美国数字战略的演进与发展

胡微微，周环珠，曹堂哲

(1.中国电子科学研究院，北京 100041；2.中国电科发展战略研究中心，北京 100043；3.中央财经大学，北京 100081)

0 引 言

“战略”一词，最早是军事方面的概念，其本质是维护和增进战略主体的利益，具有全局性、长远性和系统性特征。其中，国家战略的制定事关国家全局、长远和根本性利益，涉及政治、经济、文化、社会、科技、军事等诸多领域，为国家发展勾画了蓝图，锚定了方向，在国家发展全局中发挥着极其关键的作用。因此，在战略的制定过程中，需要统筹考虑国内外因素，合理配置和有效运用资源。

美国数字战略布局是伴随着互联网的兴起而开始的。20世纪世纪60年代，美国防部为应对集中军事指挥中心可能遭受毁灭的风险，斥资建立了世界上第一个计算机网络——阿帕网(ARPANet)，即互联网的前身；到80年代，美国国家科学基金会(NSF)为促进美国大学和研究机构间的信息共享，资助建立了“国家科学基金网”(NSFNet)，将互联网技术从军事领域拓展至民用领域，揭开了互联网时代的序幕。20世纪90年代，随着信息技术革命持续深入，计算机和互联网技术日新月异，为经济发展带来无限可能。美国政府敏锐的捕捉到这一未来发展趋势，为占领全球技术领先地位、增强国家竞争实力，迅速将信息科技产业作为战略重点，开始了长达30年的战略布局和政策支持。

1 美国数字战略发展历程

自20世纪90年代美国正式开启数字战略布局以来，其数字战略经历了以技术创新和信息基础设施建设为重点的克林顿—小布什时期、以推进新技术应用为重点的奥巴马时期、以聚焦国际竞争为重点的特朗普时期三个阶段。

1.1 克林顿—小布什执政时期

克林顿在任内高度重视并大力发展信息技术，推动建设先进信息基础设施。1993年9月，克林顿政府颁布了《国家信息基础设施行动计划》(National Information Infrastructure)，将建设“信息高速公路”提到战略优先级，计划投资4000亿美元，用20年时间实现家庭电信光缆的全覆盖。在建设信息基础设施的同时，美国也十分重视信息技术研发，推动互联网的改进和普及。

美国是全球最早布局数字经济的国家，克林顿和其继任者小布什均鼓励和支持发展数字经济。美国商务部于1998年发布了《浮现中的数字经济》报告，正式揭开了美国数字经济的发展序幕。此后，商务部相继发布《新兴的数字经济》《数字经济2000》《数字经济2002》《数字经济2003》等年度报告，重视发展信息技术产业为数字经济赋能，奠定了美国数字经济的领头羊地位。

克林顿政府的一系列政策布局使美国经济在其任期内实现持续增长，失业率降至24年来最低点，通货膨胀降到30年来最低点，实现了良好的经济增长。据世界银行数据，美国1993-2004年国内生产总值(GDP)增长情况如图1所示。

图1 美国GDP增长情况

1.2 奥巴马执政时期

奥巴马继任后，加大了对数字战略的推进力度，先后布局云计算、大数据、先进制造、5G、量子通信等前沿领域，推动移动互联网、人工智能、区块链等为代表的新一代信息技术快速发展的同时，也加快了先进技术的应用进程。

2010年，美国联邦通信委员会向国会提交了《联接美国：国家宽带计划》(Connecting America: The National Broadband Plan)，计划从四个方面加快宽带建设：(1)促进市场竞争；(2)有效分配和管理政府资源；(3)推动宽带在不同地区的普及；(4)加强宽带在教育、医疗等公共部门的应用[1]。这大大提升了宽带的普及度和应用度，2009—2017年美国固定宽带用户数量增长了2倍多。在云计算领域，美国设立了多个云计算管理机构，共同处理联邦政府云计算事务，确保云计算在所有联邦政府采购项目中居于优先地位[2]。

