社会主义革命时期毛泽东对央地关系的探索及启示

文章编号：1673-9973（2022）01-0072-06

摘要：社会主义革命时期，毛泽东高度重视中央和地方关系，他对正确处理中央和地方关系的探索经历了三个重要阶段：新中国成立初期，毛泽东根据中国各地经济社会发展不平衡的现实条件，提出了统一与因地制宜相结合的原则，促进了国家整合、政权巩固和经济恢复;社会主义改造开始时，他主张学习苏联，进一步加强中央权力;社会主义改造后期，针对经济建设当中出现的诸多问题，他开始反思高度集中的领导体制，倡导放权给地方，发挥中央和地方两个积极性。毛泽东对中央和地方关系的处理，既表现出了较强的灵活性，又坚持了基本的政治原则，并注重学习借鉴外国的經验教训。他在探索中形成的实践经验和理论认识对于当代中国的国家治理具有重要的启示意义。

关键词：毛泽东;社会主义革命时期;中央和地方关系;两个积极性

中图分类号：A84文献标识码：ADOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2022.01.013

MAO Ze-dong’s Exploration of the Relationship Between Central and Local

Governments in the Period of Socialist Revolution and Its Enlightenment

ZHOU Yin-sheng

（School of Government， Peking University， Beijing 100871， China）

Abstract：Mao Zedong attached great importance to the relationship between the central and local governments. In the period of socialist revolution， his exploration of correctly handling the relationship between the central and local governments experienced three important stages： in the early days of the founding of new China， Mao Zedong put forward the idea of combining unification with local conditions according to the realistic conditions of unbalanced economic and social development in all parts of China， which effectively promoted national integration regime consolidation and economic recovery; At the beginning of socialist transformation， Mao Zedong advocated learning from the Soviet Union and strengthening the centralized and unified leadership of the Central Committee to cooperate with the large-scale planned economic construction; In the late stage of socialist transformation， based on the problems in economic construction， Mao Zedong began to reflect on the highly centralized leadership system， advocated decentralization to the local government， and gave full play to the initiative of the central and local governments. His practical experience and theoretical understanding formed in exploring the relationship between the central and local governments， especially the systematic discussion on giving full play to the initiatives of the central and local governments， has important enlightenment significance for China to correctly deal with the relationship between the central and local governments.

Key words：MAO Ze-dong; the period of socialist revolution; the relationship between the central and local governments; two initiatives

中共十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出，在社会主义革命和建设时期，以毛泽东为主要代表的中国共产党人领导人民实现了从新民主主义到社会主义的转变，通过进行社会主义革命、推进社会主义建设，为实现中华民族伟大复兴奠定了根本政治前提和制度基础。[1]在这其中，对正确处理中央和地方关系（简称“央地关系”）的探索是一项重要内容。

中国疆域辽阔，民族众多，地域差异显著，属于典型的超大规模型国家，如何处理好整体与部分的关系，实现中央和地方的良性互动一直以来都是历代执政者面临的重要问题。近代以来，随着中央权威的衰落，中国出现了军阀割据纷争的战乱局面，中国共产党经过革命整合了国家，重建了中央权威，彻底结束了旧中国四分五裂的历史。与此同时，执政的中国共产党也开始面临如何处理好中央和地方的关系问题。在社会主义革命时期（1949-1956年），以毛泽东为主要代表的中国共产党人对正确处理中央和地方关系进行了深入的探索，形成了丰富的实践经验和理论认识。系统回顾和总结其中的经验教训，对于当代中国进一步完善发挥中央和地方两个积极性的体制机制，推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要的现实意义。2022年2月第36卷第1期周银圣：社会主义革命时期毛泽东对央地关系的探索及启示Feb.， 2022Vol.36 ， No.1

理论探讨2022年2月第36卷第1期周银圣：社会主义革命时期毛泽东对央地关系的探索及启示Feb.， 2022Vol.36 ， No.1

理论探讨

关于社会主义革命时期毛泽东对中央和地方关系的探索，现有研究虽取得了丰富的成果 ，但仍存在两方面的不足：一是在研究的阶段上，主要集中于对1956年毛泽东提出“发挥中央和地方两个积极性”的历史背景分析，而没有系统考察毛泽东在正式学习苏联模式之前对中央和关系的论述和探索。二是在研究的内容上，主要集中于中央和地方间的经济关系，而对中央和地方间的政治关系，尤其是对相關政治制度的形成与演变缺乏应有的分析。本文在现有研究的基础上，系统梳理和分析了毛泽东在社会主义革命时期对于中央和地方关系的探索，并对这一时期中央和地方关系的演变历程以及毛泽东在处理中央和地方关系上的主要特点都进行了深入剖析。

