宁夏农机购置补贴政策实施绩效研究*——基于2015—2019年22县(市、区)面板数据

何万丽，段罗佳

(1. 宁夏工商职业技术学院，银川市，750021；2. 宁夏回族自治区农业机械化技术推广站，银川市，750002)

0 引言

2005年宁夏开始施行农机购置补贴政策，截至2019年，宁夏落实的农机购置补贴资金由900万元增加到12 788.53万元，年均增长率为20.87%；主要农作物耕种收综合机械化水平由33.6%提升到77.0%，年均增长6.10%[1]。宁夏面积不大，但不同区域的自然条件和经济社会发展差异较大，各地农业机械化发展不平衡客观存在，这些都对农机购置补贴政策的实施效果产生较大影响。2005年至今，宁夏的农机购置补贴政策整体实施效果如何？宁夏22个县(市、区)的实施绩效是否相同？影响不同地区政策实施绩效的关键因素何在？在经济社会发展新形势下，该如何优化完善补贴政策？截止目前，尚未见到能全面解答上述问题的研究成果。

张彩云[2]基于2004—2013年黑龙江省10年的面板数据，选取13个评价指标，针对黑龙江省农机购置补贴政策的整体实施绩效进行了分析，同时基于2013年当年数据，对黑龙江省13个市县区的农机购置补贴政策实施绩效进行了差异性分析。周浩等综合考虑农机购置补贴政策实施的效果、效率和对全局及区域的营销，构建了由19个指标组成的评价指标体系，选取新疆2001—2011年的面板数据，采用因子分析法对新疆整体和不同区域的实施绩效进行了有针对性的分析，并得出相关结论。潘经涛[3]运用DEA方法构建了湖北省农机购置补贴政策实施绩效评价模型，采用2011—2013年湖北省17个地市的数据，从规模效率、技术效率和综合效率3个方面进行了综合评价。文霞[4]通过收集、整理临夏州少数民族地区近10年来的农机购置补贴资金、工作举措及取得的成效，综合印证了农机购置补贴政策实施的重大意义和重要成果。

在学习借鉴其他地区农机购置补贴政策实施绩效评价的基础上[5-6]，本研究以农机购置补贴政策实施绩效评价指标体系的构建为切入点，对宁夏各市县农机购置补贴政策的实施绩效进行综合评定，在此基础上综合分析实施绩效的地区差异，查找地区之间的发展瓶颈和问题，并提出优化对策。以期为农业部门进一步完善农机购置补贴政策，更加有效地发挥政策扶持和资金投入的推动和导向作用提供决策参考；为农民进一步利用好农机购置补贴政策提供购机导向，为农机企业进一步服务和应用好农机购置补贴政策提供参考；最终达到提高农机购置补贴政策实施绩效，助力宁夏农业机械化和农业现代化发展的目的。

1 评价指标体系的构建及权重确定

1.1 评价指标体系的构建

研究和评价农机购置补贴政策实施绩效，实质上是对其产生的社会效益、经济效益和生态效益进行科学评价，故评价指标体系的构建必须综合考虑农业机械化综合水平的提升、农业现代化水平的提升及对农业产业结构的影响，从农机本身拓展到农业发展的效益和产业结构层面，构建一个更为科学、合理和可操作的指标体系。本文根据农业机械化发展的特点，在查阅相关文献及专家咨询的基础上，依据科学、全面、可操作的指标选取原则，从农机作业水平、农业效益水平和农村产业结构水平3个方面，选择能够评价农机购置补贴政策实施效果的参数作为评价指标，构建了评价指标体系。

