南京都市圈产业合作园高质量发展研究：模式、经验与建议

王先柱 黄河

[摘 要]产业合作园作为跨区域合作的重要载体，其高质量发展对南京都市圈建设具有重要意义。通过以产业合作园为切口，探讨推进南京都市圈跨省域产业合作的有效举措。首先，探究产业合作园成立基础、类型、动力以及效应;其次，分析南京都市圈内合作园发展现状，重点对宁马产业合作园发展情况加以剖析，并总结产业合作园发展的机遇和挑战;最后，基于都市圈内各城市的比较优势，提出南京周边地区合作园应该做好产业配套工作以更好实现地区分工等政策建议，以期推动都市圈内产业合作园的高质量发展。

[关键词]南京都市圈;产业合作园;高质量发展;比较优势

[中图分类号]F129.9      [文献标识]A      [文章编号] 1672-1071（2022）01-0090-07

引言

“十四五”开局之年，《南京市都市圈发展规划》成为国家批复的第一个都市圈规划，这标志着南京都市圈建设上升到一个新的战略高度。当前我国经济正处于转入高质量发展的过渡阶段，重塑区域经济发展空间格局对经济转型升级具有重要意义。作为江苏省会的南京，一方面，地理位置优越，具有强大的经济实力，尤其在高新技术产业与现代服务业上较周围地区具有明显的优势。另一方面，南京土地成本与劳动力成本高昂，不利于制造业的大范围生产，且其城市型经济不利于农业发展，农副产品的自给率较低。而南京周边城市的生产要素价格相对较低，生产技术相对落后，与南京的互补性较强。这为都市圈内城市群展开协调配合奠定了重要基础。

产业合作是城市间形成合理分工体系的重要途径，也是推动区域协调发展的重要抓手。地区间基础设施不完善、产业无序竞争、存在行政壁垒等，制约着跨省产业合作进一步深入。因此，在南京都市圈这一大的区域框架下，发挥苏皖各市政府的引领作用，依靠市场机制配置资源，打破要素资源空间优化配置的地域行政壁垒，引导各地企业合理参与分工合作，是提升南京都市圈经济聚集度，培育更强劲地区增长极的基本策略。跨地区的产业合作往往以产业园为载体，其中，产业合作园占据着越来越重要的地位。

产业合作园是发展高新技术产业与促进产业集聚的重要载体，更是各地政府为实现资源优势互补而进行协商，跨地区共同建设产业园区以推动双方经济充分协调发展的区域合作方式[1]，近年来在长三角等地区不断得到实践。然而，产业合作园的发展目前仍存在诸多问题，如定位不清晰、模式缺乏创新、动力机制不完善以及缺乏市场化的运营机制[2][3]。大量合作园徒有其名，缺乏实质的产业合作内容，往往导致合作成效不佳。通过创新产业合作园的发展模式，可以有效推动区域内市场的充分开放和自由竞争，统筹布局生产空间活动，缩小区域发展差距，提升区域发展质量[4]。

现有研究关于跨区域产业合作园建设的理论和实践的文献较少，为本文研究提供了空间。具体而言，本文选择产业合作园区作为南京都市圈产业合作的 “小样本”。首先，通过梳理产业合作园的基本类型，归纳其动力机制来总结一般规律;其次，以宁马产业合作园为例展开分析，为南京市都市圈内产业合作园的发展提供思路借鉴，并在此基础上形成各城市产业分工合作的基本思路。本文的研究以期为南京都市圈的产业合作提供可靠的借鉴和参考。

一、 产业合作园概述

（一） 产业合作园成立的基础

由于城市资源局限性，造成区域的资源禀赋差异，进而导致地区之间存在“产业差”和“利益差”，这是产业合作园成立的基础[5]。即通过合作园这一载体，发挥各区域的比较优势从而形成产业合作，引导产业合理分工，促使产业在合作中不断升级[6]。

