论监察从宽处罚建议的合理定位

王 译

一、 引 言

2018年实施的《中华人民共和国监察法》(以下简称为“监察法”)，整合了党纪审查、行政监察与职务犯罪侦查，并通过第31条、第32条规定，赋权监察机关在职务犯罪调查终结时，可向人民检察院提出从宽处罚建议。为表述上方便，本文统一将“监察机关作出的从宽处罚建议”简化为“监察从宽处罚建议”，以期同检察量刑建议做必要界分。有别于监察建议，监察从宽处罚建议在外观上与刑事诉讼法层面的“量刑建议”的部分特征相接近。从法规范上考察，监察从宽处罚建议源自监察法第31条的规定，是指监察机关在“涉嫌职务犯罪的被调查人主动认罪认罚”的情形下，依照法定程序提出的“从宽处罚的建议”。监察从宽处罚建议作出的前提是满足职务犯罪调查终结的时间条件，因而在衔接刑事诉讼的过程中会与检察机关量刑建议形成重合。由于监察从宽处罚建议的作出依据源于监察法规范，因而涉嫌职务犯罪的被调查人如欲在调查终结时获得从宽处罚建议，其应在调查程序启动之际满足主动认罪认罚的基本情形，具体包括如下条件：第一，涉嫌职务犯罪的被调查人主动认罪认罚；第二，主动投案，真诚悔罪，积极配合调查工作，积极退赃或者有重大立功情形；第三，主动检举揭发，查证属实的，或者提供重要线索，有助于调查其他案件的情形等。

但是，从我国刑事诉讼认罪认罚从宽制度内涵形成过程来看，认罪认罚从宽制度中的“认罪”应当满足“实体法+程序法+证据法”三重意义，如此方可符合认罪认罚从宽语境下的“认罪”要求；同时，“认罚”也应当涵盖“肯定性行为”和“禁止性行为”两方面内容。(1)参见孙长永：《认罪认罚从宽制度的基本内涵》，载《中国法学》2019年第3期。对于犯罪嫌疑人有能力、有条件但拒不退缴赃款赃物或者拒不赔偿被害人经济损失的，或者隐匿、转移财产逃避财产刑执行的，均不属于真实的“认罚”行为。换言之，从禁止性行为中的实体认罚情形来看，当犯罪嫌疑人在职务犯罪中存在为逃避刑罚制裁，隐瞒真实信息而逃避相应罚金刑的故意行为时，即不能作为“认罚”的情形对待。监察从宽处罚建议包含于监察职务犯罪调查程序之中，但该程序在本质上却脱离刑事诉讼法的评价。进一步从“从宽处罚”的内涵与效果来看，其既包含着移送检察机关提起公诉的有罪认定，又指明了在职务犯罪调查阶段“认罪认罚从宽”的必要性与合理性。这就引出了一系列问题：监察从宽处罚建议如何与检察量刑建议等在内容、限度上进行界分；监察从宽处罚建议的效果和作用对象能否涵盖法院；当移送审查起诉后，刑事司法机关能否通过对监察从宽处罚建议的实质审查实现程序上的规制，即从结果上防止监察从宽处罚建议的滥用？这些问题归根结底还是监察从宽处罚建议的合理定位问题。为回应这些重大问题，本文拟对监察从宽处罚建议的基本内涵、理论假设和价值立场展开分析，进而辨析与之相关的若干关联概念，最后阐述其在刑事诉讼中的应然司法意蕴。笔者期待本文的研究能为职务犯罪调查中认罪认罚从宽的学理延伸提供些许有益的参考。

二、 监察从宽处罚建议性质的初步厘定

监察从宽处罚建议的“从宽”，体现了监察机关履行调查职能的处置功能。基于“党政合署”的国家监察机构特质，为体现监督执纪“四种形态”中的第四种形态，即“纪法衔接”的要求，监察从宽处罚建议的内涵分析需从国家监察的政治属性与刑事司法的程序属性两方面予以展开，在多重理论假设的辨析取舍中，明确“监察—刑事司法”衔接过程中的“从宽处罚”的内涵限度与价值立场。

(一) 监察从宽处罚建议的基本内涵

监察从宽处罚建议从内涵上至少应涵盖三个层面。其一，在作出主体上，应明确排除职务违法调查部门。监察从宽处罚建议应由负责职务犯罪调查的部门作出，其同时担负出具相应证明材料的义务。在程序启动的主体上，监察机关的内部存在着职务犯罪调查与职务违法调查的区别，其根源在于“从宽处罚”属于刑事处罚而非监察处置，从而仅能在职务犯罪调查阶段呈现出类似刑事犯罪的“侦查”效果。其二，在作出程序上，职务犯罪调查部门应于调查终结后报送监察机关内部或上级监察机关职务犯罪调查部门，对从宽处罚建议之客观性与必要性进行审查。其三，在内容限定层面上，应将为证明被调查人具有从轻、减轻处罚之情节而收集的证据材料作为提出建议之依据。

