填海造地的生态之痛

韦佳培，张俊飚

（1.广西财经学院 工商管理学院，广西 南宁 530004；2.华中农业大学 经济管理学院，湖北 武汉 430070）

填海造地在为城市提供大量新增土地的同时也引发了多种生态环境问题/Paulbr75

填海造地是人类为缓解人地矛盾，向海洋寻求生产、生存空间的重要举措，世界上很多国家如荷兰、日本、韩国等都曾实施过填海造地工程。我国自20 世纪50 年代开始填海造地活动，经过四轮填海造地热潮，到2015 年我国填海造地面积达到1.45 万平方千米。填海造地，作为沿海地区增加土地供应的有效手段具有其合理性，但在利用和保护之间，关键是科学合理开发的“度”。因为填海造地毕竟打破了海洋生态的原始面貌，在为城市提供大量新增土地的同时也引发了多种生态环境问题，如岸线生态环境和滨海湿地资源破坏、生物多样性下降、海洋污染等。为打击非法填海造地活动，近年来我国出台了多项政策措施，其中2018 年国务院下发的《国务院关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》堪称史上最严厉围填海管控政策，在该政策主导下，配合中央多轮专项环保督察，目前我国沿海地区违法围填海的势头已得到有效遏制。相信在不远的将来，我国海岸和滨海湿地生态环境能将获得较大的积极改观。

我国填海造地的现状

填海造地是指把原来的海域、湖区或河岸等地通过人为的技术手段将其变为可深入开发利用的陆地的行为。对于一些山多地少或者陆地面积狭小的沿海地区或城市而言，填海造地就是它们快速获得土地，拓展发展空间的有效手段，我国周边的日本、韩国就是世界上填海造地的典型例子。

日本是世界上人口最为稠密的国家之一，其总人口为1.26 亿，国土面积为37.7 万平方千米。人地矛盾一直是日本经济社会发展中的一个突出问题。为缓解这一矛盾和冲突，日本历史上进行过多次大规模的填海造地活动。“二战”结束后，日本经济发展迅猛，人口数量暴增，这需要大量新增土地来支撑，日本人地矛盾进一步升级。为此，日本重启了明治时期被搁置的填海工程。历史数据显示，在1945—1974 年的30 年间，日本通过填海造陆共获得新领土1180 平方千米，相当于整个香港的面积。20 世纪70 年代中后期，由于大规模填海造地引发了严重的海洋环境污染问题，日本才逐渐控制和减少了填海造地工程。到目前为止，日本沿海区域面积的三分之一都是通过填海造地这种方式获得的，而这也直接导致日本90%的海岸线都变为了人工海岸线，滨海海滩面积直接减少了39000 平方千米。

与日本相比，韩国人口虽然仅5100 万左右，但其国土面积更小，仅约10 万平方千米，与我国浙江省面积相当。在韩国有限的国土范围内还存在大量难以被开发利用的山地，仅在其西部靠近黄海的区域存在零星的平原地带。受自然条件限制，韩国对填海造地的需求十分强烈。韩国大规模填海开始于20 世纪八九十年代，先后在黄海沿岸实施了包括新万金、石湾、宋都等在内的10 多个填海造陆项目。这其中要数新万金工程规模最大，它是韩国国家级重点建设项目，该项目围海面积达5亿平方米，是迪拜世界岛面积的90 倍，项目通过建设连接群山和扶安的世界最长防潮堤，开发出291 平方千米土地和118 平方千米湖泊。值得一提的是，韩国填海工程并不是简单粗暴地将土石填充入海，而是将其变为一个综合性枢纽，通过精细化运作，使其除了具备陆地功能之外，还能发挥水库、发电、交通和旅游等作用。韩国之所以要将简单的填海工程复杂化，也是受其自然地理条件和能源结构的影响。韩国化石能源匮乏，35%的发电量来自核电，为使国内能源结构多元化，韩国不得不积极探索新的能源获取方式。但韩国国土面积狭小，海拔低，河流短小又缺乏落差，不具备建设大型水电站的基本条件，因此，韩国不得不借助围填海工程建设潮汐发电项目。经过数十年的大规模围海造陆活动，韩国的国土面积也在不断扩展，1999 年时其国土面积为9.93万平方千米，而到现在已经增加至10.03 万平方千米，填海工程让韩国国土面积增加了1000 多平方千米，几乎与香港面积等同。但同日本一样，围填海活动使韩国的工农业和城市用地有了显著增加，也引发了一系列环境污染问题，比如新万金地区，其原本的滩涂是生物迁徙洄游网络中的重要一部分，每年有数十种鱼类和鸟类在此栖息，被围垦后，这些生物的迁徙网络就遭到破坏，导致周边海域鱼类数量和种群都迅速下降。