飞地经济理论可为产业合作园的出现和发展提供基础的理论框架。飞地概念起源于人文地理现象：由于行政分割，导致两个彼此独立的行政区域采取“飞”的方式进行跨区域的土地运营管理[7]。早在20世纪90年代，美国经济学家Zhou[8][9]就构建了飞地经济的理论框架，尝试从多个维度解释跨区域的合作机制。“增长极”理论反映了“飞地经济”中“飞地”的实质，即技术水平较高、规模效益递增并能带动周边地区发展的地区。比较优势理论为“飞地经济”出现的外因提供了依据，即“飞入地”和“飞出地”的比较优势不同，只有通过合作发挥彼此的长处，才能取得更明显的效益。而共生理论解释了“飛地经济”产生的内因：在实践中，打破区域之间的行政壁垒，在更大范围的要素市场实现生产要素的重新组合可以推动经济高质量循环，最终形成互利共赢的新格局。飞地经济的理论框架为产业合作园的发展提供了思路上的借鉴，具有重要的现实意义。

（二） 产业合作园的类型及动力分析

产业合作园类型的划分是对该经济现象认识的基础。不同类型的产业合作园在利益分配上存在明显差异。合作园类型与动力的研究是总结合作园发展经验的重要前提。

1. 合作园的分类研究

合作园的出现注定是跨行政边界，因此合作双方面临着不同程度的社会经济文化与地理差异。在不同发展阶段，合作主体的利益诉求也会不同。两者的共同作用决定合作园呈现多样化的特点[10]。

首先，基于合作主体的角度进行划分。根据合作双方的行政边界，可以分为省内合作园、省际合作园以及跨国合作园;根据合作双方经济发展水平的差异，可以分为水平型产业合作园、垂直型产业合作园和混合型合作园;根据具体参与主体的不同，可以分为政府主导、企业主导和政企混合三种类型。其次，基于治理方式的角度进行划分。一方面，参照胡俊峰的划分方法，将合作园划分为委托管理型、商业合作型以及援建型三种类型[11]。另一方面，在明确合作方的权责后，也可简单划分为单方治理和多方治理两种类型。

最后，基于合作园区的功能进行分类。根据产业类型的不同，可以划分为单一型产业、专业型产业以及混合型产业的合作园区[12]。同时，考虑到产业属性的问题，可以分为承接产业转移的合作园以及产业培育型的合作园。

以上三种方式的划分是一种层次递进的关系。依据参与主体进行划分是为了对比不同参与方对产业合作园效益的影响，基于治理方式的划分反映了园区的管理运营特点，功能的划分方式是合作园发展的基本目的。探讨不同划分方式之间的联系为系统综合研究产业合作园奠定了基础。

2. 合作园发展的动力研究

合作动力是保证合作园产生、发展到成熟的关键点。合作动力往往源于合作利益的驱使。本文尝试从利益共享的角度去探讨产业合作园发展的动力机制。

在区域协调发展的背景下，合作双方经济发展水平的差距决定着不同的利益诉求。以南京都市圈的发展为例：南京经济发展水平高于其他地区，更可能侧重关注高新技术产业产值的问题。而周边地区可能更偏向合作园产生的经济效益（如税收等）。因此，设计合理的利益分配方式是推动产业合作园发展的重要保证。

表1归纳了不同地区合作园利益共享方式。可以发现，税收的分享是最重要的一个方面。同时，其他经济指标也被纳入分享的范围，如GDP、基金等。因此，设计出使双方政府都满意的利益共享方案是合作园起步发展的重要基础。未来合作共建园区需要探索研究税收分成和跨区域合作政府绩效考核办法，明确引进项目投产后新增的增值税、所得税地方留成部分，约定双方按一定比例分成，实现双方互利共赢。

（三） 合作园的效应分析

合作园的合作效应体现在对经济社会的正反馈。可以概括为以下两个方面：

一是推动区域经济高质量增长以及一体化发展。合作园可以提高转移产业的生命力，增加所在地的就业，强化承接地区的产业竞争力[13]。随着地区经济结构差异的增大和大量企业跨地区投资，产业合作推进产业转移有利于各方经济的增长[14]。以江苏广东等地的援建园区为例，地区经济增速高于全省平均水平，带动了当地的有效发展[15]。同时，产业合作园的出现打破了行政壁垒，使得生产要素在更大的市场范围内自由流动，实现了地区之间的优势互补，避免了地区之间无序竞争导致的产业结构同质化，最终促进了产业协同发展和地区的一体化发展[16]。