奥巴马政府出台的一系列加快先进技术应用的举措促进了美国的经济繁荣。2017年美国数字经济总量约为11.50万亿美元，居全球首位，占美国GDP的比例为60%左右[3]。

1.3 特朗普执政时期

近年来，全球信息技术产业蓬勃发展，中国、欧盟、英国、日本等国纷纷加快信息基础设施建设，提升数字经济产业竞争力，优化数字战略布局。

为应对来自其他国家的挑战，特朗普执政以来采取全面对抗策略，以维护美国数字技术和产业全球领先地位为重点，将人工智能、量子信息科学、5G、先进制造四大科技应用领域列为国家“未来产业”。2019年2月，特朗普签署《维护美国人工智能领导地位的行政命令》，大幅提高美国在人工智能和量子信息科学领域的研发支出，强化关键技术领域的国际竞争[4]。在此基础上，还颁布了《临时国家安全战略指南》《2021年战略竞争法案》《2021美国创新与竞争法案》等一系列竞争性法案。通过制定相关政策，确保美国在人工智能、5G、自动驾驶等数字经济领域的领先地位。在当今世界面临数字化转型的背景下，美国国际开发署发布了《数字战略(2020—2024)》(Digital Strategy 2020—2024)，试图在全球范围构建以自身为主导的数字生态系统。

2 美国数字战略的主要特点

2.1 奉行技术领先策略

技术进步是推动产业变革和经济发展的根本动力。从计算机、互联网到大数据、云计算、物联网，美国政府始终保持对技术变革的高度关注，推动新技术发展是其数字战略的重中之重。

2.1.1对数字技术的首次布局

开启美国数字战略进程的标志性事件，是1991年美国会通过《高性能计算法案》(High-Performance Computing Act of 1991)。这是美国政府出台的第一部关于计算机与互联网建设的综合性国家战略，它阐明了计算机科学与技术对国家安全、经济繁荣和科学进步的重要意义，明确了国家高性能计算项目的建设目标、任务以及政府机构的职责和分工，以确保美国在高性能计算及其应用方面保持领导地位[5]，并促成了高性能计算和通信计划(High-Performance Computing & Communication)的推出。该计划后来发展成为美国政府最早实施的、最大的、跨部门的信息技术领域正式计划——网络与信息技术研发计划(Networking and Information Technology Research and Development Program)。

2.1.2对数字技术的持续跟进

1998年，美国会通过《下一代互联网研究法案》(Next Generation Internet Research Act of 1998)，首次对《高性能计算法案》进行修订，在其中增加了下一代互联网建设重点任务：(1)支持研究、发展和验证更先进的网络技术，提升互联网效能；(2)将大量的研究机构连接起来，建立更加先进的研究试验网络，支持新的网络技术发展；(3)拓展满足国家需要的互联网应用[6]。这为信息技术未来发展方向提供了宏观指导。

此后，美国政府在促进信息技术发展中一直发挥着主导和引领作用。进入21世纪，信息技术日新月异，特别是近年来数字化、网络化、智能化深入发展，移动互联网、云计算、大数据、人工智能、物联网、区块链等数字技术不断突破，美国政府紧跟信息技术发展趋势，从国家战略高度实施了《网络与信息技术研发计划》《大数据研究与发展计划》《机器人技术路线图》《国家战略计算计划》《国家人工智能研究与发展战略计划》《国家宽带研究议程》《关键和新兴技术国家战略》等一系列关于技术发展的部署，始终保持着对数字技术未来发展方向的掌控。

在互联网还没有普及和商业化时推出《高性能计算法案》，体现出美国政府这一战略的主要目标是加强美国在计算机和通信技术领域的研发力度，进而推动技术进步。在法案通过之后的十余年里，计算机技术发展、世界互联网的建立，在很大程度上得益于美国政府给予的资金支持，以及它所引导的公私部门在技术研发上的强力合作。网络与信息技术研发计划更是一直延续至今，为美国数字技术创新提供了广泛而庞大的资金支持。

