交通行政执法践行“以人民为中心”思想路径探讨

□马红

2015年10月在党的十八届五中全会上习近平总书记提出，必须坚持“以人民为中心”的发展思想，把增进人民福祉、促进人的全面发展，作为党的工作的出发点和落脚点。“以人民为中心”是习近平总书记结合自身经历，从人民中汲取营养、从治国理政的实践中摸索的经验总结。党的十九届四中全会明确指出，“国家行政管理承担着按照党和国家决策部署推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众的重大职责。必须坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督，创新行政方式，提高行政效能，建设人民满意的服务型政府。”在国家治理中行政机关的社会管理职能是通过执行法律而实现的，交通运输行政管理机关是政府的重要职能部门，肩负着交通行政许可、交通行政检查、交通行政处罚和交通行政强制等执法任务，在行政执法过程中，同样要时时刻刻、方方面面贯彻“以人民为中心”的思想。

一、目前交通行政执法与“以人民为中心”要求存在一定的差距

1.“以人民为中心”的理念没有真正深入交通执法人员内心

目前，交通行政执法工作中存在的突出问题有：执法人员执法素质不高，执法随意、执法不规范和执法不公正等现象时有发生。引发这些执法问题的最根本原因是交通行政执法人员没有认清管理与服务的关系，执法者服务意识淡薄。在日常工作中考虑问题没有从群众利益出发，个别交通行政执法人员工作责任心不强，工作不认真，加之法制观念淡薄，业务水平不高，致使执法时依据不明确，程序不规范，人民不信服。有些交通行政执法人员嘴上说为人民服务，但执法中机械执法，不能从有利于群众角度出发去落实政策。

2.交通行政执法政策法规的制定未能从人民角度全面考虑

近十年来，交通运输领域的法律法规出台的非常多，同时对旧的法律法规修改也比较频繁，特别是作为主要执法依据的部门规章，几乎一年就要修改一次。法律依据的频繁变动，对于经营业户和从业人员会造成适用上的困扰。用文件代替法律作为执法依据，严重地损害了执法的权威性。

3.交通行政执法过程中侵犯相对人权利的行为时有发生

交通行政执法有着严格的程序和方式，如果程序和方式不合法，即使处罚结果再正确，也不符合法治政府的要求。目前，在交通行政执法的各个环节中，如交通行政检查、交通行政处罚和交通行政强制中都不同程度地表现出对行政相对人合法利益的侵犯。

在交通行政检查中，很多基层的交通行政执法人员依然以一个命令者、指挥者的姿态进行执法，对待人民群众“冷、硬、横、推、拖”的问题一直存在，随意拦截、设卡检查等违规执法现象时有出现，甚至因此引发安全事故。

在交通行政处罚中，忽视被执法人的陈述权和申辩权的情况时有发生。法律赋予了公民陈述和申辩的权利，作为一项防御权，其目的在于交通行政相对人受到交通行政机关查处违法行为时能及时提出解释，表明自己的看法和意见。陈述权和申辩权在一定程度上避免了行政机关对事实片面认定，造成执法错误，是人权保障在交通行政执法中的体现。在实际执法中，有些交通行政执法人员忽视当事人的该项权利，仅凭表面现象就草草对其行为定性，作出处罚，表现出对行政相对人权利的漠视。

在交通行政强制中，侵犯公民财产权的行为时有发生。以扣押车辆为例，交通行政执法人员暂扣车辆时常常违规暂扣，暂扣期限到期后不及时归还等违规行为比较常见，利用扣押车辆行为进行权利寻租的也不在少数。

4.交通行政执法缺乏有效的人民监督和评价机制

缺乏监督的执法行为，必定具有一定的恣意性。在交通行政执法领域中，公众参与的渠道不畅通，面临个人利益受到侵害时，有些交通部门设立的举报电话、举报箱等投诉途径不畅，形式化严重，不能解决问题。通过投诉、举报、复议等活动救济权利的效果并不明显。公众对交通行政执法工作的参与呈空白状态，监督更是无从谈起。

