后税改时代中国乡村治理研究

摘要 自全面取消农业税之后，我国乡村治理模式发生了改变。通过梳理我国乡村治理模式与农业税的历史演进，发现每个时期农业税的征收方式和制度特征都影响着乡村治理模式，因此基于农业税与乡村治理模式的发展规律提出了实行税改后乡村治理的应然模式。在此过程中，发现税改带来一些正效应的同时也凸显了乡村治理的一些新问题：乡村自治进程很难得到有效推进、农村债务问题化解困难、乡镇政府和村级组织的财政问题凸显、乡镇基层政权弱化，并在自治、债务、经济、政权等方面提出相应的解决对策。

关键词 农业税;后税改时代;乡村治理

中图分类号 D 422.6文献标识码 A

文章编号 0517-6611（2022）04-0237-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2022.04.061

开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Research on China’s Rural Governance in the Post Tax Reform Era

JIANG Fang-yi （Department of Political Science， School of Marxism， Wuhan University of Technology， Wuhan，Hubei 430070）

Abstract Since the abolition of agricultural tax， the governance model of rural areas in China has changed. By combing the historical evolution of China’s rural governance model and agricultural tax， it is found that the collection mode and institutional characteristics of agricultural tax in each period affect the rural governance model. Therefore， based on the development law of agricultural tax and rural governance model， this paper puts forward the appropriate model of rural governance after tax reform. In this process， it is found that the tax reform not only brings some positive effects， but also highlights some new problems of rural governance：It is difficult to effectively promote the process of rural autonomy， it is difficult to resolve the problem of rural debt， the financial problems of township governments and village level organizations are prominent， and the grass-roots political power of township is weakened. It also puts forward corresponding countermeasures in terms of autonomy， debt， economy and political power.

Key words Agricultural tax;Post tax reform era;Rural governance

作者简介 蒋方怡（1996—），女，湖北襄阳人，硕士研究生，研究方向：税收政治。

收稿日期 2021-09-30

农村税费问题是关乎国家与农民切身利益的政治问题，对国家及政府来讲，农村税费的征收是汲取财政收入的重要方式，而财政收入的高低会影响乡村治理效果;对农民来讲，他们通过农业税费的缴纳直接或间接参与政治，且農村税费的高低直接影响农民的收入水平和经济状况，进而影响农民对国家与政府的认可程度。因此，农村税费问题是乡村治理研究中不可忽视的问题。我国于2001年实行农村税费改革，2006年彻底废除农业税，这一政策使乡村社会经济和政治面貌发生了改变，迫使国家对乡村的治理方式进行革新。笔者立足于这一政策实行十几年后的“后税改时代”，发现农村税改带来了一些正面效应的同时，也暴露了乡村治理的一些新问题，只有解决这些新生的问题，才有可能真正实现乡村善治。

1 中国乡村治理模式与农业税的历史演进

我国是农业大国，农业税本质上是国家与农民经济与政治联系的一种手段和依托，是连接国家与乡村政治经济的桥梁，于建嵘[1]将它定义为“国家与农民之间关系的一种本质体现，是国家凭借政治权力，根据税收法律预先规定的标准，无偿地、强制性地向农业生产、有农业收入者征收的货币或实物的经济活动。”可以看出，农业税与其他税种不同，它通过向农民无偿、强制地征收税费而达到汲取财政收入的目的，其征收对象和内在机制都有很大的特殊性。要想深入把握“后税改时代”乡村治理的模式，必须梳理我国两千多年来乡村治理模式及农业税制的历史演进，找寻两者发展变化的规律，从而为发现和解决“后税改时代”乡村治理的困境提供历史基础和现实依据。