图2 美国对数字技术的战略布局

2.2 技术应用：军事数字化催生“数字国防”

国家出台数字战略的重要目的之一是最大限度激发数字技术对经济发展和社会进步的积极作用。为了运用数字技术进步促进国家安全和经济持续增长，美国政府从上世纪90年代就开始推动数字技术与各个领域的融合发展。国防军事是美国推进数字技术应用的重要领域之一，阿帕网就是为满足美国军事需求的产物。美军通过出台一系列数字战略，用以指导推进美军能力建设和技术发展。

2.2.1布局军事信息基础设施建设

美军成体系大规模推进信息化建设可追溯至20世纪90年代。为了响应“武士”C4I计划，美军于1993年启动国防信息基础设施建设(即DII计划)，并先后发布了8版《DII主计划》，以建立高效、无缝、保密、互通的全球指控系统[7]。随着信息栅格概念的兴起，1999年美军将DII计划升级为全球信息栅格建设(即GIG计划)，打造高度一体化的信息网络，为各地美军提供全球互联及端到端的信息能力。为应对联合作战需要，提高互操作性、填补安全漏洞、降低维护成本，2011年美军开始着手建设联合信息环境(即JIE计划)，全面重塑GIG基础设施。总的来看，美军很长一段时期内的信息化建设是围绕网络中心战这一基础理念展开的军事信息基础设施建设。

2.2.2运用新技术推动作战模式转型

21世纪以来，高速通信网络、高性能计算、高质量传感器、大数据以及人工智能等技术不断突破，催生战争形态从机械化、信息化向无人化、智能化转变[8]。为积极应对新变化、保持军事战略优势，美国防部相继发布《国防部云战略》《国防部人工智能战略》《国防部数字工程战略》。作为落实2018年美《国防战略》的路线图，美国防部于2019年发布了《数字现代化战略》，以网络安全、人工智能、云、指挥控制和通信为四个优先事项，在JIE框架下推进数字环境现代化，是当前美军推进现代化的顶层指导文件。2020年，美国防部更是发布首份《国防部数据战略》，明确提出“数据是一种战略资源，必须以带来直接和持久军事优势的方式加以利用”[9]，推动美军从网络中心战，向以数据和信息为中心的作战形态转变。

2.3 技术应用：公共管理数字化催生“数字政府”

公共管理是美国推进数字技术应用的另一个重要领域。美国通过出台联邦层面的数字政府建设的总体战略，统筹推进政府的数字化转型。从发展历史看，美国数字政府战略经历了“电子政府—电子政务—开放政府—数字政府”四个阶段。

2.3.1电子政府

电子政府的理念源起于1993年，时任美国副总统戈尔在《国家绩效评估》中提出要运用信息技术重塑政府，建立以客户为导向的电子政府(Electronic Government)[10]。这一时期，美国电子政府的建设是在《国家信息基础设施行动计划》总体框架下进行的，属于国家信息基础设施建设的一部分，主要任务是推动政府文件、信息、数据等的电子化，促进行政管理与服务的自动化，提高政府部门的办事效率，让公众更加容易的获取政府信息。

2.3.2电子政务

随着电子化水平的持续提升，美国电子政府建设步入电子政务阶段。2002年初，美国白宫管理与预算办公室(OMB)发布《电子政务战略——简化面向公民的服务》(E-Government Strategy-Simplified Delivery of Services to Citizens)。同年12月，美国国会通过《电子政务法案2002》(E-Government Act of 2002)，在白宫管理与预算办公室设电子政务办公室，设立电子政务专项基金，用以支持联邦政府的信息化水平[11]。这一时期美国的电子政务确立了以公民为中心的导向，明确政府对公民(G2C)、政府对企业(G2B)、政府对政府(G2G)、内部效率与效果(IEE)四方面主要任务，重点从实现办公自动化转向提供更优质的服务。

