通化市自然保护地建设现状及对策建议

李 岩

(吉林省通化市林业信息中心， 吉林 通化 134001)

通化市位于吉林省东南部，幅员面积1.56万km2，总人口230万，市区人口50万。全市现有林地面积97.90万hm2，有林地面积87.86万hm2，活立木总蓄积量9 006万m3，森林覆盖率67.30 %，是吉林省重点林区，国家Ⅰ级森林火险区。目前，通化市已建立起了类型丰富、功能多样的各级各类自然保护地，在保护生物多样性、保存自然遗产、改善生态环境质量和维护国家生态安全方面发挥了重要作用。但仍然存在保护地边界不清、权责不明、保护与发展矛盾突出等问题。本文通过对通化市自然保护地的调研，探讨了当地自然保护地体系在建设中存在的主要问题，提出有益的对策建议。

1 自然保护地体系建设现状

多年来，通化市委、市政府高度重视自然保护地建设与管理，积极践行“绿水青山就是金山银山”理念，立足生态发展区定位，扎实做好自然保护地体系建设管理工作。各地有关部门加强保护建设，合理开发利用，为促进全市经济发展做出了贡献。目前，通化市自然保护地包括自然保护区、森林公园、湿地公园、国家地质公园、风景名胜区等不同类型自然保护地13处。分别为吉林哈泥国家级自然保护区、吉林集安国家级自然保护区、吉林通化石湖国家级自然保护区、吉林龙湾国家级自然保护区、吉林罗通山省级自然保护区及吉林辉南大椅山湿地省级自然保护区6个省级及以上自然保护区，总面积72 180.6 hm2；吉林白鸡峰国家森林公园、吉林集安五女峰国家森林公园、吉林通化石湖国家森林公园、吉林三仙夹国家森林公园、吉林龙湾群国家森林公园5个国家级森林公园，总面积19 227 hm2；吉林集安霸王潮国家湿地公园、吉林通化蝲蛄河国家湿地公园2个国家级湿地公园，总面积3 102.36 hm2。全市基本形成类型齐全、布局基本合理、功能相对完善的自然保护地构架。

1.1 健全管理体系方面

全市省级以上自然保护区、森林公园、湿地公园均成立了管理机构。各自然保护地健全了自然保护工作机制，建立了与毗邻市、县、乡镇、村的区域联防联控机制，同时积极倡导推进“一区一法”(一个保护区一个管理办法)和“一园一法”(一个公园一个管理办法)，对保护地的保护与利用等作出规定。目前，吉林哈泥国家级自然保护区、吉林集安国家级自然保护区、吉林龙湾国家级自然保护区分别制定了由县级以上人大或政府颁布的管理办法，逐步实现保护管理工作的规范化、制度化、法治化和科学化。

1.2 落实管理责任方面

将自然保护工作纳入市政府与县(区)政府签订的保护发展森林资源目标责任书及林长制工作考核的重要内容，加强组织领导，实行目标管理考核，推进自然保护工作一级抓一级，层层抓落实。加大自然保护地野生动物主要栖息地巡查巡护力度，实施网格化管理。制定保护地总体规划，合理调整保护地范围和功能分区，开展自然保护地勘界定标并建立矢量数据库，与生态保护红线衔接，在核心区、缓冲区、实验区重要位置设立界桩和标识牌，形成自然保护地“一张图、一套数”。开展广泛深入宣传，每年组织“爱鸟周”“世界湿地日”等活动，建标本馆、宣教室、制作展板、设立宣传牌等，面向城镇、乡村、学校、保护区、旅游景点，积极开展形式多样的宣传教育，营造全社会支持、参与自然保护工作的良好氛围。

1.3 提升保护能力方面

吉林哈泥国家级自然保护区、吉林龙湾国家级自然保护区积极与东北师范大学、东北林业大学、吉林农业大学、吉林省林业科学研究院、吉林省林业勘察设计研究院等大专院校及科研院所合作，开展野生动植物调查、生物多样性本底调查、自然保护地整合优化、林业有害生物调查监测、生态系统及环境监测等工作，完成了《吉林哈泥省级自然保护区科学考察报告》《长白山西麓哈泥炭沼泽地貌特征及其形成的水动力机制》等科研项目，为保护区保护和管理工作提供了科学决策依据。北京林业大学、北华大学等院校与吉林哈泥国家级自然保护区管理局签订了教学实验基地协议，为保护区发挥资源优势、加强高校联系、提升管理水平创造了良好契机。通化县林业局启用通化蝲蛄河国家湿地公园宣教中心，为学校搭建科教平台，与学校联动开展科普宣教、“关爱自然、保护湿地”活动，切实增强了学生保护湿地、保护家园的自觉性。