一、毛泽东探索中央和地方关系的主要历程

在社会主义革命时期，毛泽东对中央和地方关系的探索可以分为三个重要阶段。

（一）第一阶段：倡导统一与因地制宜相结合

在1949年8月27日召开的新政协筹备会议上，毛泽东就新中国成立后的中央与地方权力划分问题提出了他的主张。他认为：“对于必须集中的尽量集中，必须抓紧的要抓紧，例如对司徒雷登的外交问题……事务是管不胜管，而政策问题是关乎几十万、几百万人民的政治经济生活的。我们是抓紧大的人事、大的政策。我们要有些集中有些不集中才能搞好，所以有些地方要给地方以监督之权。”[2]561毛泽东的这一论述阐明了他对于新中国中央和地方关系的原则性主张，在他看来，中央并非越集权越好，中央和地方之间应该有一个合理的分工，中央的职责在于抓大事、抓政策制定，而地方的职责在于落实中央的政策，处理具体事务。毛泽东的这一原则性主张在新中国成立初期的一系列重大制度创设中得到了充分体现。

1. 通过《共同纲领》确立了单一制的国家结构形式。新中国成立时，具有临时宪法作用的《共同纲领》是在毛泽东的亲自修订下完成的[3]，集中体现了毛泽东关于新中国制度设计的政治主张。在中央和地方关系方面，《共同纲领》正式确立了新中国的国家结构形式为中央集权的单一制，规定“各下级人民政府均由上级人民政府加委并服从上级人民政府。全国各地方人民政府均服从中央人民政府”[4]5。此外，《共同纲领》还针对中央和地方的权力划分作了原则性的安排，规定“中央人民政府与地方人民政府间职权的划分，应按照各项事务的性质，由中央人民政府委员会以法令加以规定，使之既有利于国家统一，又有利于因地制宜”[4]5。可见，以毛泽东为代表的中国共产党人在确立中央集权的单一制国家结构形式的同时，也认识到了统一与因地制宜相结合的必要性，并设想通过制度化的法令来规范中央与地方间的权力划分。

2. 通过统一全国财经建立中央集中管理的财经体制。毛泽东较早地认识到了统一财经工作的重要性。新中国成立之前，各个解放区的财经工作一直是处于分散管理状态，随着解放战争的胜利推进，全国在地域、交通及物资交流与币制等方面也逐渐统一。1948年9月，毛泽东就提出：“要以华北人民政府的财经委员会统一华北、华东及西北的经济、财政、贸易、金融、交通和军工生产，以及可能的和必要的建设工作和行政工作。金融工作、货币发行须先统一。”[2]345他提出这一构想的出发点是基于各解放区分散的财经状态已经不适应夺取全国政权的需要。但由于解放战争的紧张进行，华北财经委员会在工作中存在诸多困难，统一财经工作并未取得较大进展。1949年春，为加快统一财经工作，中央成立了财政经济委员会，并发出了由毛泽东审定的《关于建立中央财政经济机构大纲（草案）》的文件[5]68-69，确立了中央财政经济委员会在财经工作中的统一领导地位。新中国成立后，经过不到一年的时间，统一财经工作就取得了显著成效，成功地解决了当时中央财经收支脱节的问题，基本上改变了各解放区过去以分散为主的财经管理体制，保证了中央财政的需要，维护了中央权威。[5]84

3. 通过大行政区因地制宜地领导各地经济恢复发展。新中国成立初期，为实现以简驭繁，有效治理国家的目的，中央设立了六个大行政区 。各大行政区的军政委员会（或人民政府）既是中央的派出机构，又是地方的最高政权机关，[6]190在行政、立法、人事、司法、军事等方面享有广泛的职权。毛泽东曾高度评价大行政区的作用。他认为，统一和因地制宜必须相结合，中央和地方的适当分工将有利而无害，设立大行政区军政委员会有利于处理地方事务，且中国产生像过去那样的封建割据的历史条件已经不存在了。[7]54-55后来的实践表明，这一制度安排充分考虑了新中国成立初期各地区经济社会发展不平衡的现实条件，有效弥补了中央机构尚未发育健全的不足，对整合国家统一、促进各地区经济快速恢复起到了重要作用。

