兵团棉花目标价格补贴政策与“价格保险+期货”试点实施效果研究

何丽娟 马琼 侯玉龙

[摘要]棉花种植业是兵团的基礎产业，关系兵团农工收入水平。通过问卷调查研究兵团棉花目标价格补贴政策效果及“价格保险+期货”的试点效果，对促进兵团棉花种植业健康发展有重要意义。研究表明，棉花主产区向新疆及兵团转移，优质优价导向使棉花产量向质量转移，实现了公平有序的市场竞争机制，棉农对目标价格补贴政策较为满意。兵团棉花种植选择“价格保险+期货”的意愿更加强烈，目标价格补贴政策及“价格保险+期货”试点正向引导了植棉农户适度规模经营的决策，同时还存在保险费的缺口严重、棉农对两种棉花政策认知不同，机制约束棉花补贴边界不明晰等问题。因地制宜完善“价格期货+保险”与目标价格补贴政策，解决保险费缺口，提高棉农风险认知程度，完善棉花补贴机制，保障棉农收益、稳定生产能力，促进棉花高质量发展。

[关键词]目标价格;棉花;价格保险+期货;政策效果;兵团

[中图分类号]F326.12;F812.8      [文献标识码]A  [文章编号]1009—0274（2022）01—0041—06

[作者简介]何丽娟，女，塔里木大学经济与管理学院硕士研究生，研究方向：农业经济理论与政策;马琼，女，塔里木大学经济与管理学院教授、博士，研究方向：农业经济理论与政策;侯玉龙，男，新疆理工学院助教、硕士，研究方向：区域经济发展。

引言

棉花作为中国战略性产业，中国棉花生产分布正在向新疆宜棉区聚集，当前新疆棉区已经成为中国最大的棉花生产区[1]。2020年全国植棉面积307.706万公顷，产量591万吨，新疆植棉面积244.36万公顷，产量516.2万吨，占全国79.41%的植棉面积、87.43%的产量。其中，兵团棉花面积86.531万公顷，棉花产量213.41万吨。兵团棉花产量占全国产量的36.1%，占自治区产量的41.4%，且产出水平远高于地方及全国其他棉花产区，中国棉花生产布局形成世界棉花看中国，中国棉花看新疆，新疆棉花看兵团的格局[2]。

兵团种植棉花具有独特的自然及区位优势。在目前资源日益趋紧、约束背景下，棉花产业发展仍面临人多地少、高需求与有效供给不足、高成本与低收益、高进口与高库存、高价格的困境[3]。兵团棉区作为我国主产棉区亦面临高质量发展的困境[4]。对如何在全面提升兵团棉花产业质量、效益和市场竞争力的基础上，实现棉花价格稳定，保障棉农收益，2014年，新疆开始了目标价格试点。经过不断探索及完善，连续的目标价格补贴政策，棉农吃下了“定心丸”。同时探索棉花价格保险+期货，因地制宜开展保险试点[5]。

棉花目标价格补贴政策持续实施效果及满意程度如何？新型补贴方式“价格保险+期货”的试点实施效果如何？以及新疆棉农选择“价格保险+期货”的意愿和决策行为如何？如何更进一步促进棉花政策精准施策，对棉农收益保障、棉花市场稳定具有较大的理论及实践意义。

一、棉花目标价格补贴与“价格保险+期货”的比较

（一）目标价格补贴政策的运行机制

目标价格补贴政策是政府经过多种因素考虑而定的一个标准价格即目标价格，市场价格低于此目标价格，政府实行目标价格补贴政策，使得农民收入得到保障。棉花目标价格主要是政府根据交售价格及补贴价格的差价，依据产量和质量进行补贴。目标价格补贴协调了整个棉花产业链相关者的权益，充分利用国内外资源，将政府与市场、中央与地方的关系合理处理。2014 —2016年为第一轮改革。2014年补贴按面积+交售量分别占60%和40%的比例补贴，2015 —2016年新疆南疆实行面积10%+交售量90%试点补贴[9]。2017—2019年为第二轮改革，新疆棉花目标价格保持在18600元/吨。2018年兵团棉花籽棉交售量的90%，按照1.093元/公斤的补贴标准发放[6]。自实施以来，成效显著。从国际来看，转变政策补贴方式为市场化价格补贴机制探索了新途径，与发达国家的农业政策制定方式和WTO规则要求逐步接轨[7]。