除日本、韩国外，荷兰、新加坡也曾进行过大规模的填海造地工程。荷兰自13 世纪以来就开始了填海工程，堪称填海历史最悠久的国家，数百年来荷兰共新造陆地面积2300 平方千米，占其国土总面积的五分之一。新加坡是世界上填海造陆比例最高的国家，其领土的四分之一都由填海得来，新加坡樟宜国际机场和工业区裕廊镇等都是在这些新造陆地上建设起来的。

香港和澳门地区是我国近代以来较早进行围填海活动的地区。香港早在1842 年修建皇后大道时就将砂石推填入海，此后百余年间香港填海面积达到67 平方千米，占香港总面积的6%。澳门地区的填海活动稍晚于香港，1863 年葡澳政府开展了澳门历史上第一次填海工程，此后又经历多次填海工程，到2011 年澳门半岛面积比1840 年时扩大了3 倍以上，达到了9.3 平方千米，而澳门的总面积也从1912 年的11.6 平方千米扩展到了2011 年的29.9 平方千米。

新中国成立后，为促进工农业发展，加快社会主义经济建设步伐，我国沿海地区先后掀起了四次大规模的填海造地活动。第一阶段是1950 年左右，那时新中国刚刚成立，为了促进盐业生产，满足人民群众对食盐的需求，我国沿海的11 个省份都进行了围海晒盐活动，兴建了大量盐场。总体来看，这一阶段围填海主要以顺岸围割为主，但大规模的围填海活动也加速了岸滩泥沙的淤积。第二阶段是20 世纪60 年代中期至70 年代，这一阶段围填海的主要目的是围垦海涂扩展农业用地。这一阶段的围填海导致大面积的近岸滩涂消失，野生动植物资源以及自然海岸线遭破坏。第三阶段围填海高潮发生于20 世纪80 年代中后期到90 年代中后期。改革开放以后，我国大力发展经济，沿海地区海洋养殖产业迅速兴起，人们又在低潮滩和近岸海域开始了新一轮的填海造地热潮，到2014 年，我国养殖围垦已占全部海岸线的三分之一，是全国人工岸线的60%左右。这一阶段围填海活动促进了沿海经济发展，为2000 万人提供了生存空间，但也引发了严重的海水富营养化问题，近海生态环境开始逐渐趋于恶化。到20 世纪末，我国前三阶段的围填海活动共造地1.2 万平方千米，平均每年围填海230～240 平方千米。

进入21 世纪以后，我国顺利加入世界贸易组织，经济社会发展进入了快车道，为满足工业建设、城镇化发展、滨海旅游和大型基础设施建设的用地需要，我国沿海各地开始了第四阶段围填海造地活动。这一阶段的围填海速度相较以往大幅增加了3 倍，填海规模和范围也不断扩大。填海造地引发的海洋环境污染问题也在同一时期引起了国家的重视，我国于2002 年开始实施《中华人民共和国海域使用管理法》，实施后，国家每年计划的围填海规模都控制在100 多平方千米。但是受短期经济利益驱使，沿海各地的填海规模屡屡超出国家规定的总量指标。

党的十八大以来，中央层面开始逐渐收紧围填海管控政策。2013 年，我国填海面积为15413 公顷，达到近年来的顶峰，此后我国围填海面积开始明显下滑，2017 年全国围填海面积为5779 公顷，相较2013 年下降了63%。2018年国务院出台政策全面取消了地方围填海年度指标，至此，我国沿海地方政府围填海造地活动全面停息。国家自然资源部发布的《海域使用管理公报》数据显示，截至2017 年，我国围填海造地面积共1.45 万平方千米。

回顾我国四阶段的填海造地活动，从地理空间来看，我国围填海活动从初期单一的高潮带滩涂向后期的中低滩甚至水下岸坡不断延伸扩展；从时间来看，2002 年是一个重要的分割线，2002 年之前，我国围填海活动主要集中在福建和江苏两省，2002 年以后主要集中在我国北方的河北、天津和辽宁地区；在围填海利用方式上看，2002 年之前我国围填海活动主要以农业围垦和港口建设为主，2002 年之后，农业围垦用海开始下降，临海工业建设用海和港口用海比例迅速攀升。通过填海造地，我国在获得大量新增土地的同时也付出了较大的环境代价，我国每年因围填海所造成的海洋和海岸带生态服务功能损失达1888 亿元，约相当于目前国家海洋生产总值的6%。

