地方政府主导下的耕地集中流转对耕地资源保护的影响研究

张 瑶

(河南省社会科学院，河南 郑州 450002)

一、引言

2021年中央一号文件提出要实施“藏粮于地”战略，耕地是粮食安全的命根子，耕地也是“藏粮于地”的核心载体。自20世纪80年代以来，我国十分重视耕地资源保护，并将“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地”作为一项基本国策，实行世界上最严格的耕地保护制度[1]。2015年5月，习近平总书记强调要实行最严格的耕地保护制度，像保护大熊猫一样保护耕地。耕地资源保护是我国长期坚持的一项国家战略，在严守耕地数量红线的同时也要保育耕地质量。据统计，截至2017年底，全国家庭承包耕地流转面积达5.12亿亩，占家庭承包经营耕地总面积的37%，流转合同签订率为68.3%。在耕地流转实践中，主要实行的是分散流转和集中流转两种模式。然而，农户自发形成的分散流转并不能解决耕地细碎分割的现实问题[2]。基于农民组织化程度低、农地细碎化程度高的现实逻辑和乡土逻辑，土地向新型农业经营主体集中非常困难，需要政府干预耕地流转进程[3-5]。农民对土地的依赖程度、村庄资源、农业社会化服务水平以及基层组织的动员能力等是土地集中流转能否顺利实施的决定性因素[3]。

农业规模经营需要投入大量的资金来整合耕地、提升机械化水平和劳动力水平，而绝大多数的农村村社组织的经济实力并不雄厚，一般的小农家庭经营处在“温饱有余，小康不足”的阶段，难以推动耕地集中流转，承担农业现代化转型的任务。在村庄内部资源禀赋不足以完成耕地集中流转的情况下，政府便想通过引进外部资源，通过招商引资用资本来撬动耕地集中流转，促进农业规模经营，加快农业现代化转型的步伐。近年来，国家接连出台多项政策，提出鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，开展多种形式的规模经营，这些对工商资本下乡起到了积极的推动作用[6]。在国家政策大力支持下，耕地资源保护取得了阶段性成效，但长期以来“重用轻养”的掠夺式开发利用使得耕地数量和质量整体形势不容乐观，耕地保护实践探索过程中仍存在诸多挑战和突出问题[1]。那么政府主导下的耕地集中流转会给耕地资源保护带来什么样的影响？以往的研究者大多以个案分析的方式研究政府主导的土地集中流转的条件、原因、影响、存在的问题及改进措施，但对于耕地集中流转对耕地资源保护本身带来的影响分析不够。本文试图分析地方政府主导下的耕地集中流转对耕地资源带来的影响及原因，并提出促进耕地资源保护的对策建议。

二、政府主导的耕地集中流转模式分析

耕地流转的过程中存在农户自发的分散流转，也存在有组织的大规模集中流转，由于交易成本、信息不对称等原因，将大面积的耕地流转给种粮大户、合作社、农业企业等农业经营主体是比较困难的，这就需要政府部门的介入，以降低耕地流转成本，提高耕地流转效率，实现农业集约化、规模化经营。为了加快农业现代化转型的步伐，政府一方面会动员农户转出耕地，另一方面也会集中人力、财力、物力吸引工商资本下乡，吸引农业合作社、种粮大户等新型农业经营主体承包大面积耕地[7]。

在推进耕地集中流转过程中，地方政府直接与每个农户打交道显然是不现实的，因此地方政府便将此重任交给“中介”——村社组织。但村社组织动员农户将耕地流转出去并非易事，因为对于农民而言，耕地不仅是基本的生产资料，也是生活资料，还是发展资料，不仅具有就业功能，也有社会保障和养老保障功能。农民的土地情结深厚，加之很多老年农民的思想比较保守，还是秉持着土地是命根子的观念来进行农业生产，无论给多少租金都不愿将耕地流转出去。针对这种情况，村社组织会采取双重举措，一方面“晓之以理”——算账，给农民算清楚一笔经济账，将耕地租金收入与耕地转出后非农就业的收入之和与耕地生产收入进行对比，当前者收入高于后者时，基于理性农户们便倾向于转出耕地；另一方面“动之以情”——讲情分，村社组织利用平时积累的威信、私人关系和人脉资源劝说农户转出耕地。同时村社组织也会配合基层政府大力宣传村里基础设施情况、耕地转入补贴等政策，来吸引农业企业、农业合作社等新型农业经营主体转入耕地。在政府主导耕地集中流转的过程中，村社组织扮演的是“中介”的角色，这并不是村社组织主动的行为，而是为了完成基层政府分派的任务。村社组织动员农户先将耕地流转给村社组织，然后统一进行耕地整理，再整体将耕地流转给新型农业经营主体。显然，在整个耕地集中流转的沟通过程中，村社组织的作用至关重要，农户权益的保障、村社组织权威的保证、耕地的顺利流转都与村社组织的行为密切相关。村社组织不仅是农户与企业等新型经营主体沟通的桥梁，也是政府政策的执行者和传达者。这种政府主导下的耕地集中流转模式可以用图1来直观地表示。

