均规模也不及爱荷华州、科罗拉多州和蒙大拿州。夏威夷州的有机农地面积最少,农场平均规模也最小。最后,对比其他3 个地区,西部整体有机农业规模除有机农场数量略少于中西部之外,其余无论是有机农地面积,还是有机农场平均规模,乃至有机商品销售额都是全美最高的。

表2 2019年美国各州有机农业的分布与销售概况Table 2 Distribution and sales of organic agriculture in states of the United States in 2019

中西部的12 个州当中,有机农场数量超过100以上的州有11 个,中西部也因此成为美国有机农业分布最广的地区。其中规模最大的是威斯康星州,有机农场数量为1364 个,有机农地面积超过10 万hm,有机商品销售额接近2.7 亿美元。其余各州有机农场数量最高的仅为威斯康星州的一半多,最少的堪萨斯州只有110 个。但值得注意的是内布拉斯加州和北达科他州的有机农场平均规模却是最大的,分别为394 hm和393 hm,仅次于南部德克萨斯州的428 hm。总体而言,有机农业在美国中西部的普及程度较高,农场数量最多,农地面积虽不如西部地区,但远高于东北部和南部,可以说,西部与中西部地区是美国有机农业较为集中的地区。

东北部的9 个州当中,有5 个州的有机农场数量在100 个以上,其中纽约州和宾夕法尼亚州数量最多,分别为1321 和1048 个,占东北部总数的34.4%和28.2%,占全国的8.0%和6.3%。此外,纽约州拥有130 746 hm的有机农地,占东北部整体的45.2%,占全美总体的5.9%。佛蒙特州的有机农场平均规模约125 hm,为东北部地区最大,并且人均有机商品销售额位列东北部乃至全美首位,达256 美元,这可能与该州人口相对较少有关。相对于西部、中西部和东北部地区,南部地区无论是有机农场数量,还是有机农地面积都是最少的。有机农场数量超过100 个的州有7 个,其中北卡罗来纳州最多,为347 个,而亚拉巴马州和路易斯安那州最少,2 州合计仅有21 个。有机农地面积属德克萨斯州最大,为99 677 hm,同样亚拉巴马州和路易斯安那州最少,分别为 879 hm和1352 hm,两州总和仅占全美有机农地总面积的0.1%。

综合以上分析可知,美国各州之间的有机农业发展并不均衡。其中,西部以加州为首,有机农业发展势头最为强劲,无论是有机农地面积、有机农场平均规模,还是有机商品销售额都领先其他各州。截至2019年,中西部的有机农场数量最多,而且有机农业分布也较为均衡,但有机农地面积和有机商品销售额与西部地区相比还有较大差距。东北部与南部各州则是美国有机农业发展较为薄弱的地区,虽然有机商品销售额与中西部差距不大,但在有机农场数量以及有机农地面积方面都与西部和中西部地区有较大差距,同样也预示着未来有一定的发展潜力。尽管如此,各州有机农场数量与有机农地面积占全州农业比重依然很低。例如,加州作为美国有机农业发展最为发达的地区,2019年有机农场数量却仅占全州农场总数的4.31%,有机农地面积占比仅为全州农地总面积的1.61%。即使在加州有机农业发展如此强劲的背景下,其有机农业的整体规模仍然偏小,说明在美国农业的整体发展和布局中,有机农业仍处于小众化的地位。

3.3 进出口贸易结构不平衡

美国国内对有机农产品的需求十分强劲,供应与需求之间的差距愈发扩大。自2012年起,美国逐年加大有机农产品的进口以平衡国内需求。2019年,美国有机农产品的进口总额为21.72 亿美元,远高于出口总额的6.71 亿美元,有机农产品贸易逆差15.01亿美元。在进口的各类有机农产品中,有机谷物以及热带作物比例最高。仅2011-2016年期间,有机大豆进口额从4180 万美元增加到2.51 亿美元,年平均增长率达40.63%;有机玉米进口额在4年内也翻了4 番,从2013年的3660 万美元增加到2016年的1.6 亿美元;有机咖啡在2015-2017年期间的年均进口总额达3.3 亿美元。有机农产品进口量的大幅度增加,不仅导致了贸易结构的失衡,而且会对国内

