探讨新一轮退耕还林后续发展存在的问题和对策

朱泰恩

（云南省宣威市林业和草原局，云南 宣威 655400）

0 引言

2002 年，中国全面启动了第一轮退耕还林工程。该项目涉及面广，影响深远。这是迄今为止世界上最大的生态建设项目。经过多年的努力，该工程项目在地方政治、生态建设和经济与社会发展等方面都做出了巨大成就。这是一项切实有利于民生的重大工程项目。但是，对一个国家和民族而言，农村生态建设与经济社会发展工作一直在进行当中。为巩固上一次退耕还林成效，认真处理好我国农村发展和环境保护之间的新问题，从农业可持续发展的战略高度，全面启动新一轮退耕还林工程，积极总结前一阶段工作经验，作出了更具时代特色的改革创新政策措施，顺应了农村生产的新问题、农村发展的新要求，以及我国社会发展的新趋势。

1 宣威市退耕还林工作分析

宣威市政府对退耕还林工作非常关注，深入落实中央、省政府、曲靖市关于退耕还林工作的大会精神，把退耕还林工作列入国民经济和社会发展规划，切实加强组织管理，健全监督机制，确定目标任务，明晰职能，并出台具体规划举措，退耕还林工作一直由市委、市政府直接主管。各地政府各相关部门各司其职，密切配合，并密切关注地方实际工作，保证各项任务的顺利完成[1]。

1.1 宣威市退耕还林项目实施情况

自2002 年启动实施第一轮退耕还林工程，2014 年启动实施新一轮退耕还林工程以来，累计投资3.76 亿元，造林77.5 万亩，其中，第一轮退耕地造林8.5 万亩，荒山造林17.1 万亩，封山育林2 万亩，实施巩固退耕还林成果项目种植业项目13.14 万亩、补植补造4.5 万亩，建设沼气池5394 口、节柴改灶3386 户、安装太阳能热水器5700 台，组织技能培训3361 人（次）；已实施新一轮退耕还林41 万亩（2014 年实施2 万亩、2015 年实施5 万亩、2016 年实施3 万亩、2017 年实施8 万亩、2018 年实施14 万亩、2019 年实施6 万亩、2020 年实施3 万亩），陡坡地生态治理项目2.8 万亩（2015 年实施0.7 万亩、2016 年实施1 万亩、2017 年实施1 万亩、2018 年实施0.1 万亩）。退耕还林工程涉及25 个乡（镇、街道）、259 个村委会、86742 户农户24.5 万人口，截至2020年底，累计为退耕还林户提供粮食折现和生活补助资金7.782 亿元，1.6 万户建档立卡贫困户受益，带动建档立卡贫困户增收4800 万元。

1.2 取得的主要成效

（1）生态环境质量获得了较大提高。自退耕还林以来，宣威市的自然环境获得了明显改善。据全国林产资源二级调查，我市目前林地面积为494.82 万亩，活木1433 万m3，在重点地区内目前已完成了21 处裸山生态修复，完成了24704 余亩，并修建了720km 的绿色通道。同时，利用退耕还林工程有效减少了陡坎耕地的面积，重点工程区内水土侵害面积也显著减少。同时随着生态环境的逐步改善，干部群众对保护森林的意识也日渐提高，利用自然生态系统保护水质、净化城市空气质量、调控天气的能力也明显提高[2]。图1 为某地实行退耕还林后效果对比。

图1 某地实行退耕还林后效果对比

（2）产业结构适度调整。以退耕还林为契机，形成了生态林草、林果、林药、林间混作等多种开发经营模式，因地制宜地实施种养结合、产业扶持和核桃、花椒、苹果、油茶等一批特色产业基地，极大程度的提高了农村劳动人民的收入。与此同时，在退耕还林工程的带动下，核桃产业发展迅速。全市核桃保存面积达50多万亩，其中退耕还林核桃种植15.3 万亩。得禄、务德、龙潭、阿都、羊场等乡镇的核桃已进入旺果期。在双河、宝山、得禄、务德等乡镇种植花椒6.5 万亩，初步形成经济效益。龙场、东山、务德、普立、乐丰等乡镇加快发展经济林水果的种植面积，使得经济林水果可以在农民增收过程中发挥重大作用。

