技术治理视角下基层社会治理现代化的推进路径

苗 红 培

(山东政法学院 公共管理学院，山东 济南 250014)

基层治理是国家治理的基石，在现代化进程中其重要性日益凸显。技术治理并不是新生事物，适应大数据时代以及基层社会治理精细化、智能化的要求，技术治理获得了更为广阔的应用空间。技术治理确实便利了社会公众的参与，推进了政社互动，提升了基层社会治理的效能。但技术治理不是万能的，技术的应用有一定的边界，技术并不能完全替代制度和人。不关注技术治理的限度而无限扩大技术的应用范围，会侵蚀基层社会治理的公共性，背离社会治理对公共利益的追求。基层社会治理的重要性、复杂性使全面审视技术治理显得更加紧迫。

一、技术治理与基层社会治理现代化的契合

基层社会治理现代化是社会发展的要求，技术治理是基层社会治理现代化的新路向[1]，二者高度契合。基层社会治理需要持续发展，朝着现代化迈进，技术治理为基层社会治理现代化提供助力。

(一)现代化是基层社会治理发展的趋势和要求

改革开放以来，我国政治、经济领域改革持续推进，并不断深化。政治、经济领域的每一步改革都更加迫切地需要社会领域改革的同步推进，并形成政府、市场、社会之间的良性互动。社会领域的变革相对滞后，当政治、经济领域改革发展到一定阶段，如政府需要向社会转移部分职能、经济发展需要更多地发挥行业协会商会的力量时，社会力量是不匹配的。正因为如此，社会领域的建设自然提上议事日程，并且政府有意识地通过各种政策来推动社会领域发展。近年来，包括政府向社会力量购买服务在内的诸多改革举措本身就包含着培育社会组织、推进社会领域发展的政策目的。党的十八届三中全会提出国家治理体系和治理能力现代化的重大命题，我国社会领域建设步入内涵式发展阶段，社会治理被赋予新时代内涵[2]。

推进基层治理现代化是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础性工程[3]。基层社会的特点在于直接与社会公众打交道，能够第一时间感知社会公众的需求、社会领域的风险等；基层社会是重大矛盾风险的滋生地、集聚地，也是化解矛盾风险的“关口”[4]；基层还是各种政策贯彻的直接执行者，政策执行的质量直接影响到政策初衷的实现程度。因此，社会治理现代化迫切地需要基层社会治理的现代化，基层社会治理的重要性随着社会发展而更加凸显。

基层社会治理现代化是社会治理现代化的一部分。关于社会治理现代化，有的学者认为，社会治理现代化就是促进社会治理体系制度化，促使社会治理主体(以政府为主导)运用“法治”思维而不是“人治”方法治理社会，提高政府治理社会的科学化水平，进而把中国特色社会主义的制度优势转化为治理社会的效能[5]。也有的学者认为，社会治理现代化就是治理体系的制度化、科学化、规范化、程序化、精细化[6]。还有的学者认为，社会治理现代化包含着治理主体多元、治理领域广泛、治理机制丰富及对公共事务的治理程度高等维度[7]。尽管不同学者的表述略有差异，但社会治理现代化就是朝着以下方向迈进的，治理主体上要打造人人有责、人人尽则、人人享有的社会治理共同体，治理手段上要实现政治、法治、德治、自治、智治“五治”融合，目标上要打造共建共治共享的社会治理格局，使社会充满活力又和谐有序。基层社会治理现代化亦如是。

(二)技术治理提升了基层社会治理的智能化水平

各级政府对于通过技术治理的路径来实现治理现代化已经达成共识，并积极地利用技术手段进行创新[8]。技术治理在概念上存在着分歧，学界有两大类型的理解，第一种是泛化的理解，强调科学管理、专家政治两大原则，实质是技术主义治理，表现为项目制、清单制等；第二种是特指信息技术在治理中的应用。后一种理解更接近于英文世界中技术治理的原意，本文在界定技术治理时采用信息技术在治理中的应用这一解释[9]。信息技术的发展是社会进步的结果，也是社会发展的表现。当科技成果被广泛地运用到公共管理中时，技术治理也就在事实上诞生了，人们也开始关注技术给公共管理带来的影响，在看到技术治理效用的同时，也关注其局限性。