4. 通过民族区域自治制度维护国家统一和民族团结。少数民族地区的治理问题既关乎民族团结，也关乎中央和地方的关系。1922年，中共二大曾提出要建立中华联邦共和国。[8]62-63中共这一联邦制构想一方面是基于当时中国军阀割据纷争的战乱局面，认为“蒙古、西藏、回疆等区域在经济上与中国本部各省存在根本不同，强行将它们统一于本部还不能统一的武人政治之下，结果只有扩大军阀的地盘”[9]130;另一方面，当时年幼的中共在缺乏民族工作经验的情况下深受苏联联邦制模式和第一次世界大战后民族自决潮流的影响[10]31。此后，随着对民族问题认识的加深和民族区域自治在部分少数民族地区的成功实践，以毛泽东为代表的中国共产党人逐渐以民族区域自治理论取代了原来的联邦制构想。在1949年人民政协筹备期间，毛泽东就实行联邦制还是实行民族区域自治的问题征求了党内外意见。民族问题专家李维汉在深入研究之后认为，中国同苏联国情不同，不宜实行联邦制，因为中国各民族并没有经过民族分离，中国更适宜在统一的单一制国家内，实行民族自治制度。[11]毛泽东从维护国家统一和民族团结出发，最终采纳了李维汉的建议，并由此在中国确立了民族区域自治制度。此后，民族区域自治不仅被写入《共同纲领》，更被明确地写进了宪法，成为一项维护国家统一和民族团结的基本政治制度。

（二）第二阶段：主张强化中央集中统一领导

随着国民经济的恢复，毛泽东开始考虑如何加快经济建设。在缺少经验的情况下，他主张以苏联为师，学习苏联大规模计划经济的经验。而向苏联学习的第一步便是加强中央对经济工作的集中统一领导。当时，中央曾就这一转变的必要性解释到：“为了加强计划性，又必须加强中央的统一和集中的领导，以便及时了解各方面的情况，确保各个经济环节之间的应有的合作。因此，三年来地方分权较多的情况，就不再能够适合于今天的形势了。过去，军事工作的领导、外交工作的领导、公安工作的领导都是统一和集中的。今后，其它各方面的工作也都要进一步加强统一和集中。”[12]425这一阶段，毛泽东加强中央集中统一领导的过程主要分为两步：一是强化中央机构的设置，二是撤销大行政区建制。

1. 学习苏联模式，强化中央机构。1952年6月，毛泽东致信斯大林，表示中国准备学习苏联的建设经验，并请他派人向中国驻苏联大使张闻天介绍联共（布）中央机构的设置模式。[13]474与此同时，中央在给张闻天的指示中也说到：“由于经济建设即将成为我们国家的中心任务，党和政府的中央机构必须加强，中央拟将各中央局及其他一些干部调到中央工作，并拟参考联共中央的经验来建立党中央的机构。”[13]4741952年7月，中共中央在向各中央局发出的通知中明确说到：由于经济建设的需要，将逐步缩小中央局和各大行政区的机构和职权，加强党和政府的中央机构。[14]343此后，中央开始逐步加强集权：一是将各大行政区负责人上调到中央任职;二是增设中央机构，政务院的部门数量从1949年的35个增加到了1952年的42个，此外，中央还增设了一个与政务院平行的机构——国家计划委员会，来专门领导全国计划经济建设[15]5;三是改变各大行政区的性质，1952年11月，中央将大行政区的“军政委员会（或人民政府）”改成了行政委员会，使大行政区仅作为中央的派出机构而存在，不再是地方的最高一级政权机关，其职权受到大幅度削减。改制后的大区行政委员会主席、副主席和主要的行政人员都由政务院提请中央人民政府委员会任免。[12]421