从现行监察规范文本可知，监察从宽处罚建议有着实现“实体从宽”效果的部分特质，但不能认为其可以同步实现“程序从简”的效果。从刑事诉讼程序运行的一般规律可知，“实体从宽”和“程序从简”应具备法理上的正当性基础。这根源于“刑事协商”理论。由德国的职权进行主义的刑事诉讼构造理念可知，职权调查原则赋予法官自行调查案件证据与发现真相的权力，不受诉讼参与一方的主张或说明的限制，也不能由诉讼当事人一方自由处分诉讼标的，从而呈现实质的真实主义。而由传统的对抗式诉讼模式与协商式诉讼模式之间的冲突可知，“实体从宽”与“程序从简”应以刑事诉讼程序的运行为前提，即从权利处分的协商层面，经由刑事追诉程序方能实现实质的诉讼权利处分效果。立法机关通过简化诉讼环节的方式在简易程序的基础上增加了速裁程序，这有力地拓宽了认罪认罚从宽制度的适用范围，使得刑事诉讼程序避免了复杂而又高成本的繁琐程序。(2)检察机关主导的认罪认罚从宽程序既包括实体上刑罚裁量从宽的求刑建议，也涵盖程序从简的程序处分效果。参见卞建林、谢澍：《职权主义诉讼模式中的认罪认罚从宽》，载《比较法研究》2018年第3期。但是，监察职务犯罪调查程序并非属于刑事诉讼范畴，因而监察从宽处罚建议的内容不应过早地体现刑事诉讼中的“量刑协商”性质。

我国现行立法文本虽规定了监察从宽处罚建议作出的时间节点为“移送人民检察院时”，但并未明确是否可以同时向法院作出。笔者认为，此处应当理解为允许监察机关向法院作出从宽处罚建议。从监察立法的目的性扩张解释视角，将监察从宽处罚建议移送人民检察院的规定，并非意在阻止法院知晓从宽处罚建议的内容。移送审查起诉仅作为监察机关作出从宽处罚建议程序的起始节点，而非终止节点。根据“移送”可知，在裁判生效以前，法检机关均可成为监察从宽处罚建议的接收主体，并据此对审查起诉、提起公诉和审理裁判产生相应的影响。

从“实体从宽”和“程序从简”的两大要求出发，认罪认罚从宽并不是检察机关独占的程序处分权，而是自侦查或调查之日起，认罪认罚从宽的事由便可以形成。(3)参见郭华：《“从宽”系谱中认罪认罚从宽的位序与程序安排》，载《中国刑事法杂志》2020年第5期。尽管2018年刑事诉讼法修正案确立了认罪认罚从宽制度，但这并不意味着职务犯罪调查阶段的认罪认罚情形应排除在外。从“犯罪嫌疑人自愿如实供述罪行，承认指控犯罪事实，愿意接受处罚”的立法表述中可知，职务犯罪属于监察调查的程序范畴，但涉嫌职务犯罪的被调查人也应在刑事诉讼层面被纳入“犯罪嫌疑人”的范畴。由此，监察从宽处罚建议中的“实体从宽”包含了量刑建议的实体内容，也包含了免去法庭调查和辩论的简化诉讼程序的内容。尤其是在程序简化的实际运行过程中，司法实践存在着“简易不简”和“速裁不速”的现实问题，甚至还包括案件审理局限在简化庭审环节，证明标准的适用机械僵化，诉讼程序简化的审批程序过多以及裁判文书的重复繁琐等一系列问题。(4)参见李勇：《认罪认罚案件“程序从简”的路径》，载《国家检察官学院学报》2019年第6期。从2019年修订的《检察院刑事诉讼规则》第256条规定可知，检察机关可经商请提前介入职务犯罪调查阶段。但是，此种介入不能等同于检察机关在行使侦查监督职能。据此能否推知，检察机关履行侦查监督的范围在司法解释中得到了相应的扩张？对此，笔者也表示赞同。提前介入职务犯罪案件实然地将侦查监督的权力延伸至监察调查领域。因监察机关的政治机关属性决定了权力架构中的特殊地位，检察机关尚无法在监察调查终结前直接对职务犯罪案件予以监督。但从刑事诉讼法第170条规定来看，在审查起诉环节检察机关仍可以通过“退回补充调查”或者“自行侦查”实现程序回转的监督效果。检察机关提前介入职务犯罪案件属于侦查监督职能覆盖范围以外的特定情形，尽管职务犯罪调查并不属于刑事诉讼阶段，但与刑事侦查相对应，仍然可以对被调查人实现认罪认罚从宽的处遇。由此，自移送审查起诉之日起直至判决生效之前，监察从宽处罚建议的接收对象应然性地涵盖了检察机关和法院。