二是社会发展的效应。合作园区的发展为当地提供了就业岗位，吸引了大量就业人口[17]。进一步，人口的聚集会加快交通网络建设，相应的配套设施如医院、教育机构等也会产生。这从客观加速了当地的城市化进程，带动了社会的发展。另一方面，园区与其他地区（大多数是更为发达的地区）进行互动，有助于先进的管理经验以及技术的流入，推动当地园区管理水平和政府治理水平的提升，这也是促进社会发展的重要方面[18]。

二、 南京都市圈产业合作园发展现状

（一） 南京都市圈产业合作园发展现状分析

南京都市圈的发展要紧扣“同城化”和“高质量”两个关键词。其中，以产业合作园为载体的产业分工协作是推动南京都市圈一体化发展的重要路径。就跨界产业合作园的发展深入探索，可促进南京都市圈同城化发展向更高水平和更高质量迈进，为跨区域一体化发展积累经验。

南京作为都市圈的中心城市，如何发挥好龙头带动作用，联动周边地市同城发展是需要重点关注的问题。因此分析南京与其他地市产业合作园发展现状十分必要。本文首先搜集了周边兄弟城市与南京的共建园区，按照时间线归纳为以下两种类型：

第一，在长三角一体化发展以及南京都市圈同城发展背景下，许多产业合作园已经进入筹建过程之中，如南京与马鞍山的宁马产业合作园、浦口—和县产业合作伙伴园区以及南京与淮安的宁淮智能制造产业园、宁淮现代服务业聚集区等。通过对比可以发现，南京都市圈共建产业合作园都以高新科技产业为主导，园区主要作为承接产业转移的载体。这与南京都市圈四个战略之首“打造有重要影响力的产业创新高地”高度契合。除此，这些产业合作园区与南京毗邻，具有明显的地理优势，更有利于省际产业合作的开展（见表2）。

第二，南京与江苏其他地市的产业合作的形式更加多样，不再拘泥于产业合作园的框架。如镇江到南京G312国道已经逐渐变成了产业创新走廊：句容宝华镇谋划的凤坛创新社区已经吸引了大量的南京企业入驻。除此，上兴镇的溧阳开发区也是南京与溧阳合作的主要发展平台和主阵地。可以发现，南京与本省内其他地市的合作脱离了园区的载体，原因可能在于省内的行政壁垒相对较弱，产业合作更加自由。

总体而言，目前南京都市圈内新建产业合作园主要聚焦于与南京毗邻的地区，仍处于发展的初期阶段。省内其他地市则通过临近地区承接产业转移的方式展开。因此，产业合作园更有利于省际毗邻地区之间的产业合作。

（二） 产业合作园典型案例分析

宁马产业合作园坐落于马鞍山郑蒲岗，与南京江北新区充分对接，以期实现一江两岸协调发展。在长三角一体化发展上升为国家战略的有利时机以及南京都市圈规划得到国家正式批复的背景下，宁马产业合作园的高质量发展具有十分重要的意义。

1. 郑蒲岗新区整体情况介绍

郑蒲岗新区于2012年1月4日成立。最初，郑蒲港新区仅包含姥桥镇、白桥镇两个欠发达乡镇。郑蒲港依托国家有利政策以及凭借自身深水港的突出优势，把电子信息作为重点发展方向，以芯片封装为主导产业，同步合建各级各类学校并推动三甲医院的建设，大力发展交通设施建设，近十年内取得飞速发展，各项经济指标增长显著，逐渐发展成为长三角经济圈重要的物流节点。早在2018年12月，郑蒲岗新区工作人员就赴南京浦口高新區管委会对接，洽谈承接产业转移和做好配套事宜。宁马产业合作园充分借鉴苏滁现代产业园的建设模式，以实现南京和郑蒲岗新区之间的优势互补和资源有效配置，进而推动区域经济协调发展。