1.1 古代“摊派杂役”的农业税制与“皇权不下县”的乡里制度模式

春秋时期，农业税就已存在，历代各朝对农业税制进行了多次改革以应对国家财政危机，其目的都是扩大财政收入，沉重的课税负担始终是压在农民身上的重担。在这种情况下，国家为了最大程度汲取财政收入，在农村实行了独特的治理制度——乡里制度。所谓“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理出乡绅”[2]。乡里制度实行“乡绅自治”，即乡村士绅通过家族势力或者自身德才而成为乡村的权威，他们不是由国家所任命的，不属于国家官员。但是这种“乡绅自治”的乡里制度也不同于现在的“乡村自治”，因为乡绅其实相当于国家与乡村之间沟通的桥梁，其作用是协助国家治理乡村。实质上，它是国家在乡村的一种特殊委派机制。

1.2 民國“征收救国公粮”的农业税制与“混乱”的乡村治理格局

民国初期以征收田赋的方式来征收农业税，到了抗日战争时期，征收救国公粮为军队筹集了大量军粮，是抗日战争的坚固后盾。对于农业税本身的演变进程来说，也是有进步意义的，实现了由封建社会摊派杂役到田赋征实的转变。从另一个角度来讲，国家为了给予抗日战争支持，更多地掠夺乡村资源，将权力更进一步深入到乡村地区，在乡镇设立了具有行政性质的乡公所，县政府任命保甲长，负责征收赋税和劳役，造成了乡民对国家的怨念加重的不良影响，进一步激化了国家与乡村社会的矛盾。在这种情况下，乡村治理呈现“混乱”的格局。

1.3 新中国成立后“不统一”的农业税制与国家政权深入乡村的治理模式

新中国刚成立之时，中国共产党展开土地改革运动，解除土地集体占有，改为平均地权。此次改革使农民的经济负担大大减轻，保证了农业税的征收。而在这个时期，很多地方的农业税制度并不完善，新解放区实行征收公粮的方法来征收农业税，但是各个地区的征税方法和措施并不统一。国家为了转变新中国成立前乡村治理的“混乱”局面，实施了一系列将国家政权延伸入乡村的政策措施。具体来讲，国家在乡村建立了行政村一级政权，通过这种方式将乡村社会纳入国家政权治理范围内。又任命土地改革中发展的一批乡村共产党员来担任行政村领导者，这些党员实际是国家政权在乡村的掌权者与执行者，发挥纽带作用，将国家与乡村社会紧紧联系在一起。从此，国家与乡村社会紧密相连、相互渗透，开启了国家政权深入乡村社会的乡村治理模式新篇章。

1.4 实行税改前“统一”的农业税制与从“政社合一”的乡村治理模式到实行国家指导下的“乡政村治”

1958年，《中华人民共和国农业税条例》这一全国统一的农业税法发行，条例规定，要合理掌握农业税负担总体水平，在统一税制的基础上根据各地情况不同进行微调，简化征收程序以方便农民。在这一时期，乡村治理模式经历了从“政社合一”到国家治理下的“乡政村治”的转变，与此相对应的历史事件就是人民公社化运动和改革开放。

20世纪50年代，中国共产党全面开展社会主义建设，其中在农村进行的社会主义建设就是人民公社化运动。彭勃[3]

指出，“人民公社的实质是国家基层政权与乡村社会经济组织的重合，公社既是国家政权，又是乡村社会组织生产和生活的机构。”人民公社化运动使得国家政权更加深入地渗透到乡村社会，形成“政社合一”的权力支配形式。这种党中央高度集权化的乡村治理模式无疑不对乡村社会的农田水利等基础设施建设带来了巨大好处，但是同时也使得农民对国家政权产生一些不满。因此，这种“政社合一”的集权化乡村治理模式最终走向终结。