2.3.3开放政府

自推进国家信息基础设施建设以来，让公民更便捷、更全面的获取政府信息始终是美国政府推进数字化转型的重要目标。在实现大量政务活动电子化、政府信息“上网”之后，美国政府于2009年发布《透明和开放政府备忘录》《开放政府指令》，2010年发布《开放政府计划》，系统布局政府信息开放工作，强化政府数据的归集和统筹。特别是建立Data.gov政府数据公开网站，设置数据、主题、影响、应用程序、程序开发、联系等六大板块，提供包括数据提供、数据检索、数据利用、交流与互动在内的服务[12]。

2.3.4数字政府

随着数字技术的迅猛进步，为应对移动互联网快速发展、更好适应数字世界趋势，2012年美国政府发布《数字政府：建立一个面向21世纪的平台更好地服务美国人民》(Digital Government：Building a 21st Century Platform to Better Serve the American People)，明确提出让美国公民和员工能够随时、随地、使用任何设备获得高质量的数字政府信息和服务的战略目标，并从以信息为中心、构建共享平台、以客户为中心、安全和隐私保障四个方面开启美国政府数字化进程[13]。与此同时，美国政府长期以来十分重视新的数字技术的应用，积极采用云计算、大数据、人工智能等技术和服务，建设更高水平的数字政府。

图4 美国数字政府战略演变历程

图5 美国数字战略总体布局概览

3 结 语

作为世界信息和数字技术的发源地和引领者，美国政府有计划地实施一系列数字战略，充分运用政府的力量，通过连续实施针对性的政府项目，大力推动数字技术进步和广泛应用，形成了以技术领先为牵引、以推进数字技术应用为支持、公私部门合作、公众共同参与的战略路径。

当前，信息技术创新日新月异，数字化、网络化、智能化深入发展，我国正在加快推进数字中国建设，科技创新、数字化变革正在催生新的发展动能。通过梳理美国数字战略的发展历程和主要特点，为我国数字战略的制定和实施提供了有益借鉴：

(1)注重数字技术创新合作共享

合作共享是技术创新的重要路径。技术领先是美国政府奉行的第一条原则。我们要把握新一轮科技革命的难得机遇，落实科技创新“四个面向”的要求，就迫切需要深化创新的交流与合作，探索建立联合实验室、联合攻关团队、技术成果共享等机制，推动创新资源跨领域、跨学科流动，促进产学研深度融合，共同推动重大关键数字技术创新突破。

(2)促进数字基础设施互联互通

基础设施是推动实现高质量发展的重要基础。美国数字经济的蓬勃发展在很大程度上受益于20世纪90年代初即启动的大规模信息基础设施建设。随着物联网、云计算、大数据等新技术不断取得突破，数字技术与自然世界、人类社会深度融合，互联互通边界不断拓展，这要求我们密切合作，共同打造数字基建新生态，促进万物互联、人机交互、天地一体，让信息资源充分涌流。

(3)推动数字技术应用蓬勃发展

创新应用是数字赋能新领域新空间的关键。在私营部门推进数字技术在经济社会领域应用的同时，美国政府通过数字战略推进数字技术在国防军事、公共管理等领域的应用，极大的促进了技术与各领域的融合发展。这启示我们要不断培育打造新产品、新应用、新模式，助力能源、交通、制造等行业数字化智能化转型，探索多元化应用场景，拓展经济发展新空间，培育经济发展新动能。

(4)筑牢数字化发展的安全防线

网络安全、数据安全是数字化发展的重要保障。这要求我们要坚持统筹发展和安全，系统推进新型网络安全防护体系建设，全面加强关键信息基础设施安全防护，持续提升数据全生命周期保护能力，自觉践行治理守则和伦理规范，为数字化发展构筑坚实安全基石，共同营造安全高效、健康发展的数字生态。