2. 撤销大行政区，减少组织层级。1954年6月，中央正式撤销了大行政区的建制，目的是为了进一步适应计划经济建设的客观需要，减少组织层级，使中央更加切实地了解地方各省市的情况，克服官僚主义，提高行政效率。[16]317此外，1953年发生的“高饶事件”也进一步增强了毛泽东撤销大行政区的决心。他曾就撤销大行政区一事说到：“我们建国初期实行的那种大区制度，当时有必要，但是也有缺点，后来的高饶反党联盟，就多少利用了这个缺点。以后确定取消大区，各省直属中央，这是正确的。”[17]276毛泽东虽未明确指出大行政区制度有哪些具体的缺点和问题，但因大行政区实行是高度集权的领导体制，其权力过大的特点在客观上不利于维护中央的权威。“高饶事件”的发生在一定程度上暴露出了大行政区存在的这一问题。在进一步加强中央集权的历史背景下，1954年9月通过的“五四宪法”正式确立了省（自治区、直辖市）为地方最高一级行政区划。在中央和地方的关系方面，“五四宪法”更多强调的是加强中央集权，并未继承《共同纲领》当中关于中央与地方合理分工、统一与因地制宜相结合等相关内容。1954年底，六大行政区全部被撤销，其相关的工作人员也被分流到中央机关和省市地方机关。大行政区建制的撤销进一步加强了中央对经济工作的集中统一领导，但也在很大程度上取消了地方原有的一些必要的独立性和因地制宜开展工作的权限，导致了此后中央和地方矛盾的日益凸显。

（三）第三阶段：发挥中央和地方两个积极性

高度中央集权的计划经济体制建立后，中央层面集中过多、统得过死、国家行政机构臃肿庞大、办事效率低下等问题开始逐渐显露。1955年，毛泽东在外出调研期间，所到各省的负责人纷纷向他反映中央集权过多，严重束缚了地方和企业的手脚。[18]782毛泽东对地方反映的问题高度重视，他在思考如何解决中央和地方间矛盾问题的同时，也开始反思学习苏联的成效。他说到：“苏联有一个时期很集中，也有好处，但缺点是使地方积极性减少了。我们要注意这个问题。地方政权那么多，不要使他们感到无事可做。”[19]5401956年4月，毛泽东发表了《论十大关系》的讲话，他将中央和地方的关系作为十大关系中的一大关系进行了系统性的论述。

1. 倡导放权地方。毛泽东指出了把权力都集中在中央的弊端，并要求在巩固中央领导的前提下给地方更多的自主权。他认为，放权地方应从两个方面着手：一是放权给地方政府，让地方政府有更多的权力可以独立、灵活地解决更多的事情[17]275;二是放权给生产单位，生产单位既要有统一性，也要有独立性，要充分照顾生产单位的正当利益，让工厂有更多的机动的权力。[18]784-785毛泽东这一主张对此后中共八大的相关政策产生了重要影响。刘少奇在中共八大的政治报告中提出：“把一部分行政管理职权分给地方，是完全必要的”，“中央只应当提出一般的方针政策和大体的规划，具体工作应当交给地方因地制宜、因时制宜地去部署办理，并且应当把中央机关的干部分一部分到地方去工作”，要“既能够发挥中央机关的积极性，也能够发挥地方的积极性，使中央和地方都能有必要的机动，又便于实行相互的监督”[20]89。此外，中共八大所通过的《关于发展国民经济的第二个五年计划的建议》中也明确提出：“应根据统一领导、分级管理、因地制宜、因事制宜的原则，改进国家的行政体制，划分企业、事业、计划和财政的管理范围，适当地扩大各省、自治区、直辖市的管理权限。”[20]374

2. 要求条块结合。“條块关系”是中央和地方关系的重要表现形式。“条”是指从中央到地方的纵向的、以部门为依据的管理系统;“块”是指以行政区划为准的地方党政系统。[21]186毛泽东在处理中央和地方关系的过程中非常重视条块间的结合。1956年2月，他在听取国务院工作汇报时说：“地方同中央有矛盾”，“他们是块块，你们是条条，你们无数条条往下达，且规格不一，也不通知他们;他们的若干要求，你们也不批准，约束了他们”。[5]483在处理条块矛盾的过程中，毛泽东要求中央部门要多同地方沟通，并严厉批评了“条条”代表中央对“块块”肆意下达命令的现象，他说到：“现在几十只手插到地方，使地方的事情不好办。立了一个部就要革命，要革命就要下命令……这些命令虽然党中央不知道，国务院不知道，但都说是中央来的，给地方压力很大。表报之多，闹得泛滥成灾。这种情况，必须纠正。”[17]275