改革开放后，全国开始推行家庭联产承包责任制。家庭联产承包责任制给农民带来了自主生产经营的权力，农民拥有了更大的自主权，推动了人民公社时期“政社合一”的集权化乡村治理模式向“乡政村治”的转变。国家与乡村社会不再是领导与被领导的关系，而转变为指导与协作关系。乡村社会的领导核心也由人民公社党委书记和大队书记转变为村民委员会和村党支部。从本质上来讲，村民委员会等村组织仍然隶属于国家的行政体系，而不是自治组织。在进行农村税费征收及其他乡村事务时，村组织仍然要按照上级政府的指令来完成任务，这就不可避免地仍会出现纳税使得农民心生不满的情况。因此，国家与政府为了达到稳定政权的目的，最终决定对农业税制度进行改革。

2 “后税改时代”与后税改时代的乡村治理应然模式

时间推进到2001年，在全国范围内实行农村税费改革;2006年，全面废除农业税，在我国有两千多年历史的农业税制彻底走向终结，我国进入“后税改时代”。在“后税改时代”，要想巩固提升农民权利的成效，调整经济体制和国家与乡村社会的关系，归根结底是要改革乡村治理模式。那么，在国家政策的导向下，“后税改时代”乡村治理的应然模式主要包括以下几个方面。

2.1 乡村治理模式由国家管控向乡村自治转变

上文分析了我国历史各个时期的乡村治理模式，总体来讲，其经历了国家高度集权化治理——“政社合一”的集权化治理——国家指导下的“乡政村治”等转变。这些乡村治理模式有一个共同点，即乡村治理始终处于国家的强制管控下，并且国家政权掌握绝对领导权。国家对乡村社会的具体治理方式就是通过“自上而下”的单一的治理模式，在乡级、村级都设置人员，为其所用，代理管理乡村事务。而实行税改后，国家对乡村的经济依赖减小，国家政权势必会逐步退出乡村社会;与此同时，随着农民权利意识逐渐觉醒，乡村自治制度应逐步完善，最终实现国家、政府、乡村社会多方共同协作参与乡村治理的民主治理结构。

2.2 乡村治理应建立农民收入长效增长机制

税改使得乡村社会脱离了农业税的束缚，农民的经济负担大大减轻，国家也在科学发展观、社会主义和谐社会两大战略下提出了新农村建设理念，给予乡村社会一系列惠农政策，除了废除农业税外，还有减免农村义务教育学杂费、发放良种补贴和农机补贴等。这些惠农政策无不传递着一个信息，就是大力发展乡村经济。而对于乡村自治来说，应该最大限度顺应政策，将乡村经济搞活，使农民走向富裕。而要达成此目标，关键就是建立农民收入长效增长机制。农民收入提高，自然会促进乡村社会的发展。因此，“后税改时代”的乡村治理应解决好乡村经济问题，使国家的惠农政策落到实处，真正做到想农民之所想，忧农民之所忧。

2.3 乡村治理应完成基层政权机构改革

实行农村税改并不能完全解决乡村问题，如何巩固税改的成效是“后税改时代”应高度关注的问题。基于此，国家提出了“农村综合改革”政策，即将农村义务教育、乡镇机构等改革与农村税改结合起来，共同推进各项政策的实施，以此解决乡村的深层矛盾。2006年国务院明确指出农村改革要包括基层政府改革，使基层政府职能的发挥能够更加符合乡村社会新貌，从而完善农村社会管理，健全乡村治理结构。由此可知，乡村治理应通过税改以及综合改革，实现乡镇基层政府的职能转型，彻底完成基层政府改革，建立乡村政权新机制，为乡村发展注入活水源头。

3 “后税改时代”乡村治理的新困境

上文分析了实行税改后乡村治理的应然模式，但是，实际情况却并不乐观，反而出现了一些治理新困境：乡村自治进程很难得到有效推进;农村债务问题化解困难;乡镇政府和村级组织的财政问题凸显;乡镇基层政权弱化。这些问题深刻反映了农村税费改革暴露出的乡村治理弊端，只有解决这些问题，才能真正地实现乡村社会的稳定和发展。