(二) 监察从宽处罚建议的理论假设

监察从宽处罚建议的理论假设，可以归结为以下三种类型。

第一，量刑建议说。此种设定涵盖两种情形：一是定性建议，即监察机关在职务犯罪调查期间，结合被调查人是否具备法定的从宽处罚情节形成的从宽处罚建议。此种定性建议仅可在罪名确立的前提下，在量刑幅度层面作出相对概括的建议。二是定量建议，即监察机关针对职务犯罪被调查人的认罪认罚情形，可以直接作出类似检察机关的精准量刑建议，这对定罪和量刑的范围都予以了精准界定，可以确保从宽处罚的效果。笔者认为，精准量刑源自检察官的客观公正义务。根据法律监督职能的基本内涵，客观公正义务蕴含了检察机关在审查起诉阶段对通过侦查/调查移送的审查起诉材料予以全面审查的要求。因而，从审查范围上应然性地涵盖了对监察职务犯罪调查的被调查人，即犯罪嫌疑人、被告人有利和不利的证据。倘若属于定量的量刑建议，检察机关则难以就刑事诉讼中的认罪认罚事由再予以精确展开。由此，监察从宽处罚建议仍应被纳入概括的量刑建议范畴。

第二，监察建议说。还有观点认为，监察从宽处罚建议属于一种基于广义监察监督职能的监察建议。在国家监察体制改革后，监察机关集合了调查、处置和监督职能，这不仅体现了广义监察监督的“公权合规”和“再监督”要求，也是国家治理水平与治理能力现代化要求的客观反映。(5)参见魏昌东：《监督职能是国家监察委员会的第一职能：理论逻辑与实现路径——兼论中国特色监察监督系统的规范性创建》，载《法学论坛》2019年第1期。基于监察监督职能形成的监察建议，并不同于就个案诉讼而形成的法律监督。尽管监察建议存在着纠错型、整改型和督促型三种基本功能，但其主要目的体现在对监察决定难以覆盖的范围予以适度扩充，对处置明显失当的内容予以纠正以及对个案中的廉政制度漏洞予以填补。(6)参见秦前红、石泽华：《基于监察机关法定职权的监察建议：功能、定位及其法治化》，载《行政法学研究》2019年第2期。监察从宽处罚建议若被认为是监察建议的延伸，其理由也主要在于以结构功能主义为指引，依靠柔性效力整合并维系监察权与其他权力之间的互动。(7)参见喻少如、李勇峰：《监察建议“柔性”对事监督权的属性厘定与功能实现》，载《江西社会科学》2021年第2期。监察从宽处罚建议正是以其刚性的监督效能，对刑事诉讼的实体和程序施加影响，体现了监察机关对职务犯罪案件办理结果的态度。

第三，刑罚裁量说。此种设定更加凸显了监察从宽处罚建议本身的效力，不仅突破了量刑建议的实质功能，更是将从宽处罚作为法院刑罚裁量的依据，从而对审判效果产生直接的影响。在刑罚裁量权的司法专有属性下，显然该种设定有悖于司法认知的一般规律。从监察从宽处罚建议衔接刑事量刑建议的程序效果可知，检察机关在审查起诉阶段作出的量刑建议须以监察从宽处罚建议的实质审查内容作为前置性依据。而监察从宽处罚建议的内容是否精确，可以直接影响到检察机关量刑建议的作出以及对前置性从宽处罚建议的审查效果。

图1 监察从宽处罚建议性质的理论假设与运行思路

有别于公诉权下的检察机关求刑主张，监察从宽处罚建议的实现关键在于监察机关拥有职务犯罪调查权。监察法赋予监察机关较为广泛的调查措施范围，使之在证据的收集上具备天然优势。从学理上对量刑建议提出的实质化要求，也应从监察证据当中寻找，但问题又落到监察证据材料来源单一性与监察从宽处罚建议作出客观性之间的矛盾上。因监察从宽处罚建议仅在从宽层面上探讨，而未涉及从重与加重部分，其实质属于主张处刑轻缓化的单向建议。因此，监察从宽处罚建议中量刑效果能否得到保证，在学理上尚且存在探讨的必要空间。根据检察量刑建议的规则要义，监察从宽处罚建议也涵盖了量刑事实调查、证据开示与量刑说理等部分内容，其量刑特征主要根据从宽处罚的表述而得来。(8)参见陈瑞华：《论量刑程序的独立性——一种以量刑控制为中心的程序理论》，载《中国法学》2009年第1期。监察从宽处罚建议究竟能否具有量刑建议的实质内容，关键要判断其是否具备与检察量刑建议相同的实质效果。显然，以监察从宽处罚建议的效果观之，基于“监察全覆盖”的主导地位，应然层面的互相配合在实践中可转化为对从宽处罚建议的采纳。