本文通过实地调研搜集了2016、2019和2020年郑蒲岗新区规上企业增加值、高新技术产业产值、财政收入、进出口总额、实际利用外资总额这5项数据。从图中可以发现（图1，图2和图3），这5项指标呈现不断上升趋势，总体涨幅较快，这主要源于其产业与南京充分对接，深度融入长三角高新技术产业链，并通过不断吸引高技术产业落户来推动当地经济的发展。

图1 郑蒲港产业园规上工业增加值和高新技术产业比重情况

图2 郑蒲港产业园财政收入情况

图3 郑蒲港产业园进出口总额和利用外资情况

2. 宁马产业合作园发展的经验总结

郑蒲岗新区找准了自身定位，重点布局半导体产业，在整个长三角区域推进产业招商，全力打造宁马产业合作示范园区，目前已取得一定成效，有效推动了当地经济的发展，可从以下三个方面进行经验总结：

第一，按照比较优势参与半导体产业分工。芯片作为高新技术的代表，涉及9道程序共5 000道生产工序，十分繁杂。半导体产业需要一定的生产厂房和大量的劳动工人，郑蒲岗新区较低的劳动力成本和土地成本（相较于南京），可为芯片封装等工序提供大量的厂房和廉价的劳动力，具有明显的竞争优势。

第二，推动产业集群发挥集聚经济的规模优势。郑蒲岗新区与南京紧密合作，已有58家半导体产业落户，形成了以封装测试为基础，SMT贴片和集聚IC设计等上下游企业的产业集群，并通过产业一体化带动当地经济融入南京都市圈发展。同时，当地通过广泛开展校企合作，并从南京等地引入高校或研究所的高级技术人才，为半导体企业发展不断提供人才保障，推动了这些地区之间的人才流动。人才的聚集是高新技术产业发展的必要保证。

第三，与南京毗邻带来的地理优势。凭借深水港的优势以及郑蒲港与南京的直通车，该园区企业可以快速在不同地区之间运输产品，使得南京等地顺利实现产品转移，为宁马产业合作园承接产业转移奠定了基础。

（三） 南京都市圈产业合作园发展面临的机遇和挑战

产业合作园的发展对推动南京都市圈产业一体化具有重要意义。以产业合作园为载体承接南京的产业转移对提升南京城市的“功能首位度”以及发挥南京对周边兄弟城市的辐射和整合具有显著作用。目前，南京都市圈内产业合作园的发展面临的机遇和挑战可以归纳如下：

1. 南京都市圈内产业合作园发展面临的机遇

（1） 国家战略支撑。

长三角一体化发展的国家战略以及南京都市圈规划顺利实施带来的国家层面的战略支持。在此背景下，产业协同作为区域协调发展的重点和难点问题，会得到相应的政策支持和资金扶持。而合作园作为产业合作的重要载体，必将得到当地政府的重点关注。

（2） 资源优势互补。

南京作为都市圈的核心，具有较高的社会经济发展水平，在管理水平以及技术水平上具有明显优势。但这也带来了劳动力价格的上升以及土地资源的稀缺。与之相对，南京周边城市经济发展水平较低，缺少技术和资金的支持。合作园的出现为南京都市圈各地区发挥比较优势提供了空间。

（3） 地理位置优越。

都市圈各城市与核心城市南京之间的地理距离锁定在100千米左右，发达的交通网络将这些城市紧密联系起来，这为总部经济的发展提供了客观条件。便利的交通可以将合作园内生产的产品快速运输到都市圈的各个城市，使得产品和服务能在更大的范围内实现循环。资源的高效整合为合作园的发展增添了动力。

2. 南京都市圈内产业合作园发展面临的挑战

（1） 行政壁垒阻碍。

江苏省内部各地区的发展也存在明显差距：苏北的社会经济发展水平远远落后于苏南，而产业转移对于承接地而言是重要的发展契机，是当地经济发展的重要推手。南京都市圈包括苏皖多个地区，在行政壁垒下，来自南京的产业可能更偏向于向苏北转移而非安徽各地区，不利于苏皖产业合作园的开展。