有机农场产生较大冲击。例如,2013年,美国有机农产品进口额从2012年的4.88 亿美元增至13.4 亿美元,反观2014年美国有机农地面积,却比2013年减少近30%,因此有理由相信2014年有机农地面积的骤减很可能与2013年有机农产品进口额的大幅度增加有关。此外,大规模的进口也在一定程度上干扰了美国有机市场的良性发展。据调查发现,由于美国有机产品进口量的激增,流通于美国市场的进口产品已经出现伪造有机认证证书、检测不达标等有机欺诈行为。

3.4 主要影响因素分析

众多研究表明,与常规农业相比,经营有机农业需要付出更多的劳动,需要掌握更复杂的生产技术,需要承担更高的经营成本和经营风险。在美国亦是如此,在国家有机项目(NOP)的认证与监督管理之下,有机农产品的生产、加工、运输以及销售等环节均需符合非常严格的相关标准,这就要求美国有机农场主必须为此花费大量的时间、精力以及资金来保障有机生产与经营。这是因为,第一,美国有机转换的门槛要求较高。从常规农业向有机农业转换至少需要3年时间,期间农场内一切生产标准均需依照有机标准实行,由于转换期内无法获得认证,因而其生产的产品只能以常规农产品的价格出售,无法获得有机溢价,在没有补贴或补贴较少的情况下,农场将要面临较高的生产成本与经营风险。根据对有机农场转换期的调查研究发现,小型农场更倾向转换为有机农地,中型农场则保持谨慎态度,仅考虑将一部分农地转换为有机,而大型农场由于面临大规模转换而可能招致的资金与技术短缺,因而对全部转换为有机农业有很大的顾虑。第二,有机农场在得到NOP 首次认证后,每年年底仍需重新根据农场的种养殖类别、规模大小、作物种类多少等重新进行有机续认,同时需要承担申请费、年度认证费、年度生产或销售评估费以及检验费等一大笔费用。虽然政府最高可给予75%的认证费用补贴,但采用的却是认证后补贴的方式,事先仍由农场自行垫付,并且认证不通过则无法获得补贴。第三,有机农业作为劳动密集型产业,所要投入的劳动力成本也较高。因此,高昂的经营成本和管理成本是阻碍美国有机农场转换与有机农地面积扩大的重要原因。

目前美国国内有机农产品的供给远不能满足消费的需求,国外进口比例较高,从而致使国内有机农产品的生产加工与市场销售均面临严峻考验。这是因为,第一,美国国内有机生产经营成本较高,导致有机农产品销售价格也在高位运行。反观美国有机农产品的主要贸易伙伴-印度、土耳其以及墨西哥和秘鲁等国,劳动力价格低廉,在有机大豆、玉米以及有机咖啡豆、香蕉等农产品的出口方面有竞争优势,这些有机农产品在进入美国后,对本土市场形成了一定的冲击。第二,美国有机农场在选择作物时,由于大豆、玉米等有机谷物在销售过程中容易出现较大的价格波动,为了规避经营风险更偏向于有机蔬菜和瓜果的种植。结果导致国内有机谷物种植面积小、产量低、有机畜牧业所需的有机饲料短缺,最终美国只能大量进口有机谷物作为饲料来维持有机畜牧业的供需平衡。数据显示,2016年有机咖啡、香蕉、大豆以及玉米的进口额分别高达3.13 亿、2.10 亿、2.51 亿和1.60 亿美元,合计占美国有机农产品进口总额的56.25%。随着有机谷物的大量进口,有机玉米和有机大豆在玉米和大豆进口总额中所占比重也不断加大,分别达54%和84%。

面对国内有机市场的蓬勃发展,USDA 却并未给予有机农业管理机构更多的部门预算,在2019-2021年期间每年给予NOP 的经费始终保持在1200万美元水平,并且美国国会还在2018年《农业法案》中降低了对有机认证成本分摊计划(OCCSP)的支持力度,拨款总金额较2014年《农业法案》缩减了近一半。一方面,美国多个州还尚未建立有机咨询、多语言指导、教育课程培训、技术协助等服务体系,因此在技术推广和财政支持的过程中,依然要面临资金不足、技术壁垒较高、市场推广难度大等问题,政府的政策支持体系也很难满足有机农场所需要的各项服务。并且,各州农业部门对有机农业的发展定位也有所不同,有的州将有机系统划分为食品安全、植物健康、动物福利、监管服务、营销手段等不同部分,有的州将有机视为健康安全、法规遵从或经济创收等不同层面,这也是造成全美各州有机农业发展不均衡的重要原因之一。另一方面,美国很多农场面临着劳动力短缺、农场主老龄化等问题,农场经营也后继乏人。而有机农业要求农场经营者需要掌握一定的知识水平及管理技能,具备较常规农场经营者更高的职业素质,这对于缺乏专业的技术指导和充足财政支持的老龄有机农场主具有一定的挑战。因此,如何解决农场的继承问题,确保常规农场与有机农场的转换通道,培育农场经营后备力量应当是美国有机农业未来可持续发展需要思考和解决的重要课题。