(三) 监察从宽处罚建议的价值立场

监察从宽处罚建议不具备刑事诉讼属性，但实践中会与检察机关作出的量刑建议在内容上发生重合。监察从宽处罚建议应秉持客观公正的价值立场。

首先，由监察从宽处罚建议的监察处置效果可知，从宽处罚并不意味着不处罚，在程序运行的效果上也类似于大陆法系中的检察官客观公正义务理论。客观公正义务主要体现为检察官针对犯罪嫌疑人的无罪或罪轻的证据，可超越控方立场全面客观收集证据，防止有利于犯罪嫌疑人、被告人的情节被疏漏。(9)参见陈卫东、杜磊：《检察官客观义务的立法评析》，载《国家检察官学院学报》2015年第3期。因此，我国的认罪认罚从宽制度从某种程度上借鉴了大陆法系中的检察官客观义务，由此形成了共通的理论基础。检察机关量刑建议的准备工作包括了移送审查起诉过程中的证据审查，这些内容可以应然地扩张到刑事审前程序。由此，监察机关在职务犯罪调查中的“专责”机关与检察机关作为刑事诉讼中的“专门”机关在功能上具有相似点，并不是单纯地寻求对被调查人或犯罪嫌疑人有罪的证据材料，而是同时兼顾了从轻、减轻等对被调查人、犯罪嫌疑人有利的客观义务的需要。

其次，比较监察官与检察官的身份可知，监察机关对于职务犯罪调查中从宽处罚的态度与大陆法系检察官客观公正义务存在异曲同工之处。监察调查主体在职务犯罪调查过程中，并非立足于检察机关的审查起诉职能。作为侦查或者调查主体，在办理案件过程中往往囿于时限要求，难以杜绝所有可能的主观偏好以及能够始终秉持价值中立。基于效率原则与案件推进的客观需要，职务犯罪调查程序一般难以秉持中立的立场。由此，检察官客观公正义务正是基于法律监督主体地位，源于检察机关在审查起诉中的裁量权限，这也是我国刑事诉讼中的认罪认罚从宽制度之法理依据。从这个角度来看，似乎监察机关的职务犯罪调查程序并无求刑上的程序裁量的效果，但是在现实中，监察职务犯罪调查程序终结后，往往存在着移送刑事司法的较大可能性。

再次，根据刑事司法的正当程序理念，价值中立可以作为“监—检”衔接的程序正当性基础。由此，监察机关作出的从宽处罚建议应属于一种客观义务，意味着监察机关在调查职务犯罪时应当查明事实真相，秉持中立，严格和全面适用法律规范。虽然监察调查不具备刑事诉讼属性，但不可否认的是，检察机关原有的职务犯罪侦查权是监察职务犯罪调查权力的重要来源。因此，强调“监察官客观公正义务”并不会动摇现有的刑事司法权力构架。从内容上看，统筹考量监察官客观义务的可能限度，也包含了对监察机关职权行为进行客观判断的价值审视。从检察官客观义务的功能展开可知，该义务在预防刑事错案中具有不可或缺的多元意义，其中包括保障人权的根本价值、公正司法的核心价值、控辩平等的程序价值以及法律监督的体制价值等。(10)参见吴建雄：《检察官客观义务的错案预防价值》，载《法学评论》2011年第1期。监察法的出台并未细化监察组织规范，而在监察官法中，监察职责的履行也参考了法官法、检察官法等规范。立足于程序运行的内部分工视角，监察官客观公正义务应当兼顾监察调查权力运行的二元性与多重性，克制调查中心主义的倾向。自改革试点到监察法颁布，监察官逐渐具备了全面收集和提交证据的职权与职责，监察法第33条明确了监察机关调查、收集、审查和运用证据时的刑事证据标准，该引证规范提高了监察机关调查证据的门槛。因此，被调查人无论是涉嫌职务违法还是职务犯罪，监察机关都必须客观中立地评价案件事实，保障被调查人相应的程序救济权利，并在监察调查阶段就应当及早、及时地排除非法证据。从“法—法”衔接的角度评判，“监—检”衔接过程中适用的法律文本性质会发生变化，而且程序的转换也有别于“行政—刑事”程序衔接。因此，在从宽处罚的处置意见实现过程中，监察机关应当秉持客观公正的价值立场。

三、 监察从宽处罚建议的关联概念辨析

监察职务犯罪调查程序性质的特殊性，决定了其与监察建议的程序运行必然存在分野。而由“从宽”在内容上并未限定边界的立法现状可知，监察从宽处罚建议与量刑建议应然存在学理上的定位差别。在辨析关联概念的属性与运行规律之后，程序衔接上的逻辑自洽与立法精神上的内在弥合方能形成。

(一) 监察从宽处罚建议与监察建议

监察法第38条规定的采取初步核实方式确立的“处理建议”与监察法第45条第3项中的“问责建议”共同属于“监察建议”的表现形态。有学者指出，在法定职权中列举的“监察建议”应当有别于广义上的“监察建议”，其涵盖了督促型监察建议、纠错型监察建议与整改型监察建议三种类型。(11)督促型监察建议以法治化反腐为逻辑起点，其目的在于对监察决定无法触及的内容予以补充；纠错型监察建议之功能在于对内部处置明显失当的内容予以纠正；整改型监察建议之作用在于对个案暴露的廉政制度缺陷予以优化。参见前引⑥，秦前红、石泽华文。从狭义上论，监察建议仅以监督职能为前提，基于调查结果对需要督促、纠正或整改的行为提出建议。从广义上论，监察从宽处罚建议应为监察建议的下位概念，依据在于，监察法第11条第3项的“监察建议”是为监察处置而确立的，而监察处置既包括了对职务违法行为的初查或者初步核实程序，又包括了对职务犯罪行为的正式立案调查活动。但从狭义的监察建议判断，监察从宽处罚建议又不属于监察建议的下位概念。狭义的监察建议主要为了实现监察监督职能，集中表现在对监察对象所在单位廉政建设与履职情况中存在的问题提出批评、问责或以核查组初步核实的形式提出处理意见。这种监察建议从处理机制上通常不以职务犯罪调查作为“建议”作出的依据，而主要表现在监察法第18条规定的监督教育检查与第38条规定的职务违法线索初查程序之中。(12)参见秦前红主编：《监察法学教程》，法律出版社2019年版，第285页。

