叶辅靖：中国的开放正由器物向制度进化

韩永

自2018年底的中央经济工作会议开始，“制度型开放”提出已有三年多时间。期间，RCEP达成协议并在各国相继生效，中国申请加入CPTPP，中国的对外开放思路与格局，正在发生一些气质性的重大变化。

这一变化的要义，是从以前以商品和要素的流动为核心，转向以规则的对标、修订与互鉴、推广、兼容、衔接为核心，前者偏重“形而下”，后者则偏重“形而上”，并与国内相关领域的改革互为因果。

这是一次对开放的升级与重塑。为此，《中国新闻周刊》专访了国家发改委对外经济研究所所长叶辅靖。

背后的逻辑有两个：一是二者是相辅相成、相互促进的，不能长期单兵突进，需要协调推进;二是时代变了，发展的条件和需求变了，侧重点也要有所改变。

商品和要素流动型开放，就是出口进口、资本及其他要素的引进来与走出去的开放，是商品、服务、资本、其他要素的流进流出的管制和壁垒不断减少，其看重的是商品要素本身，开放的物质方面。

制度型开放则聚焦规则与制度层面的改变，简单说，就是主动对标国际先进的经贸规则，在清理国内不合理、不相容的法律法规基础上，进一步形成与国际贸易和投资通行规则相衔接的、规范透明的基本制度体系和监管模式。换言之，就是与高标准国际经贸规则的接轨，实际上是双向接轨，既继续向国际先进高标准规则靠拢，也把我们自己的领先规则向国际推广，接受检验，变成国际规则。

商品要素流动型开放和制度型开放只是不同阶段侧重点有所不同而已。制度型开放的内容以前主要是边境措施，现在则主要涉及“边境后”措施与高标准国际经贸规则的对接问题。

从改革伊始，商品和要素流动型开放就一直伴随着制度型开放。大的方面有计划经济向社会主义市场经济的转变，小的方面有关税、外贸经营权、利用外资、知识产权保护等制度与国际接轨。

“入世”前后，我们加快了制度型开放的步伐。例如，加快涉外经济法制化建设方面，在非歧视原则、自由贸易原则和公平竞争原则下，我国集中清理法律法规和部门规章制度，对其中不符合世贸组织规则和我国“入世”承诺的，分别予以废止或修订。新修订的法律法规减少和规范了行政许可程序，建立健全了贸易促进、贸易救济、利用外资等涉外经济法律体系;进一步降低关税、削减非关税措施方面，根据承诺，我国自2005年1月起全部取消对424个税号产品的进口配额、进口许可证和特定招标等非关税措施，仅仅保留了依据国际公约以及在世贸组织规则下为保证生命安全、保护环境实施进口管制产品的许可证管理。外资准入方面，在更多领域允许外资控股或独资经营，构建更加开放、便利、公平的投资环境。

需要指出的是，推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变，并非意味着商品和要素流动型开放不再重要，只是旨在强调开放模式和方略的转变和调整。商品和要素流动型开放仍然是我国开放的立足点和基本归宿，制度型开放仍然是服务于商品和要素流动型开放，更确切地说，是推动商品和要素流动型开放转型升级的需要。不能为制度型开放而制度型开放。

再回头来说说演变的逻辑。过去相当长时间内，我国对外开放的，肯定是商品要素方面，即开放的“器物”方面，重点是“形而下”，这是与这一时期的发展需要相适应的。

现在，形势发生了很大变化：一、国力增强，综合实力上升，过去的资金短缺等制约因素已经消除或大大缓解;二、商品要素跨国境双向流动已经成为常态，已经不是矛盾的主要方面;三、商品和要素型开放与制度型开放的不协调不匹配问题日益突出。四、制度性差异，成为商品要素型開放的重要制约因素。量的扩大、质的提升、环境的改善、话语权的增强，都与制度型开放瓶颈能否突破有直接关系;五、国际新产业新业态新贸易投资范式不断兴起，亟须我国积极介入，抢占制高点，充当新规则的创始者、贡献者、协调者、引领者。

以开放促改革是我们的一条重要经验。制度型开放最主要的是国有企业规则、产业政策和补贴规则、数字贸易规则、劳工规则、竞争中性规则、知识产权、市场经济导向等规则，对标高标准国际经贸规则问题，其本身就是改革的深水区，是改革难啃的“硬骨头”。