（3）经济效益初步显现。①它增加了农民的政策性收入。到2020 年底，退耕还林农户共获得粮食折现和生活补助7.782 亿元，1.6 万户贫困户和卡户受益，贫困户和卡户收入增加4800 万元。86742 户直接受益，平均每户5881.8 元。②农民的经营性收入水平大幅度提高。全市43.8 万亩退耕地块已有19.8 万亩见效益，17.1 万亩荒山造林中有13.8 万亩见效益。特别是核桃产业，部分面积已逐步进入了丰产期，退耕还林增加农民收入的效果逐渐显现。退耕还林工程使农民不需要再从事经济效益极低的耕作工作，促进农村劳动力向高效产业转移。外出打工农民收入显著提高，劳动经济在农民增收成果中扮演重要角色。图2 为退耕还林经济效应的影响机制。

图2 退耕还林经济效应的影响机制

（4）促进了贫困人口脱贫致富。

2 新一轮退耕还林工程的重要性

退耕还林工程不是最终的项目，因此也需要后续行动来确保前一阶段的建设成果延续和发展，从而保护该项目取得的初步成果。为此，国家启动了新一轮退耕还林工程，从而让各级政府和群众增强贯彻可持续发展建设理念，增强工程服务保护意识。近年来，由于北方地区雾霾、沙尘暴等大风频繁，中国南方泥石流、塌方事件时有发生，生态建设工作再次被提到人们眼前，也使人们重新意识到了这一工作的重要性，并开启了新一轮的退耕还林建设。因此，早在我国发动新一轮的退耕还林工程建设以前，贵州、四川、甘肃等十多个省区就已经针对生态问题，向国务院提交了在区域发展中逐步恢复退耕还林的计划；由于退耕还林工程建设并不仅仅是一个生态建设工程，而且还是一个社会经济的建设工程[3]。所以，广大农户，尤其是在部分边远地区的经济困难农户，能够利用新一轮的退耕还林工程政策性补贴来摆脱经济困境，以农业生态发展模式脱贫致富，建设美丽中国是新时期政府为国家建设设计的新的发展规划，新一轮退耕还林工程的启动是第一步，是建造一个美丽和谐的中国的必然前提。图3 为农户视角下的退耕还林工程重要性。

图3 农户视角下的退耕还林工程重要性

3 新一轮退耕还林政策的变化

新一轮退耕还林政策正确顺应社会发展趋势。因此较第一轮退耕还林工程相而言有一些变化。

（1）建设目标的变化。新一轮退耕还林的目标是到2020 年，全国约4240 万亩符合退耕还林还草条件的耕地，重点是对主要陡坡超过25°的耕地，或严重荒芜的农田以及对主要山水源坡为15°～25°的农田实施修整。

（2）思路的变化。新一轮退耕还林工程建设的总体思路是“自下而上、上下结合”的方式实施，即在农民自愿申报退耕还林还草任务基础上，中央核定各省总规模，并划拨补助资金到各省；省级人民政府对退耕还林还草负总责，自主确定兑现给退耕还林还草农户的补助标准。而这一理念的转变，不仅体现了我国政府重视农民退耕意愿的民主政治精神，也同时体现了国家通过积极转变地方政府职能，来实施国家宏观调控政策的经济体制改革理念。

（3）补贴标准的变化。即新一轮退耕还林工程，确立了新的补贴政策，中央政府每亩补助1600 元，分三次使用，第一年900 元（其中，种苗造林费400 元），第三年300 元，第五年400 元。此外，这种资助政策不再区分生态林和商品林，也不再区分南方和北方。这次对退耕还林的支持标准低于上一轮。

4 新一轮退耕还林工作中出现的问题

虽然新一轮退耕还林工作在国家政策的领导下进展顺利，经过各级工作人员的努力和农民的合作，取得了一些成绩，但也存在一些不容忽视的问题。

（1）基层组织并不热衷于将农田变回森林。在国家层面，退耕还林补贴政策只包括对农民的补贴和种植费，而基层委员会、政府和村委会必须进行大量土地调查、数据归档和签订退耕还林条约，退耕还林和退耕还林过程中耕地的维护和管理[4]。在城市和地区层面，由于缺乏政治资源，没有相应的支持工具。图4 为退耕还林成果项目及资金计划安排制度。