监察从宽处罚建议基于认罪认罚态度向刑事司法机关提出“从宽处罚的建议”，即已说明此种从宽处罚建议应当建立在职务犯罪调查程序的基础上，其目的也不同于狭义监察建议的督促、整改与纠错功能。当前，“建议”表述在监察法中共出现8次，其中在第31条、第32条出现时并非表述为“监察建议”，而仅为“建议”。但从监察实践中可知，“建议”对量刑所起的效果显然符合广义上的监察建议特征。因此，监察法第31条中的“从宽处罚建议”也具有广义上的监察建议属性。

(二) 监察从宽处罚建议与检察量刑建议

通过上述监察从宽处罚建议与监察建议之比较可知，检察量刑建议所依据之运行程序应在刑事诉讼范畴中予以考量。由最高人民检察院公诉厅于2010年2月发布的《人民检察院开展量刑建议工作的指导意见(试行)》第1条可知，“量刑建议是指人民检察院对提起公诉的被告人，依法就其适用的刑罚种类、幅度及执行方式等向人民法院提出的建议。量刑建议是检察机关公诉权的一项重要内容”。依照学界通说，检察量刑建议又称为“求刑建议”，即以公诉权为基础对被告人应当科处的刑罚提出法律意见。(13)参见朱孝清：《论量刑建议》，载《人民检察》2010年第16期。还有学者认为，检察量刑建议是指检察机关提起公诉后就有罪被告人的量刑种类和量刑幅度向法院提出的法律意见。(14)参见陈瑞华：《论量刑建议》，载《政法论坛》2011年第2期。鉴于检察机关的求刑建议须将量刑幅度控制在一个相对较小的范围内，对刑罚的实体裁量不会产生根本性变化。日本《刑事诉讼法》中规定检察官在法庭证据调查终结后，可就合意笔录针对刑罚适用的轻重幅度陈述控方意见。这实际上反映了日本近年来的刑事诉讼程序改革对英美法辩诉交易机制以及德国的刑事合意程序的合理吸收。(15)参见[日]田口守一：《刑事诉讼法》，张凌、于秀峰译，法律出版社2019年版，第220页。因而，检察量刑建议作为起诉权内涵中定罪建议与求刑建议的一部分，反映在程序适用选择空间之中，在广义上还包括提起公诉时对法院适用刑事审判简易程序以及对刑罚执行程序提出建议等内容。

监察从宽处罚建议，在效果上可以实现与刑事诉讼程序上的衔接，因而可以将坦白从宽这一重要刑事政策在职务犯罪调查程序中具体化，这是我国刑事诉讼中认罪认罚从宽的应然延伸。同时，从世界范围来看，量刑建议权不是检察机关的专有权能，如英美法缓刑官也可以作为量刑建议的作出主体，尤其是在以美国为代表的立法例中，检察公诉方、缓刑执行方与辩护方均可作为量刑建议作出的主体范畴，共性在于检察公诉方与辩护方的量刑建议在作出之前，应当提出以危险性程度为内容的量刑建议调查报告。(16)参见曾康：《国外量刑建议制度考评与借鉴》，载《求索》2004年第7期。而在缓刑执行官科处刑罚以前，也可参照刑事公诉程序享有向法官提出量刑选择的建议权。(17)参见[英]麦高伟、杰弗里·威尔逊主编：《英国刑事司法程序》，姚永吉等译，法律出版社2003年版，第9-12页。因而，借鉴比较法中的量刑建议可知，共同特征在于以刑事诉讼中的诉权为基础，以公诉方的定罪请求为标的，以起诉证据与事实为内容形成的非独立量刑主张。(18)参见肖波：《量刑建议权与刑罚裁量权关系之澄清》，载《法律适用》2011年第1期。