3. 注重全国平衡。毛泽东在倡导放权地方，发挥中央和地方两个积极性的同时，能够辩证地看待二者之间的关系，并没有顾此而失彼，他通过强调全国平衡来防止中央和地方关系从一个极端走向另一个极端。1955年，毛泽东提出经济工作上“层层负责有好处，但要避免形成无数个独立国”。[18]783他在《论十大关系》的讲话中也明确指出，放权地方，让地方拥有更多独立性和积极性的一个重要前提是巩固中央的统一领导;地方在向中央争取权利时必须从全国的整体利益出发，而不能从本位的利益出发，否则就是地方主义，就是闹独立性。[17]277毛泽东认为，“在地方缺少独立性的时候，强调一下地方的独立自主，是很有必要的”，但“有一些事情地方是不享有独立性的;另一些事情地方是享有独立性的，但也需要有全国的平衡，没有全国的平衡，就会天下大乱”，“没有平衡，没有调剂，全国的大工业、全国的工业化就搞不起来”，“在强调地方独立性时，不能走向极端，偏到了另一方面”[22]55-56。可见，毛泽东所倡导的发挥中央和地方两个积极性是为了更好地实现全国“大平衡”与地方“小自主”。

二、毛泽东处理中央和地方关系的主要特点

（一）根据条件变化不断调适

毛泽东对中央和地方关系的处理能够根据客观条件的变化而不断调适，表现出了很强的灵活性特点。虽然《共同纲领》曾设想通过法令形式对中央与地方的权责做出具体划分，但因经验不足，毛泽东最终还是选择了不断调适的处理方式。他认为，在经验缺乏的情况下，处理好中央和地方的关系，要每过一段时间就总结经验，发扬成绩，克服缺点。[17]277在中央和地方的互动中，为加强中央和地方之间的信息沟通，防止中央部门不适当地干涉地方工作，毛泽东提倡商量办事的工作作风，要求中央部门在处理同地方有关的事务时要先同地方商量，商量好了再下命令。[17]276例如，他曾就税制的修订问题要求中央有关部门在修正税制时同地方商量，中央与地方共同成立一个小组来讨论。[19]147

毛泽东所倡导的不断总结经验和商量办事的工作方法，既不同于中国历史上中央和地方间的互动机制，也不同于联邦制国家的运行模式，是毛泽东在处理中央和地方关系问题上立足实际的一种创新机制。他的这种不断调适的做法虽然使中央和地方关系在社会主义革命时期处于一定程度的变化之中，但在当时的条件下具有其历史的合理性。因为在中国还缺少制度化分权经验的情况下，如果急急忙忙地对中央和地方的权力划分进行制度化的安排，一旦配置不当，无论是中央权力过于集中还是地方权力尾大不掉，都有可能会给国家建设带来一些灾难性的后果。[23]

（二）坚持民主集中制的原则

毛泽东对中央和地方关系的主张在不同阶段虽存在明显差异，但民主集中制一直都是他在处理中央和地方关系时坚持的基本原则。1949年的《共同纲领》和1954年的宪法都明确将民主集中制作为各级政权机关的组织原则，要求全国各地方人民政府均服从中央人民政府。在他看来，地方发挥积极性必须以不影响党的领导和国家统一为前提。为保障中央的权威，巩固国家政权，毛泽东在1954年宪法制定时明确提出中国在立法上是中央集权，而不是地方分权;一切法律都要由中央来制定，地方不能制定法律;中央可以改变地方的决定，下级要服从上级，地方要服从中央。[19]248在国家机构的职权安排上，毛泽东认为，权力要集中，要能灵活使用，要把权力的主要首脑放在全国人民代表大会常委员会，以确保在遇到战争威胁时，全国人大常委会可以决定问题，无须等着召开全国人民代表大会。[19]248-249

在分权方面，毛泽东所倡导的地方分权主要是指经济建设上的事权和财权，基本不涉及立法权和人事权。他倡导分权的出发点也是为了让地方能够更加灵活地落实中央的决策部署，正如他所说的那样：“分权正是为了集权，不注意地方，削弱地方的权限，对中央是不利的。”[19]566对于一些关系国家发展的重大原则性问题，毛泽东始终强调决定权在党中央。他认为：“一切主要的和重要的方针、政策、计划都必须统一由党中央规定”，地方各级党委和政府只有在不抵觸中央决议、指示和法令的范围内，才可以制定自己的决议或指示。[7]618