4 启示与建议

20世纪80年代以来,中国农业大学等国内一流高校及科研机构率先引入有机农业的基本理念并启动相关产品标准的制定与研究,从此开启了中国发展有机农业的大门。2005年,原国家质量监督检验检疫总局颁布了我国首个《有机产品》的国家标准(GB/T 19630-2005),对有机产品的生产、加工、标识、销售以及管理体系做出了初步的规范与要求。随后,该标准在经历2011年的修订后,于2019年8月30日由国家市场监督管理总局和国家认证认可监督管理委员会共同颁布了最新的国家标准《有机产品生产、加工、标志和管理体系要求》(GB/T 19630-2019),并于2020年1月1日开始正式实施,这表明我国有机产品相关的生产、认证以及管理制度正在不断完善。与此同时,国内有机市场的发展也已初具规模,截至2019年累计发放有机证书21 746 张,有机认证标识码21.2 亿枚,国内有机产品销售额达105 亿美元。此外,有机产品进出口贸易也十分活跃,2019年出口额超7 亿美元,进口额更是达到19 亿美元。其中,我国同欧盟地区的有机产品进出口贸易额最高,欧盟已经成为我国有机产品进出口的第一大贸易伙伴。

现阶段,我国正处于老龄化加深、中产阶级不断壮大的历史时期,中国居民的消费结构正在发生显著变化。就食品消费结构而言,中高收入阶层已经开始关注食物的品质与质量安全,这成为目前中国有机农业发展的重要社会基础。生产绿色有机食品,提升食品质量安全,已是国内民众关注的热点与核心问题。总体上看,当前我国有机消费市场仍处于初级发展阶段。一方面,城镇居民对有机农产品持有一定的认可态度,认为只要保证其质量安全,即使价格高于常规农产品也可以接受,尤其深受高收入人群青睐。另一方面,多数居民对有机农产品的认知水平以及对有机市场的信任程度仍有待提高,有机农产品消费占家庭饮食消费支出比例仍然偏低。消费者在购买有机农产品的过程中,对有机认证标准的有效性、产品的真伪性以及食用安全性依然存在较大顾虑与担忧。除此之外,我国有机农产品的销售渠道主要是以精品化和小众化路线为主,生产与认证的区域也较为分散,例如东北地区和西部地区在有机生产面积占比和有机产品认证示范(创建区)上有优势,而东部地区在有机产品认证证书和获证企业数量上有优势。这在一定程度上增加了有机农产品的流通难度,使我国难以形成规模化和大众化的有机市场销售体系。因此,本文在总结美国有机农业成功经验的基础上,对如何提升我国有机农业整体发展水平,防范和化解潜在的食品安全风险,推动农业绿色高质量发展,提出如下建议:

4.1 培育新型有机农业经营主体,拓宽有机产品营销渠道

有机农业和生态农业规模化的种植和生产,为其实现效益最大化创造了条件。中国有机农场的生产规模普遍较小,经营也较为分散。在从常规农业向有机农业转换的过程中,小规模经营组织普遍缺乏有效的技术指导和市场开拓,难以保证质量要求与经济效益。即便在转换成功后,受限于相对复杂的技术要求与认证程序,小规模有机农业生产者短期内难以通过扩大种植面积而形成规模经济,同时还要面临一定的市场风险。因此,第一,应当鼓励有机经营主体由小规模农户向家庭农场、农民合作社、龙头企业等新型农业经营主体转变,逐步实现有机农业适度规模经营,不断完善有机农业经营组织体系,增强有机经营实体抗风险能力,缓解中小农户在品牌建设、营销推广、有机认证等多方面的经营压力。第二,明确有机市场定位,合理优化有机种植结构。通过区域化布局和专业化管理,打造以地理、文化特色为标志的有机农产品品牌。第三,创新有机农产品销售模式,积极探索“大型连锁超市+有机农户”“公司+基地+有机农户”“社区团购平台+有机农户”“互联网+有机农户”等新型契约协作关系,拓宽有机农产品销售渠道,倡导有机农产品“地产地消,地产外消”,实现有机资源要素的合理配置,推动有机农业的高质量发展。