（二） “价格保险+期货”运行机制

“价格保险+期货”运行机制主要是棉花生产经营者购买棉花保险，保险公司在期货市场购买期货公司的场外看跌期权[7]，保险公司与期货公司达成低风险的投资，将期货交易所公开发布的棉花价格作为基础进行卖空操作，同时期货公司收取交易的手续费用，增加期货公司的收入，将风险分散到市场，形成各方受益，多方共赢的模式[8]。在保险期内棉花市场价格低于目标价格时，保险产生效应，棉农可在保险公司得到赔付;同时，保险公司行使看跌期权，期货公司依据相关合同进行赔付，降低保险人的损益程度。价格保险+期货运行承保范围覆盖广，赔付速度快。棉花价格保险+期货充分发挥了市场在资源配置中的决定作用，改变了原有的棉花价格风险转移方式、补贴方式 ，一定程度上实现了惠农支农的目的，同时减少了很多中间环节，保障了棉农基本收益，加快棉花价格形成机制，加快经济发展，是推进现代农业发展的又一良方。近几年，棉花“价格保险+期货”试点在棉花价格补贴市场化运作上做出了有益探索，对促进棉农增收致富具有重要意义。

（三） 棉花目标价格补贴与“价格保险+期货”的对比分析

目标价格改革试点是完善农产品价格形成机制的重要内容，对市场定价机制建立、资源合理配置和棉花市场持续稳定向好具有重要调控作用。连续六年的棉花目标价格补贴政策保障了棉农收益，确保了棉花生产的积极性[8]。随着自然环境及经济全球化发展的影响，棉花等农产品农业生产的自然及市场风险加剧，棉花生产的价格波动影响了棉农持续植棉意愿。棉花“价格保险+期货”应运而生，棉花价格保险+期货与棉花目标价格补贴相比，操作简便、管理高效、交易费用下降，一定程度上规避了棉农棉花交售时超额套取补贴现象。同时，使各级政府和农业主管部门的压力减轻，保障了棉农收益，棉花交售的价差进一步提高，棉农种植棉花意愿进一步增强，其具备的风险防控意识逐步提高。[9]

二、 棉花目标价格补贴与“价格保险+期货”实施成效及评价

（一） 棉农对目标价格政策满意度分析

通过对植棉区农户问卷调查，发放问卷500份，有效问卷425份，调查棉农对目标价格满意程度，总体表现为基本满意和满意分别占比32.94%和34.25%，很不满意占2.48%，不满意为21.17%。由于目标价格补贴政策以优质优价等政策为导向，部分农户棉花品质不能保证的情况下，收益相对降低。总体来说，实施目标价格补贴以来，棉农对目标价格补贴政策较为满意。

目标价格政策实施下，增加棉花种植面积意愿的农户占比37.5%，保持原有棉花种植面积的农户占比54.6%，具有减少棉花种植面积意愿的农户仅占7.9%。棉花目标价格补贴稳定了棉农收益，政策完善将不断提高棉农种植棉花积极性，棉花种植意愿增加。

（二）“价格保险+期货”实施的现状分析

棉花“价格保险+期货”保费补贴从中央改革补贴资金中支出。2017年度，棉花价格“保险+期货”在克拉玛依市小拐乡、六师芳草湖、一师阿拉尔三地试点，2018年，在博州博乐市、喀什地区叶城县、阿克苏地区柯坪县试点。在实施进程中，棉农作为棉花价格保险+期货的主体，不直接参与操作，而是由政府直接与保险公司签订合同，政府统一缴纳保费，棉农真正体验到了棉花“价格保险+期货”的好处。2019年，昌吉市、博乐市、柯坪县、叶城县新增保险费财政补贴上限将应拨付试点补贴资金总额作为实拨保费补贴资金总额上限，进行试点区域棉花单产上限测定，缩小了骗保骗赔空间，确保理赔精准性。“价格保险+期货”抵御价格风险和提高植棉积极性，使职工的实际收入得到保障，最终达到稳定棉花产业发展的目的[10]。随着棉花产业的持续健康发展，棉花“价格保险+期货”试点的运行、探索会不断进行，依据市场需求不断完善，能起到为保障棉花产业持续发展及棉农持续增收保驾护航的作用。

（三）棉农选择“价格保险+期货”的意愿

在试点区域抽取具有代表性的棉农，调查他们对棉花“价格保险+期货”运行模式的满意度，其中表示满意的农户占比76%，态度中立的农户占比16%，表示不满意态度的农户占比8%。试点区域棉花“价格保险+期货”运行过程中的保险费主要由政府承担，“价格保险+期货”使得补贴从黄箱政策转变为绿箱政策，运行过程简单，节约大量行政成本，提高了棉农植棉积极性。