3.1 乡村自治进程很难得到有效推进

实行农村税改之后，乡村权力组织的治理模式逐步向自治转变，村级组织不再充当乡镇政府和农民之间税费征收的桥梁，因此其行政化色彩有所减弱。但是由于日常运转花费来源少了农业税的收入，只能依靠上级政府的财政转移支付，这就使得村干部为了争取更多的资源而不得不更加密切地与乡镇政府进行联系。再加上村干部自身考核升迁的需求，其对乡镇政府的依赖性更大。因此，在实际工作中，乡村自治组织仍摆脱不了行政化色彩，具有官僚作风，其与村民的矛盾无法彻底消除，必然不能发挥其应有的职能。在这种情况下，在一些乡村出现了不稳定因素，如周围黑恶势力和宗教势力介入乡村政权，与乡村自治组织争夺乡村治理权力，结果造成乡村社会动荡不安，威胁国家政权运转。

3.2 农村债务问题化解困難 农村债务问题包括历史遗留问题和现实问题两方面。首先，在征收农业税时代，存在农民拖欠税费的情况，乡镇政府为了完成征税任务不得不去垫付这笔税费，而实行税改后“不准清收农民历年农业税费尾欠”的相关规定使得乡镇政府和村级组织无法收回这笔税费以清偿债务。再者，许多乡村为了发展本地教育、经济等，大量外借债务，形成了负债，又因为失去了农业税的收入，上级财政转移支付力度也不能达到要求，乡镇政府偿还债务的能力大大减弱。农村债务问题不能得到有效解决，村干部在进行日常事务处理时困难重重，这就容易引发其不满情绪;干部与村民之间的关系也会变得越来越紧张，容易为乡村恶性事件埋下隐患。

3.3 乡镇政府和村级组织的财政问题凸显

实行农村税改前，乡镇政府和村级组织的财政来源主要是农业税收，财政对税收的依赖性很大，乡镇政府通常都是利用税费收入来进行基础设施的建设和各项财政支出。而实行税改后，乡镇政府的财政来源是上级政府财政转移支付，财政来源渠道变窄，尽管政府内部实行了人员精简，但是长期来看，财政收入明显还是不够维持政府日常运作。如此一来，没有足够的资金用于乡村基础设施的建设和其他事业的发展;甚至出现了国家的养老保险和低保等政策无法落到实处的情况，大大影响了乡村社会的发展。

3.4 乡镇基层政权弱化

乡镇政府没有了农村税费收入来源，加之财政转移支付力度不足，经费稀缺，在人员配置和机构设置等方面都容易出现问题，加之国家倡导向“服务型政府”转型，许多干部都出现了不适应的情况，在一定程度上削弱了基层政府的权威性。因为财政不足，在乡村基础设施和公共事业的开展上也遭遇瓶颈，往往满足不了农民的需求，乡村的各项发展都遭到阻碍，农民对政府的认同感持续降低。由于财政的约束，政府人员也进行了精简，有的乡镇甚至出现了“空心化”状态，出现人员缺失、效率低下等问题，日常工作运转艰难，对群众的服务水平达不到要求，影响了乡村治理的成效，从而使乡镇基层政府在农民心中的认可度大大降低，政权合法性弱化。

4 “后税改时代”解决乡村治理困境的对策

针对“后税改时代”乡村治理出现的新困境，要有针对性地提出一些对策，调动乡镇政府、村级组织和村民三者之间互动的积极性和有效性，将每个层级的力量都充分发挥出来，这样才能实现乡村善治的目标。