在这些方面，我国相应的现行规则与高标准国际经贸规则有较大差异，差异中有的涉及我国制度红线或底线，有的是我国赶超发达经济体的重要抓手，有的事关国家安全，因此，改革起来难度很大，非常不容易突破。

比如，国有企业规则，与西方的规则就有四大差异，一是界定范围;二是国有企业的商业活动必须遵从商业考虑原则;三是限制非商业援助原则;四是要遵守透明度要求。

再如，补贴规则，我国与国际规则发展趋势也有巨大差异，主要是专项补贴上，表现在，一是把纳入管辖的补贴主体不断扩大，由政府扩大到商业银行再到国有企业;二是把禁止补贴的领域拓展了，由货物贸易相关的领域扩展到服务贸易和对外投资领域;三是受禁的补贴方式扩大了，国有企业间的担保也在禁止之列;四是补贴的透明度要求和通知义务提高了，要反向举证和提高违规的惩罚力度。

从以上可以看出，制度型开放与改革的互动关系，跟商品和要素型开放时期是不同的，一是制度型开放本身就是改革，是合而为一的，二是二者的互动更艰巨更复杂，三是对要素流动型开放和对发展的促进作用充满不确定性，取决于这种改革所采取的路径和由此引起的社会震荡。

第一，要分类施策，在跟跑、并跑、领跑和混沌的新兴领域采取不同的方针和策略。在跟跑领域，主要是认真学习，谦虚借鉴;在并跑领域，结合自己的水土，取长补短;在领跑领域，以我为主将我国规则上升为国际通行规则;在新兴领域，要积极介入，占领制高点，增强话语权和引领力。

第二，继续坚定捍卫全球化的积极成果，督促发达国家逆转“五个背离”趋势。我国对外开放能否顺利进行，相当程度上取决于全球化大势是否继续滚滚向前，取决于外部环境对我是否有利。当前发达国家有日益严重的“五个背离”趋势，一是背离传统的务实态度和做法，在经贸关系中过度嵌入价值观、意识形态因素，政治、国家安全泛化极化;二是背离自身优势和自由竞争信条，搞“逐底竞争”（RACE TO THE BOTTOM）;三是背离结构改革的既定路线，淡化自我革新，淡化自省，强化对别人发展的限制;四是背离非歧视原则，公然在内部市场上为中资企业量身定做歧视性规定;五是背离在我内政问题上的谨言慎行传统，日益对与双边关系没有直接关系的我经济内政问题说三道四，并作负面解读。

第三，在国际经贸规则对接上使用“以我为主”，要注意策略。我们一切开放都是为我发展服务的，在主要是我自己单方面的事情上，开放什么、开放到什么程度、开放节奏、开放先后顺序，要根据国情和我自己的发展需求，由我自主掌握把握，不能被带节奏。从这个意义上说，我们的开放当然应该以我为主。但是，在涉及双边或多边利益，共同游戏规则上，是要大家共同接受的，只符合某一方面的利益，主要为一方服务，是不可能持久的。因此，在公共规则的地方要反映公共的利益，要注意利益平衡。

第四，进一步积极顺应国际经贸规则变革的大趋势。现阶段我们还应继续对标高水平的国际经贸规则，因为高水平的国际经贸规则本身就意味着其先进性、科学性、合理性、适用性，许多高水平经贸规则经历了实践的长期检验，已经成为国际通行规则，我们要继续融入国际社会主流，就必须首先接受这些规则。另外，对接高水平国际经贸规则是我们施加影响、作出修正的有效途径。大量的事实说明，我们在许多领域还处在跟跑阶段，一些领域进入了并跑阶段，只有少数领域处在领跑阶段，跟跑领域的主要任务仍要以谦虚的态度学习借鉴，在领跑领域，也要在比较中证明自己的先进性，并让国际社会逐步认可、接受。

第五，正确对待制度型开放的几大核心议题，如国企议题、补贴和产业政策议题、劳工规则议题、数字贸易议题等，掌握好开放与安全的平衡、高标准规则和务实渐进的平衡。其实，中欧投资协定和申请加入CPTPP，都为我们处理这些敏感问题提供了很好的路径指引和方向标识。

第六，要进一步辩证而精准地看待对外开放中的安全问题，把市场准入与内容监管做适当的区分。我们在对外开放中设置安全屏障完全正确，但现在的问题是有些行业的安全定义不够明确，指向不够精准，范围泛化，国家安全与商业安全未作有效区分，结果，因对安全风险的担忧使有些领域的开放踟蹰不前。