棉花“价格保险+期货”按1350元/公顷进行理赔，参保农户实际承担成本30元/公顷。与棉花目标价格补贴相比，农户选择“价格保险+期货”的意愿更加强烈。调查的425户植棉农户中，棉农在选择新的2019年价格补贴的基础上，对于试点范围外的地区，对棉花“价格保险+期货”保持观望态度的占比46.92%，愿意放弃原有目标价格补贴选择“价格保险+期货”方式的棉农占54.11%，主要分布在兵团试点垦区。

（四）棉农选择两种补贴政策的意愿比较

通过实地调研访谈发现，实施目标价格以来，农户对棉花目标价格补贴政策较为满意。1/3以上农户有扩大棉花种植面积的意愿，更愿意选择棉花目标价格补贴政策。分析试点区域棉农对棉花“价格保险+期货”政策实施的满意度，2/3以上农户对棉花“价格保险+期货”政策的实施表示满意。棉农更愿意放弃目标价格政策选择“价格保险+期货”政策的农户达到了半数以上，比较发现，棉农选择“价格保险+期货”的意愿更为强烈。地方农户植棉规模越大，选择补贴政策意愿越强，兵团棉农植棉规模越大，选择棉花“价格保险+期货”政策意愿越强。

当前“价格保险+期货”试点对植棉农户适度规模经营的行为决策影响明显，接近85%的农户愿意选择扩大植棉面积，进行适度规模生产[12]。当前全疆户均植棉规模在2.52公顷，兵团户均植棉规模3.03公顷，根据目前棉花產业专家测算的适度规模面积为5.6公顷[13]，远远未达到最佳植棉规模要求。这主要是人力资本的增加导致棉花成本的上升，小规模农户不愿意扩大植棉面积，劳动力分配到非农产业增加收入。

（五）棉花目标价格补贴及“价格保险+期货”实施成效评价

1. 棉花主产区向新疆及兵团转移。从图1中知，全国棉花植棉面积波动趋势较大，呈塔尖状特征。近些年中国棉花种植面积逐渐缩减，棉花生产分布进一步向新疆棉区集中。近些年棉花总产量呈现出整体上升，局部波动的特征。随着我国棉花生产的区域优势差异及资源禀赋条件，我国棉花生产布局已经发生了改变，2020年黄河流域植棉面积464.6千公顷，长江流域植棉面积277.8千公顷，内地植棉面积继续下降。[11]

2. 优质优价导向使棉花产业由注重产量向注重质量转变。棉花目标价格改革和“价格保险+期货”方案最大程度保障棉农生产的积极性[10]，稳定棉花产量在市场上的供需平衡，降低了临储政策带来的高库存。新疆棉花产量及面积占比持续提升，不仅改变了我国棉花生产格局，而且持续推进了我国棉花产业供给侧结构改革。兵团棉花公检，棉花长度、马克隆值、断裂比强度三项重要质量指标均高于全国和新疆水平。颜色级指标兵团较新疆高出3.06%，纤维长度高出2.80%，马克隆值指标出30.89%，断裂比强度高出23.81%。通过价补分离、优质优价等政策促进棉农植棉从产量向质量转移[12]。

3. 市场竞争机制公平度提高明显。2018年兵团团场综合配套改革实施，形成职工生产经营自主权，棉花生产交售均实现了公平有序的市场竞争机制，拥有经营自主权促进了棉农植棉的积极性。棉花“价格保险+期货”模式为农户提供棉花生产的资金来源，通过向保险公司购买保险，银行利用保单进行追偿，为棉花生产购买农资进行金融保障。棉纺行业选择进口低价棉比例逐渐降低，稳定了棉花进口比例，优化了我国棉花贸易模式，稳定了棉花产业的健康发展，使棉花产业在国际市场的核心竞争力逐步提高。

三、两种棉花政策实施成效差异

（一）“价格保险+期货”试点中保险费的缺口问题严重

调查发现，部分棉花“价格保险+期货”试点区域，如第三师五十一团、第六师等试点地区，保险费为1050—1500元/公顷，棉花“价格保险+期货”理赔农户实际只承担了1/5左右的成本，保险费由政府、企业等机构分担。若在新疆区域全面推行“价格保险+期货”，保险公司、期货公司、银行等作为追求利润的主体，很难长久赞助保险费用，保险费的缺口问题严重，将影响持续推广的效果，而目标价格补贴由中央财政补贴，增加了政府成本。