图4 退耕还林成果项目及资金计划安排制度

（2）退耕还林政策补贴水平低，农民退耕意愿低。2002—2006年第一轮退耕还林时，国家对退耕还林农民的补贴为3080 元亩，而自2014 年新一轮退耕还林工程实施以来，农民退耕还林补贴仅为1200 元亩，不到上一轮同等价格水平退耕还林补贴的1/3，这是群众投降意愿不强的主要原因。此外，新一轮退耕还林政策的支持周期相对较短。2002—2006 年实施第一轮退耕还林时，农民退耕还林补贴为8 年，然后延长8 年，补贴总额为16年。然而，新一轮退耕还林工程的政策补贴仅为五年。林业的见效周期很长，许多树种在补贴到期时看不到任何经济效益。此外，在照料、管理和保护退耕农民的意愿和技术方面也存在问题。虽然宣威52.3 万亩已实现退耕还林，特别是在实施新一轮退耕还林中，宣威仍然坚持环境保护和扶贫开发并重，以退耕还林为载体，大力发展以商品林和水果为主的林业。全市已栽植核桃、苹果、辣椒、油茶、板栗等经济林和水果25 多万亩。然而，很少有大规模土地转让进行退耕还林和林业产业发展。大多数农民的耕地退耕还林面积仅为2 亩左右。退耕还林造林结束后，，他们对依靠退耕还林栽植的经济林获得收益的意愿不强。他们很少进行抚育、管护，让它自然生长。同时，宣威是一个典型的农业大城市，主要种植传统作物，农民缺乏施肥、拉枝、虫害防治等抚育技术。

5 新一轮退耕还林工作中政策建议

5.1 提高退耕补助标准

目前退耕补贴标准为24000 元/hm2（其中，种苗造林费6000元），补偿年限为五年，对农户缺乏吸引力。为增强农户投入退耕还林的积极性，有必要进一步提高退耕还林补偿标准。上一次退耕还林工程项目的执行期内，物价水平提高了45.5%，新一轮退耕项目补助标准为不降低至61980 元/hm2，将补助年限延期至八年内，以进一步提高农户的生产积极性。同时，各地人民政府也应当在工程项目执行方面提供必要的资金保障，而中央政府则提出同等的保障条件，以补偿种苗成本和项目实施单位，以缓解新一轮退耕还林工程项目的资金问题。因此，国家转移支付资金用以补偿在项目执行过程中的政府专项资金、种子和苗木费用，及其对项目实施单位的补助金。

5.2 确认好可退耕地面积

新一轮退耕还林的实施，主要是为了减少坡耕地和沙化耕地面积，提高耕地利用率，提升水源的涵养能力，降低自然灾害发生的概率。因此，在新一轮退耕还林工程中，要做好可退耕地的统计工作。①对地方基本农田和耕地保有量指标进行调整，将以下类型的耕地确定为非基本农田：a.生产能力比较差的耕地；b.坡度超过25°的上坡耕地；c.重要水源地和水库周边15°～25°的坡耕地。②将实地调查摸底数据作为确定可退耕区域和地块的依据，并根据农民的耕地情况和耕地经营能力，将以下类型的区域作为允许纳入退耕还林区域：a.整村办理的区域；b.与农户居住地比较远，不能用于耕地经营的区域。③要确定可耕区域时，要充分考虑退耕还林的资金投入和实施效果。要重点解决退耕效果比较差和增加退耕还林成本的问题。若以标准确定退耕地块而不考虑成本，则在发放退耕还林经费时，要考虑工程的实际执行成本，对其进行撤销，如图5 所示。

图5 土地利用总体规划调整

5.3 建立符合退耕还林工程实际的生态补偿制度

土地具有生产资料和农民社会保障的双重功能。土地的丧失意味着最基本的生产和生计手段的丧失。退耕还林是一项重大的生态复性工程，农民响应国家声誉，用生产资料换取生态改善。因此，它不同于一般的造林活动。在当前促进和加强农业的背景下，国家应该充分保护农民的利益，政治平衡应该得到加强而不是削弱。建议通过政治补贴将退耕还林领域纳入国家生态补偿范围，但补偿标准不得低于农业综合补贴，以保护退耕农户的收益不因退耕还林而降低。

5.4 出台针对退耕还林项目流转的优惠政策

为确保退耕还林项目与林业产业有效衔接，让退耕还林经济林果成为退耕群众的富民产业，建议出台针对退耕还林项目流转的优惠政策，让公司、大户有意愿对散而小的农户退耕地块流转，实行“公司＋基地＋退耕农户”经营模式，做大做强宣威市经济林果产业，让退耕农户从退耕还林项目中切实得到实惠。

6 结论

由此可见，在我国建设工作开展过程中，退耕还林这一项治理措施尤为重要，其在推动林业可持续发展方面发挥着不可或缺的作用。所以，在进行新一轮的工作时，要适当调整对应于退耕的补贴，计算好可退耕地面积，提高生态补偿水平，以保证退耕还林工程实施通畅无阻，实现人民群众增收，实现保护生态、促进生态平衡发展的目标，使我国生态建设进一步发展。