4.2 树立顶层设计理念,构建精准的政策支持体系

美国自1990年以来,已经出台了多项涉及有机农业的补贴政策或援助计划,并通过历届《法案》不断强化对有机生产、加工、销售及科研的财政支持力度。预计到2023年,给予有机农业的财政拨款累计将达5.5 亿美元(表1)。与之相比,我国还尚未形成全国统一的有机农业政策支持体系,地方农业部门对有机农业的政策支持结构也较为单一,补贴力度较为有限,并且符合补贴资格的也多为企业,而非农户。因此,第一,应当效仿美国国家有机项目(NOP)的理念与设计原理,加快制定中国有机农业综合发展计划,出台国家有机产业扶持政策,采取“中央+地方+企业”共同支持的原则,加大对有机生产、认证、销售等各环节的财政支持力度,综合运用生态补偿、信贷和保险等惠农措施,尤其是对处于有机转换期的农户,减轻其进入有机农业的经营壁垒,提升向有机转换的积极性。第二,结合有机农产品的年度认证情况,给予不同层次的食品安全补贴,在达到正向激励有机认证的同时有效降低有机农产品质量安全风险。特别要注意的是,对有机农业的财政支持作为WTO“绿箱政策”中的“绿色”补贴项目,还可以有效避免我国有机农产品贸易的国际摩擦。

4.3 推进有机农业立法,加强科研投入与技术创新

美国有机农业的认证监管体系已由国会立法,并纳入了联邦监管法典,由NOP 负责履行有机认证与监管工作。就目前中国所实施的《有机产品认证管理办法》(质检总局令第155 号)尚且属于国务院部委的行政文件,法律效力等级较低,故而在处置违规有机生产、伪造认证标签等违法行为时,权限范围和处罚力度还比较有限。例如根据该办法规定,对实施有机欺诈行为的处罚金额最高为3 万元人民币,这同美国NOP 的处罚力度还有一定的差距。鉴于此,应当积极推进有机农业立法,进一步加强对有机产品认证和监管的制度建设,加大对生产假冒伪劣有机产品的惩戒力度,不断提升我国有机农业的法制化水平。

进入21世纪以来,美国对有机农业的科研投入也始终保持在较高水平,仅有机农业研究与推广计划(OREI)在2018年《农业法案》中就获批1.45 亿美元的科研基金。因此,可以借鉴美国建立有机农业专项科研基金等做法,推动我国有机农业的技术推广与创新,提高技术水平,降低经营成本。同时利用数字信息技术,加快有机信息体系建设,建立全国性的有机农业信息服务平台,加大有机宣传和推广力度,增强市场透明度,推动有机市场的行业自律和共同监督行为,提升消费者对国内有机产品的认可度和满意度。

4.4 健全有机认证制度,积极推进国际认证认可

美国与欧盟、日本等国签署的有机互认协议极大简化了本国有机农产品的进出口贸易,促进了全球有机市场的发展。2016年11月,中国与新西兰签订了首份国际有机互认协议,但与美国相比仍然在互认国数量与互认标准等方面存在一定的差距。因此,需要思考:第一,充分利用和发挥自贸区的优势,加快推进亚洲区域内的国际互认一体化。例如,探索率先同东盟国家建立有机农业国际互认,实施中国有机认证标准“走出去”战略。第二,利用欧盟是我国第一大有机贸易伙伴的机遇,扩大与IFOAM 和FiBL 的合作,积极推进与欧盟国家的国际认证认可。第三,积极推进同“一带一路”沿线国家、RCEP(Regional Comprehensive Economic Partnership)成员国的国际认证认可磋商,特别值得关注的是在RCEP 框架下,中日韩已经成为自由贸易伙伴,应当积极探索中日韩3 国的有机产品的国际互认体系,优化有机农产品贸易结构,积极鼓励国内有机企业及认证机构的国际交流与合作,促进国内有机标准与生产技术同国际高水平接轨,力争消除贸易壁垒,增强我国有机农产品在国际市场上的竞争力。