由前述可知，检察量刑建议在性质上也应与检察建议进行区分。前者作为公诉权应然内涵，有别于后者在非诉讼监督过程中的法律文书性质。(19)参见韩成军：《检察建议的本质属性与法律规制》，载《河南大学学报》(社会科学版)2014年第5期。较之监察从宽处罚建议，本文所指的检察量刑建议，是以刑事起诉为时间起点，为实现求刑权对侦查机关所移送的证据材料进行全面审查，在对犯罪嫌疑人进行证据调查的基础上认定侦查阶段所收集证据的证据能力，再就刑罚种类与幅度上如何精确科处提出专业建议。检察量刑建议可因犯罪嫌疑人、被告人符合认罪认罚从宽之法定情形而具备签署认罪认罚具结书之原因。检察机关适用认罪认罚从宽程序的效果可作为检察量刑建议的基本内容。监察从宽处罚建议与检察量刑建议作出之程序均须以犯罪作为启动事由。尽管前者不属于刑事诉讼阶段，但其职务犯罪调查之最终目的乃为服务于刑事审查起诉与刑事审判，监察从宽处罚建议必然涉及证据材料的移送与审查。从目的上看，二者均为实现一定的求刑效果；从效果上看，二者均可对法院刑罚裁量起到一定的影响。在考量二者的差别时，须注意几个方面：其一，在时间节点上，前者仅可在监察调查终结后、移送审查起诉前提出，而不可待法院审判时再另行提出。其二，从依据来源上看，监察从宽处罚建议所依据的证据材料源于自身的调查职责，而检察量刑建议所依据的证据材料则更多侧重于对侦查机关移送证据的审查判断。其三，从内容上看，监察从宽处罚建议应为概括型建议，不应涉及对刑罚种类与幅度的具体化判断，而检察量刑建议应为确定型建议，可在认罪认罚基础上对刑罚种类与幅度进行规制。

(三) 监察从宽处罚建议与法院量刑

法院量刑本质上体现为法院刑罚裁量权的行使，其性质上属审判权之范畴。检察机关的量刑建议在刑事审判阶段可形成法官或合议庭对刑罚裁量的综合判断。法院量刑权因表现为法官的裁量选择，其对自由裁量中所据之量刑方法、步骤与情形均可因量刑建议中的概括或模糊事实产生不同的选择结果。英美法在独立的量刑程序中基于刑罚目的之多重性，诸如报应、威慑、剥夺犯罪能力或复归社会等价值，其选择可影响量刑建议的内容走向。(20)参见[美]约书亚·德雷斯勒、艾伦·C.迈克尔斯：《美国刑事诉讼法精解(第四版)第二卷·刑事审判》，魏晓娜译，北京大学出版社2009年版，第320-325页。因而，监察从宽处罚建议仅可作为法院量刑权的部分依据，而且，非基于刑事诉讼的请求权基础形成的从宽处罚建议，从刑罚的价值选择来看亦弱化了对量刑依据充分性的需求。诚如学者所言，作为公诉方的量刑主张，检察量刑建议表现为国家的求刑态度。监察从宽处罚建议与其所追求的目标趋近一致，但基于量刑建议运行程序与权力来源性质之差异，其均不可作为量刑程序中的诉讼标的对待，因而法院量刑权须遵循二者之合法与适当标准。(21)前引，肖波文。监察从宽处罚建议与检察机关量刑建议均须在法院量刑权的行使范畴内考量，不得超出法定幅度对刑罚裁量的升格与降格予以精确化引导，而仅须从客观视角上论证量刑加重与减轻之事实以及证明依据。因前二者之建议不同于监察监督与检察监督，亦不可假“建议”之名行“干预”审判之实。从内部考核的评估体系构建上看，监察机关不应以量刑建议是否被检察量刑建议包容吸收、是否被法院判决采纳作为衡量监察从宽处罚建议效果的主要标准。

四、 监察从宽处罚建议的应然司法意蕴

从当前立法的定位来看，监察从宽处罚建议的作出程序并未被纳入司法权力运行范畴，而是以独立的监察权力形态运行。从决定程序上看，监察从宽处罚建议的运行程序可比照公安机关行政执法衔接刑事侦查程序，而具备部分类行政裁量性质。但是“监—检”衔接的过程有别于公安机关行政违法与刑事犯罪二元一体的追究机制。此因集合二元权力的公安机关在主体地位、行政违法行为与刑事犯罪之间的划分标准上具备了程序选择的较大裁量空间。(22)参见张泽涛：《行政违法行为被犯罪化处理的程序控制》，载《中国法学》2018年第5期。因而，虽可将监察职务犯罪调查阶段比作刑事诉讼程序的前置处理阶段，但终究性质上有别于刑事侦查程序。(23)早在监察委员会成立之初，有学者从监察机关保留并拓展了原有的侦查手段及强制措施，对“法外”的党纪侦查手段及强制措施进行了“合法化”重塑等视角，将“调查”从学理上赋予了“侦查”的内涵。参见施鹏鹏：《国家监察委员会的侦查权及其限制》，载《中国法律评论》2017年第2期。从效果上可对检察机关的量刑建议以及法院的刑罚裁量产生直接的影响。笔者认为，此即确保了监察从宽处罚建议的决定程序具备监察权的专属特质，符合当前国家立法、行政、监察、检察和审判的“五权分置”格局。(24)参见江国华：《国家监察体制改革的逻辑与取向》，载《学术论坛》2017年第3期。由前述可知，监察从宽处罚建议的性质既非刑事审判中的刑罚裁量权，亦非审查起诉与提起公诉中的求刑权，而是犯罪调查阶段的从宽建议权，其应然司法意蕴有三，这也构成了监察从宽处罚建议制度的完善进路。