（三）注意借鉴外国经验教训

毛泽东在探索中央和地方关系的实践中非常重视学习外国的经验教训。他一开始积极主张学习苏联经济建设的经验，但在苏联暴露问题之后，他能够及时吸取教训，并开始思考如何走出一条符合中国实际的建设道路。他在1956年所作的《论十大关系》的讲话在一定程度上也是对学习苏联经验的反思。在中央和地方关系方面，毛泽东明确提出要以苏联的教训为戒，不能把地方卡得太死，要给地方一定的机动权[17]275。

在吸取苏联教训的同时，毛泽东也注意到了美国和欧洲在经济建设中的成功经验。他发现美国虽历史不长，却取得了显著的发展成就，他注意到了美国的联邦和州之间在立法、财政和税收等方面的巨大差异。基于对美国联邦与各州关系的观察，毛泽东认为“地方的权力过小，对社会主义建设是不利的。”[5]488此外，他比较分析了欧洲国家发展较快和中国古代大一统时期发展缓慢的原因。他发现，欧洲经济发展较快的原因之一是各国林立，各搞一套。而中国自秦以来所形成的大一统造成了严重的官僚主义，中央统治很严，控制太死，导致了地方没有独立性，不能独立发展，整个经济发展也很慢。基于这一分析，毛泽东在工业建设方面明确支持地方独立发展工业体系，提倡在全国统一计划下，各省尽可能都搞一整套。[24]319-320

三、毛泽东探索中央和地方关系的当代启示

当代中国的中央和地方关系相比社会主义革命时期已发生了显著变化，市场已取代政府在资源配置中发挥决定性作用。过去中央和地方之间“一放就乱、一收就死”的问题也得到了有效解决。尽管如此，当代中国在中央和地方关系问题上仍面临着“统一”与“自主”、“条条”与“块块”、“事权”与“财权”等多方面的矛盾，信息不对称、政策执行偏差、地方保护主义等问题仍然存在。毛泽东在探索中央和地方关系中所形成了实践经验和理论认识对当代中国处理好中央和地方关系具有重要的启示意义。

（一）维护党中央的权威和集中统一领导

中国作为单一制国家，实行的是中央统一领导、地方分级管理的体制[25]446，这一体制的结构特色是在党政体制的框架下建构的，中央的统一领导首先表现为中国共产党的统一领导，中央对地方的制约以及地方对中央的遵从，都首先表现为地方党组织对党中央的服从。[21]186毛泽东在处理中央和地方关系过程中，始终将维护党中央的集中统一领导放在中心位置，始终将坚持民主集中制作为正确处理中央和地方关系的基本政治原则。他认为，地方在政治上要服从中央的统一领导，服从中央的决议，接受中央的控制。[24]320

当代中国，维护党中央的权威和集中统一领导是保证国家法制统一、政令统一和市场统一的关键所在，也是实现政令畅通，有效发挥国家宏观调控职能的前提和保障。正如习近平总书记所说，“在国家治理体系的大棋局中，党中央是坐镇中军帐的‘帅’，车马炮各展其长，一盘棋大局分明。如果中国出现了各自为政、一盘散沙的局面，不仅我们确定的目标不能实现，而且必定会产生灾难性后果。”[26]9与此同时，必须坚持民主集中制的组织原则，这是有效防止地方保护主义、本位主义和部门利益主义等一系列问题的重要手段。无论是作为“块块”的地方政府，还是作为“条条”的垂直管理部门，都必须树立全国一盘棋的全局观念，认识到自身的权威都来自于中央权威，自身的工作都是对党中央决策部署的具体落实[27]588，对于中央制定的大政方针必须统一步调，不折不扣地贯彻执行[25]446。

（二）支持地方因地制宜地落实中央政策

在中央与地方的互动中，地方政府基于信息优势往往比中央政府更了解本地实际情况。因此，在实际工作中如何保证地方政府能够在贯彻中央政策的前提下因地制宜地开展工作便显得十分重要。毛泽东在探索中央和地方关系的过程中认为，要充分发挥地方在经济建设中的积极性，不能限制和束缚地方的积极性。[24]320