填海造地的生态危害

在为城市提供大量新增土地和发展空间的同时，填海造地工程也确实破坏了海岸生态原始面貌，给海岸带和海洋生态环境带来了严重危害。

填海造地直接破坏了滨海湿地环境。滨海湿地是大陆生态系统和海洋生态系统交错过渡地带，它在调节流量、防止海水侵蚀和河流洪涝、补充地下水、净化环境、调节气候、维护生物多样性和提供能源储存等方面发挥着重要作用。我国有1.8 万千米的海岸线，共有沿海湿地面积594 万平方千米，但受多年围填海造地活动的影响，我国滨海自然海岸线已经下降44%，滨海湿地面积减少了57%。围填海问题突出的渤海海域海岸线总长度已经缩短了260 千米，滩涂湿地面积也减少了718 平方千米。

滨海湿地遭到破坏，会破坏生物原始分布结构。围填海工程必然会将区域性滨海湿地分割为零星的块状或带状湿地斑块，而依附于其上的湿地生态环境也会逐渐碎片化，相应的湿地生物原始分布结构也会遭到破坏。生物分布结构遭破坏的典型案例是黄河三角洲的碱蓬。碱蓬是一种生长于海滨、荒地等含盐碱土壤中的一年生草本植物，在我国黄河三角洲盐沼地区广泛分布。受填海、围堤、固岸、养殖等工程影响，1984—2014年黄河三角洲盐沼面积缩减了78%，盐沼斑块的破碎化趋势十分明显，到2014 年盐沼斑块的面积和分布密度都大幅减少。与此同时，填海、围堤、固岸、养殖等工程也几乎阻断了不同盐沼斑块之间的潮汐流动，而潮汐是碱蓬种子扩散的主要动力，在自然滨海湿地环境中，潮汐可以在不同盐沼斑块之间形成“种子流”，保证大面积碱蓬群落斑块的形成，而在潮汐被阻隔之后，碱蓬种子则只能停留在母株附近，这就导致黄河三角洲盐沼地区碱蓬的群落分布结构被迫变为聚集模式。

滨海湿地遭受破坏更严重的危害是导致生物多样性降低。一方面，滨海湿地是海陆正常物质输送的必需通道，大规模的围填海工程必然会阻断这层通道，导致陆地营养物质不能正常入海，从而扰乱滨海生态系统食物链。另一方面，围填海工程还会改变滨海水文地理特征，影响或改变海洋鱼类的洄游迁徙规律，直接破坏海洋鱼群的栖息环境和产卵场地，导致鱼类种群数量大幅减少。最后，滩涂动植物也会因围填海工程而遭受威胁。红树林有“海岸卫士”“海洋绿肺”的美誉，是各种水禽、鱼、虾、蟹、贝类繁殖和栖息的场所。为填海造地，我国南方地区砍伐了大量红树林，目前我国红树林已从20世纪50 年代中期的5 万公顷下降到目前的1.5 万公顷，这使得大量潮间带底栖生物和南北迁徙的候鸟失去了栖息繁殖场所。同时，红树林是世界公认的蓝色碳汇，遭砍伐破坏后其固碳功能就消失了，因此围填海活动也是导致全球气候变暖的一个诱因。总体来说，围填海工程导致陆地营养物质遭隔绝无法输送，生物栖息场所遭破坏，食物链被打破，生物多样性遭受打击，生态系统失衡，生态可持续发展受威胁。

填海造地后一般都要建设重要人工设施，如工业区、港口、住宅、水产养殖等，这些活动都会伴随着大量的污染物排放。同时，围填海工程也会对潮汐等海洋要素造成影响。前文提到围填海工程阻隔潮汐，潮汐速度和能量的减少，不仅破坏了碱蓬的“种子流”，还进一步削弱了海水的交换能力，使海域变得闭塞。不断排放的污染物，闭塞的海水，两者叠加必然会使近岸海域水质下降，影响生物生存，更极易引发赤潮现象。国家海洋局发布的数据显示，近年来我国赤潮暴发的时间越来越长，频率越来越高，2001—2017 年我国近海共发生赤潮1300 多次，是以往同期的6 倍之多。赤潮每年给我国造成的经济损失达300 亿元，威胁我国养殖业发展甚至滨海核电冷源安全。而我国赤潮的频繁暴发与填海造陆导致的海洋环境污染联系紧密。