(一) 建议的形成须以全案材料为依据

从监察从宽处罚建议的形成过程来看，“从宽处罚建议”作出主体为监察机关，因而内容上仅以监察调查所收集的证据材料为限。当排除非法证据、筛选具备证据能力的证据材料进入法庭庭审阶段后，其起诉罪名还可因相关证据被排除而变更。因而，该建议的束力应当限于监察机关移送审查起诉的部门。我国自2012年刑事诉讼法修订以来，仍未采“起诉一本主义”，而是保留了卷宗全案移送的方式。因此，监察职务犯罪调查程序亦蕴含着调查终结后须移送全部的案卷材料之要求。这就意味着“从宽处罚建议”作出的依据是完整的监察调查证据资料，而非经由检察机关对证据审查筛选后或者新补充的证据材料。(25)有别于英美法系“起诉书一本主义”中蕴含的预断排除法则之理念，其对附带的证据材料不移送要求遮蔽了不同主体对量刑建议作出依据之差异，因而仅在卷宗移送主义视域下，对监察从宽处罚建议之规制方存在必要的探讨空间。参见前引②，卞建林、谢澍文；参见胡莲芳：《卷宗移送主义：对理想的妥协还是对现实的尊重》，载《西北大学学报》(哲学社会科学版)2013年第3期。从程序运行的客观规律考量，其形成的内容来源与法规范根据有别于检察量刑建议。监察从宽处罚建议不应在监察调查阶段对检察机关履行刑事审查起诉职能作出提前预判，以免对检察机关起诉时的证据审查构成干扰。

(二) 建议的运行应有合理限度与边界

基于对检察机关在刑事诉讼程序运行中的职责功能与地位权限的考量，监察从宽处罚建议作为提前于职务犯罪调查而非刑事审查起诉阶段的类司法判断，还应涵盖对检察机关量刑建议的影响。因职务犯罪存在认罪认罚情形，在审查起诉阶段除监察从宽处罚建议外，须将职务犯罪被告人的认罪认罚情形在审查起诉阶段再予重新认定。由此，检察量刑建议在刑事起诉阶段予以考量的内容与职务犯罪调查终结后形成的监察从宽处罚建议必然存在重合。因而，监察从宽处罚建议不得以确定刑作为建议的必要部分。检察机关的量刑建议何以精准？乃因其内容涵盖了刑种、刑期、附加刑、附加的财产刑金额与资格刑的期限等刑罚执行方式的六个方面。监察从宽处罚建议因不涉及听取值班律师以及辩护律师对犯罪事实、证据、情节及罪名认定及确定刑罚的专业意见，其单向的概括性建议性质难以就内容的精确性提前预判。(26)参见曹坚：《确定刑量刑建议适用范围、程序与内容》，载《检察日报》2009年8月12日。且监察职务犯罪调查部门并非审查起诉，因此有限的监察程序裁量仅可作为审查起诉的前置依据，呈现的是监察调查与刑事审查起诉程序间适用衔接的协调与相称。当欠缺外部第三方主体监督时，监察从宽处罚建议从理论上仅可定性为对检察机关审查起诉阶段量刑建议提供参考的监察意见。(27)由检察机关量刑建议精确化要求可知，过于精细、诉讼化的量刑建议实质上将检察机关量刑建议中的求刑主张演变为“刑罚裁量建议”。作为求刑主张的一种诉讼态度，因独立量刑程序之阙如，检察量刑建议从性质上并非属于刑事诉讼标的范畴。由英美法中量刑建议(sentencing recommendation or proposal)与诉讼请求(claim or pleading)间的严格界分可知，不论是监察机关“从宽处罚建议”，还是检察机关“量刑建议”如缺失诉讼请求之必备要件，从理论上均不应产生对法官刑罚裁判的强制约束力。参见陈岚：《西方国家的量刑建议制度及其比较》，载《法学评论》2008年第1期。职务犯罪案件中的认罪认罚从宽程序是否可因监察从宽处罚建议的作出而取得时空上前置化的效力，应当从检察机关审查起诉的现实情况予以客观分析，而不能“一刀切”地径行认定。因此，尽管立法明确规定了监察从宽处罚建议的法定适用情形，但从刑事诉讼法修订后确立的退回补充调查条款观之，显然立法默认了监察职务犯罪调查允许程序回转的类司法属性。由此，基于刑事诉讼认罪认罚从宽制度的内在价值，即便作为职务犯罪案件的调查主体显著区别于一般意义上的刑事侦查机关，亦不得超出其法定界限，对本属于检察机关审查起诉阶段的法律监督职责范围的事项，如全案证据审查、是否退回补充调查或自行侦查乃至定罪、量刑上的司法判断和审查，不宜作出过于精确的从宽处罚建议。