在对交通行政执法成效的考评方面，也没有发挥公众的作用。科学的考评体系，其评判内容应突出群众满意度和群众安全感。群众意见在考评中的权重占比应比较大，只有把群众考评意见与绩效评优评先挂钩，这样才能让广大交通行政执法人员更好地维护群众利益，着眼群众感受，做人民满意的执法者。

二、交通行政执法未能体现“以人民为中心”思想的原因

影响“以人民为中心”交通行政执法的因素有多种，归纳起来大致包括观念方面、法律层面、执法体制方面和法律监督方面。

1.观念方面

在分析交通行政执法距离“以人民为中心”思想差距时提到，执法人员并未正确认清自己的地位，依然把自己放于一个高高在上的位置，“官本位”思想及其浓厚。在交通行政执法领域中不从人民角度出发，机械执法、违规违法执法都能从“官本位”找到原因。“官本位”的危害不言而喻，直接影响着交通行政执法人员为人民服务理念的确立，甚至出现利用执法进行权利寻租，滋生执法腐败。交通行政执法观念上不能树立“以人民为中心”的工作理念，行动上绝对不会展现出为人民服务、以人民利益为重的效应。

2.法律层面

目前交通行政执法依据可谓众多，在法律层面有通用法律，如《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政强制法》；也有交通领域的专门法律，如《公路法》、《海上交通安全法》、《港口法》等法律；有《道路运输条例》、《公路安全保护条例》、《国内水路运输管理条例》等行政法规。除此之外，还有大量的部门规章、地方性法规也是交通行政执法的法律依据。我国的交通立法呈现出来的特点为：法律效力层次整体偏低、法律内容庞杂、同一领域不同层次法律法规并存。因此，交通行政执法人员在执法过程中经常不知该如何准确适用法律，尤其是当法律法规存在矛盾的情况下，各方对法律法规理解不一的情况下，交通行政执法人员更是无所适从。加之个人业务能力所限，看似按照相关法律作出的行政执法行为反而起不到良好的效果，不能让人民满意。

3.执法体制方面

近些年，各地都在进行交通行政综合执法改革，将以前分散于路政、运政、水上、交通质监等各部门的执法权都集中于新组建的交通运输综合执法机构。但各地综合执法改革模式不一，存在着执法效率不高、各职能部门协调不畅、经费无法保障、人员编制无法解决等种种问题。在这种背景下，交通行政综合执法人员可能面对的是自己不熟悉领域的执法、还可能因身份得不到保障影响执法人员的责任感。所以，在今后一段时间内，还应尽快完善交通行政综合执法改革，有针对性地解决在改革中出现的问题。

4.法律监督方面

交通行政执法缺乏相应的监督制度。随着我国法制建设的推进，己初步形成了包括权力机关监督、行政机关自身监督、司法机关监督和社会监督的全方位、多层次的监督体系，但在交通行政执法领域“重立法、轻执法、忽视监督”的状况仍然存在，监督体系也存在诸多缺陷，远未发挥其应有之功效。各类监督主体缺乏有效的协调机制，往往各自为战，使各种交通行政执法监督力量难以形成合力。各监督主体相互推诿，影响了交通行政执法监督的效果。目前急需发挥广大群众的力量，加强社会监督力量，只有把执法权关进制度的笼子里，才能更好地规制执法人员的行为，保障以人民为中心行政执法持续长久。

三、交通行政执法践行“以人民为中心”思想路径

1.更新观念，提升交通执法人员为人民服务的意识

“以人民为中心”思想的内涵是人民至上，是坚持以依法保障人民权益为根本目的。目前，交通运输执法机构在执法时，更多的是以罚代管，忽略了自己保障交通安全的执法目的和执法的教育性。如比较常见的治超执法，有些地区对于超载的货车只进行罚款，而不进行卸货，司机只要交了钱就可以继续上路，甚至有些地区出现了“罚款月票”，超载的车辆安全隐患根本没有得到治理。当前，在各级政府职能转变的大背景下，交通执法机构也要转变观念，由原先的“管理者”身份转变“服务者”身份，将监管职能融入到服务中去。在工作中坚持人民为主体的执法观念，执法行动和内容都要围绕人民的基本利益进行，及时了解人民的诉求，营造良好有序的交通运输环境。