技术治理在我国经历了20世纪90年代至2010年的打基础阶段、2010年至2014年的以“大数据+治理”为表现的萌生阶段以及2014年以来人工智能时代以智能化平台为依托的涌现阶段[1]。第一阶段主要是信息化相关的基础设施建设，这一阶段的电子政务建设推进了政民互动。第二阶段是大数据研发的推进，该阶段国务院提出将大数据应用到社会保障等领域。第三阶段是在社会迈入人工智能时代背景下，依托图像识别、算法判断等，社会治理日益清晰化。技术治理通过运用信息化技术可以延展社会治理触角，最小化社会治理死角、盲点、漏洞；增强政府与公民之间的互动，促进社会主体的理性协商，及时地回应社会公众需求；并提升以政府为中心的社会治理主体的治理能力[10]。

二、技术治理视野下基层社会治理的现状

技术治理在基层社会治理中应用范围逐步拓展，几乎治理的每个方面都借助于信息技术展开，这体现了社会治理创新的一面。同时，要对技术治理效能保持谨慎的乐观，要始终对技术治理的限度保持清醒。

(一)技术赋能基层社会治理

技术治理表现在智慧城市、社会治理信息化平台建设等方面。智慧城市的概念是在2008年提出的，住建部在2012年开始了智慧城市试点，之后越来越多的城市加入智慧城市试点当中。智慧城市建设的实践表现为涌现出了一批城市大脑、“最多跑一次”改革、城市运行管理中心、数据资产登记、互联网医院等创新应用[11]。智慧城市建设提升了治理的精准性、便利度，在政府的供给与社会公众的需求之间构建起无缝对接机制，提升了治理效能。杭州城市大脑是地方政府运用技术治理赋能社会治理的典型，也是对“企业家型政府”和“无缝隙政府”的实践[12]，获得了极高的关注，其他城市纷纷效仿。

技术赋能还表现在其他方面，如“雪亮工程”的推进，“雪亮工程”以市县镇村四级综治中心为平台，结合网格化服务管理、公共安全视频监控联网应用等，实现了社会治理的可视化，提升了矛盾化解、治安防控等的水平，推进了智能化治理。技术赋能在包括新冠肺炎疫情等突发事件应对中的效能也展现出来，健康码、场所码、行程轨迹的呈现等都是技术应用的结果，有助于减轻工作人员的繁杂任务压力，提升工作效能。社会治理中技术赋能还能提升服务供给的精准性，例如，借助于网格化服务管理平台，网格员等可以更及时地发现社区居民的需求，提前开展工作，控制社区内部可能的风险，并提供精准的服务，实现供需之间的匹配。

(二)基层社会治理中技术治理的限度

技术治理并不是万能的。技术以及技术应用都存在一定的局限性。从技术的角度来看，社会事实是复杂的，直接用数据来代替复杂的社会事实，是否存在着信息流失问题？或者说，这些数据是否能够真正地代表相关的社会事实。从技术应用的角度来看，技术是一种工具，最终还是要通过人来发挥作用的。技术本身是中性的，如何应用由人来掌握。技术治理在带来显而易见效能的同时，也存在着安全性问题、成本偏高问题、责任转嫁风险等[13]。因此，技术治理本身就有一定限度，将技术应用到公共管理、社会治理当中，应当知晓其局限性及风险所在。