(三) 建议影响刑罚裁量应有合理边界

为确保法院合理科学地行使刑罚裁量权，监察从宽处罚建议亦不得“干扰”或者“直接决定”法院对案件事实的客观判断以及对法律适用的科学裁量。刑事审判是刑事诉讼程序运行的核心阶段，监察从宽处罚建议在内容上不应为对被调查人在刑事诉讼中刑罚裁量的精确预先判断，仅可为定罪及认罪上的概括建议。而且在监察调查阶段的认罪认罚态度，亦仅可作为犯罪嫌疑人刑罚裁量的前期证据。在庭审阶段中，被告人是否保持认罪认罚态度以获取从宽处罚，这不仅可从监察调查中的认罪认罚态度中获知信息，亦可从刑事审查起诉期间以检察机关为主导的认罪认罚具结书为依据做进一步审查，甚至在法庭审理期间，法庭亦可以根据被告人的供述与辩解等言词证据的情况，对先前监察调查与起诉的证据作出全面客观的判断。正是基于法官及合议庭客观中立的角色本位，刑罚裁量须尊重法庭调查与言词辩论的结果。从大陆法系的法官庭审期间义务可知，法官在诉讼进行的证据调查期间，对于“武器不对等”的刑事被告人，应承担以“法官澄清”为内容的“诉讼照料”义务。其要求刑事法官应当维护刑事诉讼被告人的正当权益，一般涵盖消极尊重与积极照顾两个方面。(28)参见[日]松尾浩也：《刑事诉讼法》，丁相顺译，中国人民大学出版社2005年版，第326-329页。此时，为避免监察从宽处罚建议的实质效果僭越刑事司法程序运行的相对独立性，应当避免将其作为法官论处刑罚的裁量依据。对此，可从审判公正视角避免“从宽处罚建议”成为裁判主文部分内容而预先交由法官在庭审过程中予以释明说理。(29)监察机关“从宽处罚建议”在刑事裁判文书中的说理部分，不应在对推定严格限制的刑事审判领域作为司法实践的“常理”或“规律”，而备受重视或直接采纳。基于量刑说理的客观要求，其依据在于法律本身适用之精准。而在当前对监察调查阶段的从宽处罚建议，鉴于证据资格的不充分性更应侧重考虑对法官量刑预先判断的排除法则。参见谢进杰、邓慧筠：《刑事裁判说理中的“常理”》，载《中山大学学报》(社会科学版)2019年第3期。刑罚裁量是刑事诉讼程序的末端环节，而“从宽处罚建议”是监察阶段职务犯罪调查的终结，是衔接刑事诉讼的程序性节点，因而在时空效力上不可替代审查起诉阶段中的检察量刑建议，从而主导法院刑事审判的走向。

五、 结 语

监察从宽处罚建议的立法定位具有一定的特殊性，既不是量刑建议，亦不属于刑罚裁量，而是由监察机关向检察机关和法院作出的单向、概括的从宽处罚意见。从监察权运行的目的考量，监察机关在移送职务犯罪案件时，“从宽处罚建议”即已显现了其对案件的处置态度，代表的是职务犯罪调查主体的监察意见，也体现了监察机关在刑事诉讼程序衔接环节的裁量权和处分权。立足刑事司法的基本属性和运行规律，监察从宽处罚建议都应尊重刑罚裁量的司法终局性，并将之作为程序运行的前提。

从广义监察监督的视角观之，监察调查权属于监察监督职能的实现方式之一。在探知监察从宽处罚建议的内在运行规律的基础上，更容易理解监察从宽处罚建议在刑事诉讼认罪认罚从宽制度中的地位与意义。监察从宽处罚建议的作出，不论是否对刑事诉讼中的认罪认罚从宽程序适用产生了前置化效果，都应精准把握监察调查与刑事诉讼间的程序协调与衔接，科学考量监察从宽处罚建议内涵、形式以及效力运行的应然限度。刑事诉讼阶段量刑建议的作出，在程序上最为关键的地方体现在，该程序是以检察机关为主导，在听取被告人、被害人与辩护人的意见后，基于自愿真实的“认罪+认罚”，从而形成量刑建议。此种程序表现出多元主体参与的诉讼权利的让渡和妥协，体现了刑事司法参与主体间“控辩协商”的精神。但在欠缺诉讼主体对抗与外部主体参与的监察调查程序中，监察从宽处罚建议的作出主体既非起诉裁量的决定者，亦非控诉职能的实施者，因此难以与检察官完全一致地去坚持相对客观的公正立场。因此，监察官的“客观公正义务”只是一种理想的追求和期待。职务犯罪调查主体的特殊身份固然可允许存在有限的客观公正，但在有限的办案时限要求下追求“客观公正”的实际效果未免有些苛责。在未来的制度完善过程中，立法机关仍应从监察机关对被调查人告知义务的充分履行层面考量监察从宽处罚建议中蕴含的“协商”特质，以平衡监察从宽处罚建议作出的单向性与强制性。同时，还应拓宽必要的外部监督路径，允许并鼓励第三方主体参与审查判断，并且在移送审查起诉环节，强化检察机关对监察从宽处罚建议及其依据进行全面、中立、客观、实质审查的义务。