农机购置补贴政策实施绩效评价指标体系的设置，要从实际需要出发，遵循“科学、全面、可操作”的原则。科学性原则是指设计的指标能够科学、合理地反映农机购置补贴政策的实施绩效。比如本文既选择能体现农机购置补贴政策对农业机械化发展的提升和助推作用的直接效益指标，如农机作业水平；又选择能体现农机购置补贴政策对农民生产和农村产业发展产生积极影响的间接效益指标，如农业效益水平和农村产业结构水平。全面性原则是指设计的指标能够从多个方面或维度较为全面地反映农机购置补贴政策的实施绩效。比如本文选择农机作业水平、农业效益水平和农村产业结构水平3个维度来综合评价实施绩效，而不是某一项指标来进行评价。可操作原则是指设计的指标在政府、行业相关统计报表或年鉴中能直接或间接获取到，便于科研或岗位工作的开展。比如本文初期拟选择农村居民家庭人均经营土地面积、农村居民家庭人均粮食产量两个指标来反映农业效益情况，但在收集数据的过程中发现，以上两个指标是《宁夏统计年鉴》于2018年起新增的两个指标，之前的统计数据无法获取。所以本文经过综合对比，最后选择《宁夏统计年鉴》近5年都有的相近指标予以代替。经过反复多次论证，构建了宁夏农机购置补贴政策实施绩效评价指标体系，具体见表1。

表1 宁夏农机购置补贴政策实施绩效评价指标体系

1.2 评价指标体系权重的确定

本研究采用专家调查法和对比分析法确定各指标权重。研讨专家包括来自宁夏农业机械化推广总站的正高级工程师、宁夏农机安全监理总站的农业推广研究员、宁夏农机局的工程师等，以上人员长期从事与农机购置补贴政策或农业机械化发展紧密相关的工作实践和研究，对宁夏农业机械化发展、农机购置补贴政策实施及宁夏现代农业发展具有深刻而全面的认识。

1.2.1 一级指标权重确定

在农机购置补贴政策实施绩效综合评价中，农机作业水平是基础，农业机械化效益是核心。因此，通过专家打分将农机作业水平、农业效益水平和农村产业结构水平的权重依次确定为0.60、0.30和0.10(表2)。

表2 宁夏农机购置补贴政策实施绩效评价指标体系及其权重分配

1.2.2 二级指标权重确定

1) 农机作业水平下属二级指标权重确定。随着农业机械化向“全程、全面、高质、高效”发展，机耕和机播水平宁夏各县区的起点都较高，且水平相差不大，发展的瓶颈和难点在机收和机械植保方面，同时，综合考虑计算结果与自治区相关主管部门计算结果的相对一致性，机耕和机播是农业机械化的基础，因此将机耕和机播的权重设置较高，两者均为0.35；机收和机械植保的权重相对较低，分别为0.2和0.1。但这样的指标体系构成和权重分配不仅能更加科学、全面地反映农机作业水平的提升情况，而且带有很强的导向性，引导各地区将农业机械化发展的突破口放在机收和机械植保环节，早日实现农业机械化更高水平、更深层次的发展。

2) 农业效益水平下属二级指标权重确定。农村常住居民人均可支配收入和人均农林牧渔业总产值两个指标直接反映农机购置补贴政策的实施对农民生活收入的影响，而农民人均生活消费支出这个指标从支出的角度间接反映农机购置补贴政策的实施对农民生活收入的助推作用。因此，其权重依次确定为0.45、0.30、0.25。

3) 农村产业结构水平下属二级指标权重确定。第一产业收入占农村居民可支配收入的占比、第一产业从业人员占乡村从业人员的比重和第一产业生产总值占地区生产总值的比例3个指标分别从可支配收入、从业人员及生产总值的角度反映农村产业结构的变化，维度不同，效果相当，故权重分别确定为0.34、0.33、0.33。

2 宁夏农机购置补贴政策实施绩效评价及区域划分

2.1 采用综合评分法进行绩效评价

2.1.1 确定各单项指标的数值

本研究通过查阅宁夏统计局官网公布的《2016—2020年宁夏统计年鉴》、宁夏农业农村厅提供的历年宁夏农业机械化发展相关统计数据来直接或间接获取各单项指标的数值[7-13]。