近年来，基层社会治理对技术治理的依赖以及重视是显而易见的，在基层社会治理当中，各种数据化的服务平台的涌现即是例证。对技术治理的反思也在持续进行中，有的学者分析了技术治理的两副面孔[14]，有的学者直接分析了人们赋予技术治理的一些想象中的效能。社会无论如何发展，社会治理都离不开作为治理主体的人的判断，技术只是提供了一个工具，而不能替代人的活动。社会治理不能仅仅依靠技术，尽管技术应用的范围越来越广，也呈现出显著的效能。技术治理的局限还表现在“赋能”的效度方面。技术治理被推崇备至的原因之一，就是其“赋能”的优势，人们倾向于自然地认为信息技术基于其开放性特征可以通过提升决策科学化水平、精准服务、提升响应能力等给政府赋能，通过便利地获取信息、网络问政等给公民个人赋能[13]，但却忽略了由此可能造成技术鸿沟加大以及对没有技术使用能力的人权益的剥夺问题。

三、基层社会治理中工具理性与价值理性的平衡

公共性是基层社会治理的根本属性，基层社会治理领域的改革始终应以公共利益的维护为底线，技术在基层社会治理中的应用应维护这一根本属性，并增进社会公共利益。

(一)公共性：基层社会治理的根本属性

“公共性”的讨论存在于诸多领域中，聚焦到社会治理、基层社会治理方面，公共性意味着满足人们的正当需要，并由此实现公共利益的最大化[15]。社会治理具有公共性，基层社会治理亦然。公共性意味着人们超越利己主义而维护公共利益的精神，也是人们就公共议题展开讨论和行动的实践[15]。治理本身包含着公共性的意涵，多元主体就公共事务解决、公共服务供给等进行协商，形成社会治理网络。社会治理的提出在我国有一个过程，原来是“社会管理”，后来才是“社会治理”，尽管只是一个词汇的变化，体现的却是最为基础的理念的转变，即将“社会”本身作为主体，要鼓励多元主体参与治理，并且在“治理”与“社会”结合的过程中，“社会”的主体地位越来越突出。

社会治理的方式是随着时代的发展变化而不断更新的，在信息化时代越来越多的信息技术被应用到社会治理当中，技术治理就出现了。公共性是社会治理的基础和目标，将技术手段应用到社会治理中只是治理方式、载体、工具的变化，社会治理的根本属性不会改变，社会治理服务于公共利益增进的目的不应被改变。因此，在应用技术手段到社会治理当中时，应当有底线意识，无论是政务APP的建设与推广、社会治理平台的建设，还是公民个人信息的采集等，都应当以维护公共性、增进公共利益为底线。

(二)公共利益：工具理性与价值理性的平衡点

技术治理已经成为基层社会治理的特征之一，也是一个基本的发展趋势，这一趋势是基层社会治理与信息技术发展的时代背景融合的产物。基层社会治理迈向法治化、科学化、社会化、精细化的进程中，技术应用的空间还会持续拓展。由此，基层社会治理清晰化程度也会持续提升。发端于工程和科学领域的技术在改造自然中显示了强大能力[16]，但强调一致性和标准化并追求效率的技术与强调多元主体协商共议并追求多样性的治理之间是有内在张力的[17]，清晰辨别各自特征及结合的风险点，能够在技术与治理之间形成平衡，既充分地发挥技术应用带来的效率提升效用，又保证效率提升在公共利益增进的轨道上进行。

基于基层社会治理的公共性特征，社会治理中无论是技术的应用，还是其他的变革、创新举措，都是以维护和增进公共利益为底线的，在保障公共利益的基础之上的改革和创新才是有意义的。各个领域治理信息化平台的建设、政务APP的推广、数据库的建立等，都只是手段，最终服务于公共利益的增进。基层社会治理牵一发而动全身，一旦出现纰漏和偏差，将对社会公众对政府的态度、社会的稳定程度、政府的合法性等产生直接的负面影响。要切实保障技术应用以公共利益维护与增进为前提，在基层社会治理现代化推进中平衡工具理性与价值理性。