填海造地不仅仅破坏了“填海区域”原有的生态系统，也会影响到“填海材料来源地”的生态环境。目前人们在进行填海作业时，会根据当地海域地质环境和填海项目经济因素综合考量选取三种填海材料：海砂、建筑物料和淤泥。海砂主要取材于河流入海口等含沙量较为丰富的水域，而淤泥则来自疏浚工程挖出的淤泥或者湿地、滩涂、海床挖掘的淤泥。而从湿地、滩涂、海床、入海口等地抽取淤泥、海砂必然会影响到栖息于其上的各种鱼类和鸟类等生物，甚至会对当地水域生态系统造成毁灭性打击。

填海造地除了危害生态环境外，也对经济社会发展等方面产生了一系列负面影响。目前，我国不少地区填海造地的重要目的是发展房地产。这种发展方式进一步固化了地方经济产业结构，强化了地方政府对“土地财政”的依赖，不利于经济转型发展。同时，近年来在“房住不炒”的政策背景下，大量海岸房地产项目变成“鬼城”，造成了经济和生态资源的双重浪费。与此同时，填海造地发展房地产也扭曲了不少地方政府的政绩观，为了追求GDP 和政绩，而罔顾生态保护和人民长远福祉，让全民背下了沉重的“环境债”，严重妨害了社会公平正义。

我国严控填海造地活动

日本、韩国、新加坡、荷兰、马尔代夫等国进行填海造陆活动主要是因为这些国家地域狭小，为了拓展生存空间和经济社会发展，不得已而开展填海活动。我国地域面积广大，大规模填海活动背后往往受到地方政府短期经济利益驱动，此外，海洋权责模糊以及海洋环保意识淡薄也是我国填海造地活动的重要原因。为积极保护海岸和滨海生态环境，党的十八大以来我国开始严控围填海造地规模，严厉打击违法围填海活动。

2012 年11 月，党的十八大报告中明确指出要“保护海洋生态环境”。2013 年3 月国务院《政府工作报告》中也明确提出要“加强海洋综合管理，保护国家海洋生态环境”等要求。从2013 年开始，中央层面开始全面收紧围填海政策，2013—2016 年中央层面的围填海审批计划下降了67%。

在中央围填海高压管控政策下，沿海地方政府也积极转变观念，开始重视和加强海洋生态环保工作，2018年沿海省份的地方政府工作报告都有体现。比如山东省政府提出要“开展海岸带综合保护与利用试点，扎实推进长岛海洋生态保护和持续发展”；海南省政府提出“开展蓝色海湾整治行动，推进海洋生态修复”；福建省政府提出要“推进海洋自然岸线保护和生态修复”。

2018 年7 月，国务院印发了《国务院关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》（下称《通知》），该《通知》堪称史上最严围填海管控政策。《通知》一方面对各地方填海造地活动提出了更严格要求，指出除国家重大战略项目外，全面取消地方围填海年度计划指标；另一方面也提出要加快处理围填海历史遗留问题，加强海洋生态保护修复工作；最后《通知》还提出了滨海湿地保护和围填海管控长效机制，包括调查监测体系、用途管制和监督检查机制等。《通知》实施后，我国围填海趋势得到彻底扭转。

近年来，触碰违规围填海红线的典型案例是恒大海花岛房地产开发项目。2017 年中央第四环境保护督察组即对该项目做出了“双暂停”（暂停建设、暂停营业）处罚决定，并指出该项目“鼓了钱袋、毁了生态”，但此后恒大地产集团并未落实相关整改方案，海南省儋州市政府在做出处罚后仍放任企业继续施工。2019 年9 月6 日，儋州市原市委书记张琦因涉嫌严重违纪违法，接受组织调查。2021 年1 月，《中国纪检监察报》刊文指出，海南省委原常委、海口市委原书记张琦任儋州市委书记时，违规推动海花岛项目，涉及填海总面积783 公顷。2021年12 月30 日，恒大海花岛房地产开发项目被海南省儋州市综合行政执法局下发《行政处罚（限期拆除）决定书》。对于该项目的处罚充分显示了我国治理违法填海造地活动、维护海洋生态环境方面的决心和毅力。

填海造地是人类向海洋拓展生存空间的一种重要手段，但我们必须清醒地认识到盲目的、过度的填海造地会对生态环境造成重大危害。因此，对沿海城市而言，在未来的经济社会发展中必须科学规划城市发展用地，切不能为短期经济利益而做贻害千年的错误决策。从国家层面而言，未来我国还应继续加强违规填海活动监督力度，严格执行国家海域保护相关法律政策，积极修复遭破坏的滨海环境，真正建立滨海湿地保护和围填海管控长效机制。