其中，B1机耕、B2机播、B3机收、B4机械植保4个指标的数据来源于宁夏农业农村厅；B5农村常住居民人均可支配收入、B6人均农林牧渔业总产值、B7农民人均生活消费支出3个指标的数据来源于《宁夏统计年鉴》——各市县国民经济人均主要指标；B8第一产业收入占农村居民可支配收入的占比、B9第一产业从业人员占乡村从业人员的比重、B10第一产业生产总值占地区生产总值的比例3个指标的数据分别来源于《宁夏统计年鉴》——各市县农村居民可支配收入来源情况、各市县农村基层基本情况、各市县地区生产总值，各项指标2015年和2019年的原始数据见表3。

2.1.2 指标数据的标准化处理

由于各单项指标量纲和类型不统一，数值差异较大，所以各指标之间没有直接可比性。因此，在进行综合评价前必须先把性质、量纲各异的指标转化为可以进行综合评价的无量纲数再进行评价。本文采用Min-Max标准化法对表3中的各项指标先进行标准化处理[14-16]，再进行综合评分。

表3 宁夏农机购置补贴政策实施绩效评价指标原始数据

2.1.3 综合评分

采用加权相加计算各组的综合评分和评价对象的总评分(表4)，再根据总评分结果依次进行区域划分(表5)。

表4 2015年与2019年农机购置补贴政策实施绩效水平综合比较

表5 2015年与2019年区域划分结果分析

2.2 采用模糊聚类分析法进行绩效评价

2.2.1 确定指标数据

应用综合评分法的计算结果，即表4的数据作为模糊聚类分析的原始数据。

2.2.2 计算模糊相似关系矩阵

采用海明距离法计算两个样本之间的相似程度[17-19]

式中：dij——xik和xjk之间的距离；

左双权，哈尔滨分公司呼兰片区利民加油站的加油员。从去年开始这个名字在呼兰片区就小有名气。“这两年每逢春耕、秋收两季他的奖励都是最高的，最高时单月领了四五千元，因为业绩好，去年还成为呼兰片区唯一的劳动模范。”利民加油站经理范好光说。

rij——xi和xj之间的相似系数。

模糊相似关系矩阵计算结果见表6和表7。

表6 模糊相似关系矩阵(2015年)

表7 模糊相似关系矩阵(2019年)

2.2.3 综合聚类

聚类分析仅仅提供了一个动态聚类图，而要真正解决某一分类问题还必须根据长期的专业经验和知识选择适当的置信水平λ，因为λ就是分类的依据。当λ由1逐渐降到0时，由模糊等价关系R的λ-截关系确定的分类由细变粗，逐步归并，最后形成一类。

本研究分别采用最大树法和λ-截关系法经多次尝试，最终取λ=0.8，采用以上方法可以将宁夏22个县(市、区)的农机购置补贴政策实施绩效水平划分为五类区域，如表8所示。

表8 2015年与2019年区域划分结果

2.3 实施绩效综合评价及区域划分

综合考虑宁夏区情和上述两种方法2015年、2019年的评判结果，可将宁夏22个市县区农机购置补贴政策实施绩效划分为五类区域。

第一类区域：兴庆区1个县区；

第二类区域：贺兰县、平罗县、永宁县、利通区、灵武市、青铜峡市6个市县区；

第四类区域：盐池县、彭阳县、同心县、红寺堡区、原州区、隆德县6个县区；

第五类区域：泾源县、西吉县、海原县3个县区。

3 宁夏五类区域农机购置补贴政策实施绩效的综合分析

3.1 区域间比较分析

3.1.1 五类区域绩效水平均呈上升态势

由表9可知，2019年，五类区域的农机购置补贴政策实施绩效水平分别为86.2、81.3、71.0、56.0和45.5，与2015年相比，五类区域都实现了正增长，增幅分别为4.8、3.7、3.4、6.7和5.0，全区平均增幅为4.8。五类区域的农村产业结构水平相近，差异主要体现在农机作业水平和农业效益水平上。五类区域的绩效水平由高到低依次为第一类、第二类、第三类、第四类和第五类，以上排序与五类区域农机作业水平、农业效益水平的排序完全一致。