当代中国，中央政府要充分调动地方工作的积极性，增强地方政府的治理能力，应最大限度地减少对微观事务的管理，将更多的精力用在顶层设计等重大政策方针的制定上。在具体工作中，对于那些由地方管理更加便捷高效的经济社会事务，应一律由地方来管理。[25]520-521不仅如此，在机构设置上，要进一步规范条块关系，防止条条对块块工作的不适当干预，打破“职责同构”[28]带来的地方各级政府职责不清、机构膨胀、效率低下等诸多问题。正如习近平总书记所说：“各地可以在一些领域因地制宜设置机构，适应适合管理和公共服务需要，充分发挥地方积极性”，“除党中央授权的部门外，任何部门不得以任何形式干预地方机构设置”[29]284。此外，中央要强化容错机制，通过赋予地方更多的自主权，鼓励地方在不违背中央大政方针的前提下，根据实际情况大胆探索符合本地区实际的发展路径。

（三）完善中央和地方间的信息沟通机制

在中国单一制的国家结构形式下，地方政府作为中央政策的执行者，代表中央政府治理地方，它同中央之间是一种典型的委托—代理关系。作为委托人的中央政府和作为代理人的地方政府在具体行动中往往会存在利益上的差异性。中央政府追求的是全局利益，而地方政府更多关注的是辖区内的局部利益。基于政府间多层级的存在，地方政府相比中央政府更容易获得源于本地的信息，这就在中央和地方之间产生了信息不对称性的问题，它是制约中央和地方之间良性互动的重要原因。在中央和地方的信息沟通上，毛泽东主张通过商量的办法解决中央和地方之间的矛盾，他曾说过，“中央的重大决议，都是中央同各省商量，共同作出的”[24]320，中央各部门要学会同地方商量的办事方式。

当代中国，中央政府要确保决策的科学性，并有效监督地方政府，就必须通过特定的渠道获取地方信息;地方政府要有效地影响中央的政策制定，也需要通过特定渠道向中央传达本地的情况。因此，进一步完善中央和地方之间的信息沟通机制便成为了处理好中央和地方关系的一个重要途径。在当前中国的政治运行中，信息传递主要是依靠体制内的正式渠道，如何进一步扩大新闻媒体、社会大众等外部信息机制对体制内信息传递的有效补充和监督，弥补中央和地方之间的信息不对称，便成为了进一步加强中央和地方间信息沟通机制的重要方向。

（四）推进中央和地方权责的制度化建设

制度建设可以有效保障中央和地方按照既定的规则进行互动，进一步消除中央和地方互动中的不确定性，减少中央和地方博弈中的无畏损耗[21]202，使中央和地方的关系更加稳定。社会主义革命时期，受制于当时的客观条件，毛泽东在处理中央和地方关系时更多地采用了灵活的非制度化的方式，但毛泽东很早就认识到了制度建设的重要性。他认为人是生活在制度中的，制度的好坏直接影响着人们的积极性，制度搞好了，人们的思想问题也容易解决。[18]783

当代中国，经过新中国成立以来70多年的发展，国家在处理中央和地方关系方面取得了丰富的经验，已具备将中央和地方关系逐步制度化的条件。因此，要构建现代化的国家治理体系，使权力与资源在国家与社会、政府与市场、政府与政府间合理、高效配置[21]203，就要进一步将实践证明的行之有效的措施规范化、法制化，使之更加成熟定型。在这方面，將中央与地方的事权、财权划分上升到法律层面，是进一步规范中央和地方事权与财权划分，建立权责清晰、财力协调的中央和地方关系的重要保障。

四、结语

从社会主义革命时期中央和地方关系的发展历程可以看出，毛泽东对正确处理中央和地方关系的探索并非一蹴而就的，虽然他早在新中国成立初期就提出了统一与因地制宜相结合的正确主张，但后来的计划经济建设在很大程度上改变了他最初的主张，使其设想通过加强中央集权来加速推进国家的经济建设。在经历了中央和地方间的矛盾之后，毛泽东最终探索出了正确处理中央和地方关系的重要原则。当代中国要处理好中央和地方关系，发挥中央和地方两个积极性，不仅要学习和继承毛泽东在探索中央和地方关系中所形成的实践经验和理论认识，更要将其转变为切实可行的政策措施。

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[责任编辑、校对：党婷]

收稿日期：2021-11-29

作者简介：周银圣（1990-），男，河南滑县人，博士研究生，研究方向：中国政治。