1.4 严格用途管控方面

根据《吉林省生态移民工程规划》(2015—2030年)，目前，吉林哈泥国家级自然保护区已累计完成221户移民工作，切实解决生态环境突出问题。辉南县、通化县、集安市共收回湿地面积近133.3 hm2，各地开展湿地恢复186.7 hm2，建设水土保持林66.7 hm2。结合全市生物多样性保护与可持续利用项目的实施，开展了与周边单位及社区共建活动，成立共管组织，签订共管协议，建立共管机制。目前，吉林哈泥国家级自然保护区与柳河县政府有关部门、柳河县凉水镇回头沟村、孤山子镇大甸子村和八里哨村、柳河县八里哨林场、凉水林场、三岔子林业局胜利林场实现辖区社区共建，实现生物多样性共同保护。同时，在村容、村貌、道路、水渠、垃圾场等基础设施建设及为社区群众创造更多就业机会、村组耕作、种植提供帮助等方面达成共识，有效加强自然保护管理和促进周边社区经济可持续发展。不断加快保护地建设，各县(区)积极争取国家、省资金支持，全市开展了蝲蛄河退耕还湿、辉发河湿地公园、哈泥湿地保护与恢复等多个项目建设，改善了项目区生态脆弱和退化湿地的生态状况。

2 自然保护地体系建设面临的主要问题

2.1 管理体制不够顺畅

除吉林龙湾国家级自然保护区行政上隶属于吉林省林业和草原局外，吉林哈泥国家级自然保护区、吉林通化石湖国家级自然保护区、吉林集安国家级自然保护区行政上隶属于本级人民政府及其职能机构林业主管部门，业务上由吉林省林业和草原局指导。这种管理体制存在自然保护区监督管理难以到位、保护管理经费难以落实、保护与恢复项目难以争取等问题，不利于自然保护区持续发展。

2.2 工作机制有待完善

当前法律规定林业主管部门是自然保护地的管理部门，但森林公安机构实施转隶改革后，林业主管部门执法环节弱化，需进一步理顺完善工作机制。且由于保护区跨区域面积较大，人员编制配备偏少，专业监管人员、执法车辆及防护装备等不能满足工作需要。

2.3 建设经费投入不足

近年来，虽然各级部门加大了对保护地建设方面的投入，但是基础设施落后、总体经费投入不足，特别是省级保护区、森林公园未建立稳定的投入长效机制，这些都严重困绕着保护地各项事业的发展，也束缚人才的合理利用。

2.4 保护区与周边社区的矛盾突出

部分自然保护区的周边以及内部有一定数量的人口，人为活动必然给自然保护地的环境带来影响和变化。甚至部分居民为了获取经济收入而违反法律，在保护地内放牧、偷猎、乱砍滥伐，对自然保护地环境造成不良影响，使保护地和周边社区在资源利用和保护上发生矛盾[1]。

3 优化自然保护地建设的主要对策建议

3.1 稳步推进自然保护地整合优化工作

自然保护地整合优化，可以解决自然保护地面积交叉重叠、机构重复设立等问题。理顺自然保护地管理职能，按照同级别保护强度优先、不同级别低级别服从高级别的原则进行整合优化，做到一个保护地一套机构、一块牌，有利于对自然保护地实行全过程统一管理，对生物多样性保护和自然保护地可持续发展具有重要意义[2]。

3.2 整合执法主体

明确自然保护区管理机构的统一执法主体地位，赋予管理局、保护站法定的管理职责和行政执法权。对尚未建立森林公安机构的自然保护区，建立森林公安派出机构，协同自然保护区管理机构实施综合执法，严厉打击乱砍滥伐、乱捕滥猎、乱采滥挖、乱垦滥围等破坏和侵占自然保护区资源的违法犯罪行为。

3.3 建立财政投入为主的多元化保障制度

自然保护属于公益事业，无论是中央财政还是地方财政都应加大对其投入[3]。要积极争取相关政策支持，加大对保护地基础设施的投入和建设力度。建立以中央、省级财政投入为主的多元化资金保障制度；统筹各级财政资金，保障各类自然保护地保护、运行和管理；鼓励金融和社会资本出资设立自然保护地基金。要完善自然保护地管理机构设立，配齐机构管理人员和专业技术人员，逐步实现自然保护规范化和标准化。

3.4 建立自然保护地社区共建共管体系

开展共建共管是保护地和社区共同发展的有效途径[4]。努力建立健全社区共建共管模式，让村民承担起保护地“生态护林员”“共建共管员”等角色。开展广泛、持久的宣传教育，逐步提高人们对保护地重要性的认识，以增加公众参与性。积极探索开展“共建共管”项目，逐步提高社区农民收入。在自然保护地和谐合作模式下，划定适当区域开展生态教育、自然体验、生态旅游等活动，构建高品质、多样化的生态产品体系，实现自然保护共建、生态成果共享。