要加强交通行政执法人员业务学习培训工作，这是提升交通行政执法人员业务工作水平的最重要的途径。要通过系统学习交通运输执法程序、取证技巧、执法文书制作等执法业务知识，增强执法人员的综合执法素质，提升执法队伍依法履职的能力。

2.科学立法、满足人民的立法需求

法治建设坚持“以人民为中心”，必须首先体现在立法领域。目前交通领域的立法庞杂繁多，对交通行政执法带来了一定的困惑，为做到科学立法、满足人民的立法需求，首先应该对已发布的法律进行梳理，将相互矛盾的法律尽快进行统一和理顺。法律位阶比较低的部门法规在条件成熟的情况下尽快提升为法律，增加执法的权威性。其次，随着时代的进步，法律也不能停滞不前。近年来，交通法律法规修改的频率比较高，尤其是交通运输部颁布的部门规章。在修改有关法律时，要继续遵照“放管服”的要求，减少审批手续，尽最大可能满足人民群众的交通运输从业需求，把经营管理作为法律完善的重点，促使交通行政执法机构多出力、少限制。第三，要加快交通新兴领域的立法。随着互联网、大数据的发展，交通领域出现了许多新兴的行业。无人驾驶、智能交通、网络货运、快递行业等领域亟需高水平的立法来解决出现的新问题，因此，需要抓紧补齐法律短板，以良法善治保障新业态模式健康发展。

3.推进严格规范、公正文明的交通行政执法方式

交通行政执法首先要做到严格执法，严格依照法律行事，不得做选择、搞变通、打折扣，法律面前人人平等。不能因为人情、地域、而区别对待，要给予行政相对人平等的竞争机会、促进公平公正的交通运输秩序形成。规范交通行政执法自由裁量权的行使，规范非现场执法手段的应用。

强调严格执法，让违法者敬畏法律，但绝不是暴力执法、过激执法。要让执法既有力度又有温度，规范执法言行，动之以情、晓之以理、以理服人、以法服人。各类交通执法行为应围绕便民、利民展开。执法时可以充分利用现代化技术，如互联网、云计算、人工智能先进技术提高交通行政执法效率和质量，建立综合业务办理平台，一站式服务，让老百姓少跑腿。目前交通运输部在全国逐步开展电子证照的推行，就是很好的利民便民措施。在提高执法效力的同时还要求执法不扰民、不误民，不与民争利，更不能“吃拿卡要”，真正做到执法为民利民。

4.加强公众对交通行政执法活动的监督

在交通管理中，很多违法行为，如非法营运、超限超载都是根据群众的监督举报来进一步调查和处理的。交通行政执法也必须相信人民、依靠人民，发挥人民的主体作用。交通行政执法需要人民群众配合和支持，所以要不断探索、拓宽人民群众参与法治交通的渠道，密切同人民群众联系，保障人民群众知情权、参与权、表达权和监督权。诚心接受人民群众的监督，畅通社会监督渠道，确保法治工作反映人民意志，得到人民拥护。推进建立交通执法违规违法信息数据平台，收集各方意见和建议，并通过大数据、云计算等方式进行数据整合和分析，提升社会管理的精细化、智能化和专业化水平，防止权利的滥用。

5.建立以人民满意为标准的交通行政执法考评机制

交通行政执法是否公正，是否有成效，需要让人民来评判，评判标准就是人民群众是否满意。人民评判是一种外部监督考评机制，相对于交通行政内部的自我评价机制和标准而言，交通行政执法机关内部当然也存在着内部评价，如上下级之间的评价、内部考评机关的评价，这些都属于自我评价，自我评价容易缺乏客观性和公正性，使得交通行政执法的成效不能得到准确的评价。

进入新世纪，我国在交通法治管理上已经作出了显著的成效，但任何交通行政执法活动和改革都无法脱离人民群众的亲身感受。要把人民群众对交通法治建设需求作为首要信号，把人民群众对交通执法的最终感受作为衡量的标尺，使交通行政执法活动更加法制化、规范化和文明化。