表9 不同区域之间的比较一览表

3.1.2 五类区域绩效水平差异呈缩小态势

2015年，第一类区域的平均绩效水平比第五类区域高42；2019年，第一类区域的平均绩效水平比第五类区域高40.7。从2015年的42到2019年的40.7，虽然差异不大，但看到了差异逐渐缩小的趋势。无论是绝对增幅还是相对增幅，从不同维度都表示五类区域的绩效水平差异将会逐渐缩小。2015—2019年，各类区域的绩效水平都实现了正增长，增幅最大的为第四类区域，达到6.7；增幅最小的为第二类区域，仅为3.4；全区平均增幅达到4.8；第四类区域、第五类区域的增幅明显高于前三类。

3.1.3 绩效水平与区域经济社会发展紧密相关

周艳等[20]指出“地区生产总值是指本地区所有常住单位在一定时期内生产活动的最终成果，地区生产总值等于各产业增加值之和”。张雷等[21]指出“地区生产总值(GDP)是指一个地区在一定时期内经济中所产生的价值，反映了该区域的经济综合实力与财富”。由表10可知，人均地区生产总值与区域农机购置补贴政策实施绩效水平呈正相关关系，人均地区生产总值越高的地区，其农机购置补贴政策实施绩效水平亦越高，反之亦然。五类区域的人均地区生产总值差异较大，2015年，第一类区域的人均地区生产总值分别为第四类区域和第五类区域的3.0倍和4.7倍；2019年，第一类区域的人均地区生产总值分别为第四类区域和第五类区域的2.0倍和3.6倍，表明区域之间的差异呈现缩小趋势。农机购置补贴政策实施绩效水平偏低的第四类和第五类区域，其经济社会发展也处于落后位置。

表10 五类区域2015年与2019年地区生产总值一览表

3.1.4 农机购置补贴资金的使用效率稳步提升

由表11可知，2015—2019年，宁夏的农机购置补贴资金呈下降趋势，全区补贴资金减少了9 783万元。各类区域每个县(市、区)的平均补贴资金差异较大，且有逐年加大趋势；2015年，补贴资金最高的是第二类区域，平均每个县(市、区)达到1 373万元，是补贴资金最低的第一类区域的2.45倍；2019年，补贴资金最高的是第四类区域，平均每个县(市、区)达到740万元，是补贴资金最低的第三类区域的2.65倍。统计结果显示，2015—2019年，宁夏农机购置补贴资金的投入产出率呈上升趋势，全区平均增幅达6.47个百分点，增幅最大的是第三类区域，增幅最小的是第五类区域；2015年，投入产出率最高的是第一类区域，2019年，投入产出率最高的是第三类区域，达到25.47。

表11 五类区域农机购置补贴资金的使用效益一览表

3.2 区域内比较分析

3.2.1 第一类区域

2015—2019年，第一类区域的综合绩效水平、农机作业水平、农业效益水平分别由82.5、93.8、76.3提升到86.2、98.2和81.9，综合增幅为3.7，低于全区平均增幅。兴庆区的发展优势是农机作业水平高和农业效益水平高，弱势是农村产业结构水平相对较低。

3.2.2 第二类区域

2015—2019年，第二类区域的综合绩效水平由78.0增加到81.3，增幅为3.4，为五类区域中增幅最小的一个区域。第二类区域的6个县(市、区)地处美丽富饶的银川平原，属引黄灌区，地形平坦，其农业机械化发展势头强劲，2019年的农机作业水平达到92.0，与第一类区域仅差6.2个百分点，但农业效益水平较2015年有所下降。2015—2019年，贺兰县始终处于领头位置，永宁县的农机购置补贴绩效水平增速较大，平罗县和青铜峡市的绩效水平组内排名有所下降。