四、技术治理视角下推进基层社会治理现代化的策略

技术治理视角下，基层社会治理要以党建引领保障方向正确，以基层社会治理共同体构建规避技术治理风险，并明确技术应用边界以防止技术滥用。

(一)党建引领：保障基层社会治理的方向

技术治理已经成为基本的趋势，尽管技术治理有其限度，且技术治理的泛化也可能会解构基层社会治理的公共性、侵蚀社会公众的合法权益。基层社会治理创新与发展需要坚持党建引领，以党建引领来凝聚力量、保障方向。基层社会治理事项繁杂，矛盾纠纷的化解、社区公共事务的处理等，这些事项大部分都属于相对比较小的事项，但如果处理不当就会引起严重的负面后果。因此，近年来网格化服务管理等借助于信息技术来开展更加精准的服务供给和风险化解。面对可能发生的风险，整合基层社会治理各种力量，打破“条块”分割以及控制权“碎片化”困境，成为一体化通盘考虑技术治理以及弱化技术治理风险的关键，而能够担此重任的则是党的力量[18]。党具有跨领域、跨体系的组织优势，坚持党委领导，充分地发挥党的凝聚力和动员能力，保障基层社会治理始终在维护公共利益这一底色上前行[19]。

(二)打造社会治理共同体：以多元参与限制风险

技术治理变更的是治理方式和手段，社会治理共同体是治理的主体，治理主体和治理手段之间直接关联，社会治理共同体打造可以动员更多的公众参与进来，并以此规避技术治理风险。党的十九届四中全会强调，要建设人人有责、人人尽则、人人享有的社会治理共同体。平等参与、充分表达和民主协商是社会治理共同体公共性的基本表现[20]，共同体意味着党组织、政府、社区、社区居民、社会组织、企业等多元力量的参与，多元力量就公共事务进行协商。共同体有着共同的目标追求，以人民为中心是价值方向，以“人人有责、人人尽则、人人享有”作为目标追求[21]。共同体内部有差异性，但这种差异性是在价值追求和目标追求一致基础上的差异性，共同体成员的根本利益是一致的，成员切实以主人翁的精神参与进去，这有助于将技术治理保持在维护公共利益的轨道上。

(三)明确技术治理的限度：技术应用的边界

技术不是万能的，技术治理也不是万能的。长远来看，需要在坚持技术与人文、工具理性与价值理性的平衡中，通过法律、制度和伦理手段规范技术治理活动[22]。如果不加约束，或者约束制度不健全，那么，技术治理有可能会造成信息泄露，这会侵犯人们的隐私权；会加大社会治理成本，增加基层的负担。因此，需要法律来明确边界，尤其是社会治理中技术应用的边界，如哪些信息可以采集、哪些信息不能采集以及采集之后应用的范围问题。此外，技术治理带来大量的信息采集工作，因为技术治理的特征之一是将万事都“数据化”，数据采集之后还要克服基层社会治理中不同部门之间的信息重复采集、数据烟囱、数据玻璃门等问题。从伦理规范的角度来看，数据技术体系的建构、数据资产管理的增值都要符合绝大多数人的利益，而不能成为少数人谋利的工具[23]。

五、结论与进一步思考

技术治理是基层社会治理的基本趋势，技术治理在赋能的同时，也有一定的限度。技术治理推进基层社会治理发展需要在工具理性与价值理性之间实现平衡，坚守基层社会治理的公共性，以公共利益的维护和增进为底线。党建引领，保障基层社会治理的正确方向；打造社会治理共同体，以多元参与来保障公共利益的实现；以法律、制度、伦理手段来规范技术治理，限制其负面影响。技术治理的两面性已经被理论界和实务部门认识到，但如何在充分发挥技术治理效能的同时有效规避其风险，这一问题仍处于持续探讨中。在技术在基层社会治理中应用热度不减的背景下，如何使基层管理者始终保持对技术治理的清醒认识，如何避免被资本、被技术绑架，如何使技术治理的成本保持在合理范围内，这些都还有待进一步探讨。