4.1 摆脱财政与行政依赖，发展乡村民主政治

实行农村税改之后，乡村自治进程没有得到有效推进最根本的原因在于没有建立乡镇政府与乡村自治组织的良性对接，使得乡村自治组织为了获取乡村资源或者自身利益而摆脱不了对乡镇政府的病态依赖。这种依赖首先是财政资金的依赖，其次是行政治理的依赖。因此，针对税改后乡村财政资金缺乏的情况，乡镇政府应积极解决矛盾，加大对乡村社会的投资，同时鼓励乡村自治组织参与到乡村公共产品提供与服务的工作当中去，最大程度满足村民的各种需求。针对税改后乡村自治组织对乡镇政府行政上的依赖，政府应主动加强与乡村自治组织的联系，建立高效沟通机制。基于农村税改后乡村治理的新特点，重新确立乡村自治组织规章，严格按照自治的原则，鼓励村民参与到村务管理中，群策群力，发挥自身的价值。同时，发掘和培育有新思想、新知识的村治精英，使其掌握农村税改后国家政策走向，能够清晰把握税改后乡村治理新面貌，全面规划乡村治理。在乡村形成村级组织、村治精英、村民多元主体共同治理的模式，可以有效杜绝不法势力的侵入，发展乡村民主政治。

4.2 多途径创收，科学化解债务问题 针对乡村债务问题，要科学地一一化解。首先需要弄清每笔债务的本质，对症下药。具体来讲，因为政策规定“不准清收农民历年农业税费尾欠”，所以无法强制要求农民上缴以前拖欠的税费，对此，重要政府和上级部门需要承担部分责任，所以各级政府都应该出台相关政策，给予基层乡镇政府一些财力支持，帮助农村化解债务问题。此外，乡镇政府应该重视加强对农民的教育，提高其纳税意识和综合素质，在农村大力宣传动员欠款人员尽快还款。除了争取上级政府的财政支持和动员欠款人员还款，还要想办法增加经济创收，以抵消债务，减轻负债压力。具体来讲，遵循开源节流的原则，严格控制财政支出，避免再添新债务;同时努力发展经济，针对各个乡村的情况，实现多渠道增收，来缓解债务压力。

4.3 大力发展乡村经济，缓解财政困难 缓解乡镇政府和村级组织的财政困境首先需要促使上级政府加大财政转移支付的力度，特别是加大对贫困乡村地区的财政转移支付力度，避免地区差异的进一步扩大。其次，乡镇政府应该积极配合国家的各项惠民政策，抓住机遇，加大对乡村的教育、科技、交通等的建设，使村民能够真正从中受惠。对于乡村的各项建设也能更多地吸引外部投资，进而也会推动本地区的经济发展。再次，乡镇政府财政困难造成的直接后果就是乡村地区的发展落后，所以如果能够发展乡村集体经济，就能实现乡村内生性发展。根据不同地区乡村的特点，可以通过发展旅游业，或者与新媒体结合推广当地特产等方式来刺激乡村經济发展，这也是保障乡村社会持续高速发展的根本途径。乡镇政府也要在其中发挥自身的作用，利用多种手段宣传当地集体经济事业，提高创收能力。

4.4 改革政权体制，完善政府职能 实行农村税改使得乡镇

政府财政收入减少，进而促使精简机构和人员，实现减负，这本是优势，但也很容易发展成劣势。为了避免乡镇政府体制革新带来的不好影响，需要实施正确的改革措施。首先，要依据专业性和业务能力来制定精简人员的方案，不可通过内部操作或者随意精简人员。其次，在对不必要的机构和人员进行精简的同时，要加强剩余人员的知识培训，提高政府干部和工作人员的专业性。再者，可以通过严格公平的竞争方式，选拔、培育一批有胆识、有知识的年轻干部，为乡村地区输入新鲜血液，逐步壮大政府精英人员。此外，针对乡镇政府的日常事务，要做好统筹规划。在财政困难时期，开源节流，做好财政预算，将每笔资金都投入到乡村各项事业的发展中去，确保村民成为实际受惠者;同时积极寻求财政收入的创收渠道，保证政府职能的正常运转，给予群众卓有成效的服务保障工作，以此改变农民对乡镇政府不信任的态度，增强其对政府、国家的认同感。

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3218500338281