3.2.3 第三类区域

2015—2019年，第三类区域的综合绩效水平提升较为缓慢，处于中等水平。第三类区域有6个县(市、区)，其中4个处于银川平原的引黄灌区、2个处于中部干旱带；该区域的农村产业结构水平居五类区域榜尾，但其农机作业水平和农业效益水平处于中等水平。2019年，中宁县的农机作业水平和农村产业结构水平均居区域类榜首，分别为90.3和37.1；沙坡头区的农业效益水平居区域内最高，为63.0。

3.2.4 第四类区域

由表12可知，综合绩效水平前三类区域之间的梯度较小，后两类区域之间的梯度较小，第三类与第四类区域之间存在较大跨度，全区五类区域整体而言可以划分为两大板块。2015—2019年，该区域的综合绩效水平增幅居五类区域榜首，达6.7，农机作业水平和农业效益水平均明显低于前四类区域，但农村产业结构水平处于五类区域前列，说明该区域发展后劲和提升空间都较大。第四类区域6个县(市、区)，其中3个处于中部干旱带、3个处于南部山区，该区域自然环境相对较恶劣，经济社会发展落后，实现农业机械化高质量发展难度较大。

表12 五类区域农机购置补贴绩效水平一览表

3.2.5 第五类区域

2015—2019年，该区域的综合绩效水平均属于末位，但变化幅度较大，居五类区域前列。3个县均属于南部山区，也是全国有名的自然环境恶劣、经济社会发展落后的地区。近年来，在乡村振兴战略、脱贫攻坚战等国家和自治区重大战略的带动和引领下，该区域的经济社会发展取得了长足进步，农业机械化和农业现代化发展也实现大发展。

4 宁夏农机购置补贴政策优化对策

4.1 持续改善农机作业基础条件

在严守耕地红线的基础上，整合国家和自治区政府相关资金，同时探索引进社会资金，积极开展高标准农田建设，切实改善农机通行和作业的基础条件。重点支持第五类区域和第四类区域开展高标准农田和田间道路建设，清除以上两类区域推进农业机械化发展的自然环境障碍，进一步挖掘和拓展以上两类区域的农业机械化发展空间。出台并落实专项政策，解决新型农业经营主体建设用地、农业生产用电等发展中的现实困难和问题，支持其发展壮大，更好地服务于农业机械化发展。

4.2 积极发展农机社会化服务

培育壮大农机专业户、农机合作社、农机作业公司等新型农机社会化服务组织，出台有针对性的支持政策，推动农机社会化服务组织实现适度规模经营，实现土地的规模经营效益；引导农机购置补贴资金、涉农专项资金及金融服务，加大对农机社会化服务组织的信贷力度和服务深度；政府对农机社会化服务组织实施税收减免政策，支持其发展壮大。鼓励农机服务主体，探索创新订单作业、托管作业、跨区作业等多种服务形式，在为广大农户提供高效、便捷、高质量农业生产服务的过程中，实现农机经营主体的内涵式发展。

4.3 大力推广先进适用农机装备

统筹考虑区域发展和区域农机购置补贴资金使用效率，合理分配农机购置补贴资金，重点考虑补贴资金使用效率较高的第三类区域和第四类区域，通过补贴资金的杠杆作用，带动更多农户和社会资金投入其中，实现区域农业机械化高效和高质量发展。持续做好先进适用农业机械的推广工作，针对第一类、第二类和第三类区域，持续做好水稻、玉米两种粮食产物，枸杞、葡萄等特色产业全程机械化发展薄弱环节农机装备和农业机械新技术的推广和应用力度；针对第四类和第五类区域，重点做好马铃薯、蔬菜、苜蓿等全程机械化发展新技术、新装备推广应用工作；针对五类区域，机械化深松、深翻整地技术、农作物秸秆机械化捡拾打捆技术等共性技术，加大推广应用力度。