（二）棉农对两种棉花政策认知不同

南北疆对比发现，南疆较北疆相比，冰雹等自然灾害较少，农户对种植棉花的保险认识较低，对价格保险的认知停留在自然灾害的索赔保险，对期货金融产品的认知较低。调研发现，除第一师、第八师棉农对价格保险和自然灾害保险的区别认知较大外，少数民族棉农对价格保险和自然灾害保险的区别认知程度较低。该现象主要是少数民族聚居区植棉规模小、棉农文化水平偏低、棉农自身还未充分认识到棉花价格保险的作用等因素造成。由于棉花目标价格补贴政策实施时间久，棉农对棉花目标价格补贴政策的整体认知程度高于“价格保险+期货”政策。

（三）棉花目标价格补贴机制约束边界不明晰

棉花目标价格改革过程中市场和政府管理界限有待完善，棉花补贴机制约束边界不明晰。政府宏观调控棉花补贴价格的优势在棉农收益中未充分体现，缺乏有效的监管机制和法规约束。政府主要考虑棉花“优质优价”的原则，忽略棉花补贴的边际界限，存在机制的过渡约束、政策空缺和棉花交售质量混乱、棉农套取高额补贴的现象，致使棉农和棉纺企业两边不定。法规和处罚机制不完善，企业为降低成本，存在信息监管力度不足等现象，职工棉花交售和棉纺企业存在违法违规、刻意套取补贴、质量掺假、套取高额补贴的行为。

（四）行政成本不同，资源配置效率不同

棉花目标价格补贴政策具有普惠性，补贴对象是植棉农户，补贴过程形成价格机制，实现了棉农基本收益。但是补贴过程需要多步审核，操作流程多，费时耗力，需要花费较多的行政成本。棉花“价格保险+期货”是农户将价格风险转移给保险公司，保险公司将价格风险转移给期货公司，期货公司将价格风险转移到期货市场，操作简易，运行高效，降低费用，减少行政成本，提高棉农积极性，同时在市场机制运行下提高了棉花资源配置效率，同时增强了棉农对风险的认识。

四、棉花目标价格、“价格保险+期货”政策的优化措施

（一）因地制宜完善“价格保险+期货”与目标价格补贴

降低棉花价格波动对棉农收入的影响，普及棉花“价格保险 + 期货”试点，完善“价格保险+期货”试点的漏洞，确立资金方案，形成风险分散、各方受益的闭环，建立长效机制，提高棉农种植积极性和种植收益，加快兵团棉花产业绿色化程度，实现棉花高质量发展。

在坚持“价补分离”“优质优价”的补贴导向上，新的补贴标准要根据各地具体情况，制定适当措施，属地化管理。要提高各地区各级财政部门补贴的发放效率，加大棉花产业高质量发展的引导力度，以此助力棉花产业提质增效。

（二）解决保险费缺口

目前，在“价格保险+期货”试点中，保险费由政府及期货公司、企业承担，棉农支付较少的保险费。企业追求利益最大化而不愿承担保险费，此部分保险费相关部门若不能及时填补，棉农付出的保险费会上升，棉农植棉成本增加，经济负担加大，棉农参与“价格保险+期货”的主动性、积极性将受到影响，“价格保险+期货”试点推广和实施效果降低。解决保险费的支付问题是“价格保险+期货”试点的核心。将财政资金政策效益充分发挥，设定合理的保险费率，将价格风险分散到期货市场，着力提高对棉农的保障，增强植棉积极性。

（三）提高棉农风险认知程度

调研过程中发现，非试点区域棉农对自然灾害保险认知程度高，对棉花“价格保险+期货”认知程度低。试点区域由于棉花“价格保险+期货”的运行，棉农逐渐认识到期货可以保棉花价格，同时由于大多棉农受教育程度低等因素，使得棉农普遍正确认识棉花“价格保险+期货”政策还需要时日，需要通过提高棉农的教育水平、利用电视广播等媒体大力宣传棉花“价格保险+期货”政策以及“价格保险+期货”试点案例宣传等途径提高棉农风险认知程度。

（四）完善棉花补贴机制

完善棉花目标价格补贴在宏观调控中的优势，增加监管机制和法规约束，制定棉花补贴的界限，杜绝棉花交售时的质量掺假套取高额补贴现象;增加信息监管力度，坚持补贴实施的公平、公正、公开原则;加强补贴政策的稳定性和时效性，建议每年尽早出台补贴政策，在生产季度前公布补贴明细，增強棉农植棉信心，及时引导棉农安排生产，提升棉农种植棉花面积的稳定性。

激励棉农把棉田交托到开展棉花代耕代种、统防统治、土地托管、棉花统一运输、交售、理赔等专业化服务的社会化服务组织进行筹划管理，引导小规模农户规模经营，实现低成本、高收益的现代棉花产业种植模式。

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责任编辑：彭银春