（2） 专业人才紧缺。

南京作为都市圈的核心，对人才具有明显的虹吸效应。而产业合作园从选址、建成到步入正轨，涉及经济、财税、法律、技术诸多问题，需要各种专业人才，如何让人才进入产业合作园参与建设是最关键的问题之一。尤其在合作园的建设初期，专业人才更加紧缺，不利于合作园的起步。

（3） 机制缺乏创新。

合作园的出现往往都是双方政府出面筹建，相应地缺乏市场机制的作用。政府作为“看得见的手”更应侧重于为合作园的发展提供相应的平台而非代替市场。行政对经济的过度干扰不利于合作园的长期发展，引导周边城市形成资源、技术、资金、土地共赢共享是推动合作园长远发展的有效途径。

三、 进一步促进南京都市圈产业合作园发展的对策建议

（一） 发挥各地区比较优势做好产业配套工作

产业合作园是承接产业转移的重要载体。都市圈内各城市与南京共建的合作园应做好产业配套工作。在充分吸收来自南京的资金技术支持的情况下，为南京提供土地密集型或劳动力密集型产业的支撑，促进南京更好提高城市功能首位度，更大范围辐射周边地区。如安徽各地区应发挥土地成本的比较优势，吸引高科技产业中需要大量用地的企业入驻产业合作园。具体而言，较为落后地区政府应通过提供政策优惠，吸引来自较为发达地区的产业转移。一旦企业落地产业合作园，就意味着将产生各种“专用性投资”，使得其退出成本不断增加，形成退出壁垒。因此应通过产业配套打开合作园产业在更大市场的循环。

（二） 融入都市圈产业链推动产业集聚发挥产业合作园的经济绩效

有意识做好都市圈的产业链分工，即为保证生产销售的完整性以及區域合作的有效性，应该瞄准高技术产业的链条分工，选择其中一环进行引入，有效形成经济的集聚效应，促进双方共同发展。以江宁博望一体化合作示范区为例，该产业合作园正与南京深入对接，展开产业合作。南京具有相对完善的智能制造生产链。江宁博望示范区可通过引入大型设备研发机构，做好南京高端制造产业的配套工作，加快双方经济要素跨界流动，这既能保证江宁博望合作示范区初期生产销售，又能降低南京相关企业生产成本。政府政策的扶持可以逐渐吸纳上下游企业集聚，充分发挥集聚经济对博望地区发展的促进作用。

（三） 加快跨界交通网络建设

在市场条件下，企业的转移往往基于成本收益的考虑。因此，企业能否主动迁移到安徽边界地区，关键取决于土地成本和交通成本，为降低企业的运输成本，需要加快长三角交通网络建设。具体而言，可围绕以下三点重点展开：一是加快快速通道建设。在高速边界增设出入口，打通各个地级市联内输外的快速通道。二是打通省际断头路。由于行政壁垒的存在，使得省际边界之间往往存在“断头路”，极大阻碍了两地的交流运输。断头路的打通需要双方政府共同出力，最终实现两地的无缝对接。三是加速省道建设，为保证运输的可达性，需要进一步推动省道的连接，实现全境的互通互联。

（四） 优化合作园区发展环境

应优化规划建设，系统推进产业园区重大项目，加快特色产业集聚与创新發展，推进产城融合发展。深化改革开放，突出创新驱动，推进市场化运营管理，简化外地企业入驻流程，优化税收、土地等政策，增强园区发展活力。加强苏皖合作示范区产业合作，积极推进合作区规划建设。实施承接产业转移园区升级工程，进一步完善产业配套设施，逐步提升主导产业集中度与竞争力。

（五） 构建跨部门协调机制

推动产业合作园的发展是一个系统工程，需要都市圈各级政府各个部门协同配合，建立健全协调机构与联席制度，助推区域政策的落实。进一步完善产业园区绩效考核体系，建立系统化、专业化的动态监测、管理和评估体系。搭建产业转移供需信息对接和磋商平台，支持苏皖开展多形式承接产业转移结对合作。

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（责任编辑：向 梅）

（校  对：乐 天）

[收稿日期]2021-11-30

[作者简介]王先柱，安徽工业大学商学院教授，243032;黄河，安徽工业大学商学院硕士研究生，243032。