图1 政府主导的耕地集中流转模式图

三、政府主导下的耕地集中流转对耕地资源保护的积极作用

政府动用各种行政权力和资源可在短期内完成耕地的集中流转，这种行为嵌入地方政治生态中[7]，会给耕地资源保护带来积极作用，主要表现在以下三个方面。

(一)增加耕地面积

耕地集中流转的前提是必须有集中连片的大块耕地可供流转。政府主导下的土地综合整治和土地整理项目会对零星分散的耕地进行平整，将小块耕地整合成大块耕地，通过改善耕作条件、灌溉条件，完善农田基础设施及相关配套设施等来建设高标准农田[8]。通过土地流转把细碎化的地块连接成片，使分散的小块土地相对集中，便于开展农地规划、整理，实现“小田变大田”，实际增加耕地面积[9]。如，河南省邓州市孟楼镇通过“土地集中流转—土地整理—再流转”的“孟楼模式”，打破村组界限进行土地整理，统筹配套农业基础设施，将质量低下、优劣混杂的耕地进行整理达标，并对沟坎田垄进行归并整治，最终经过整理后实际可用耕地比确权的面积增加了7500亩[10]。

(二)提高耕地利用效率

耕地集中流转之后，分散零碎的耕地被统一整理成为集中连片的大块耕地，一方面减少了田坎等线状地物，满足了农业规模经营对大面积耕地的需求；另一方面改善了因农村青壮年劳动力外出非农就业而导致耕地大面积闲置的现状[11]，这不仅无形中增加了耕地面积，也有利于各类经营主体合理安排耕地用途，实现机耕机收，开展机械化和规模化农业生产经营。各类农业经营主体通过引进先进的技术、设备、人才，进行机械化生产、规模化经营和科学化管理，使得耕地生产率大幅提升，进一步盘活了农村耕地资源，耕地利用效率提高，这有利于耕地资源的长期可持续发展。如，河南省遂平县采用“企业定制—土地流转—国土综合整治”的模式，土地综合整治后一次性流转给河南一加一天然面粉公司2万亩土地，该公司在数万亩耕地上种上同一品种的强筋小麦，从种到收实现全程机械化，有效推动了农业规模化经营和农业现代化发展[12]。

(三)缓解人地矛盾

人多地少是我国的基本国情，大部分农民的生活都不同程度地依靠耕地，他们为了从有限的耕地上获得最大的产出，往往对耕地进行长久的超负荷利用，没有让耕地适当地得到休养生息，不利于农业生产的可持续发展。而在政府主导下将耕地集中流转给企业、种粮大户或者合作社之后，农业劳动生产率得到提高，释放出大量的农村劳动力。这些劳动力转移到工业、服务业等其他行业，在获得工资性收入的同时也能够获得稳定的耕地资本收益，农民收入水平提高，生活质量得到改善，有利于缩小城乡差距，促进城乡融合发展[13]；同时也能够有效缓解我国“人多地少”的矛盾，有利于耕地资源的可持续利用。对于农村人口基数较大、人地关系矛盾突出的农业大省河南来说，这种效果尤为明显。如，邓州市孟楼镇在政府的主导下进行耕地集中流转之后，该镇南孔村党支部书记王国瑞表示，土地纠纷曾经是南孔村基层治理的难题，村民之间积累的矛盾最多，耕地集中流转以后，大家都享受公平待遇，村子里面气氛变得和谐了[10]。

四、政府主导下的耕地集中流转对耕地资源产生的冲击及其原因分析

政府主导下的耕地集中流转对耕地资源保护带来积极影响是显而易见的，但与此同时也存在一些问题，这是因为在政府主导下，引入农村的农业经营主体可能不完全适合农业生产经营，其经营方式可能对耕地资源造成浪费和破坏，危害耕地资源的保护和可持续发展。

(一)政府主导下的耕地集中流转对耕地资源产生的冲击

1.耕地经营非农化与非粮化

许多下乡从事农业规模经营的企业在此之前从事的是与“三农”毫不相关的领域，如建筑、医药等，对农业生产经营并没有经验。在国家政策背景下，这些企业或盲目跟风或响应政府号召凭着一腔热血来发展农业，而农业生产经营本身又面临着市场和自然的双重风险，因此他们很难在短期内获得利润[14-15]。但资本又是逐利的，因此很多企业便开始通过改变耕地的用途来进行“非农化”“非粮化”经营。甚至一些企业流转耕地压根就没有从事农业生产的念头，早就盘算好打着农业规模经营的幌子来发展非农经营或者种植经济作物[7]。从以往工商资本下乡的实际情况来看，大部分工商资本进入农村大面积流转耕地，并不是为了种粮食发展农业规模经营，而是圈地发展观光农业，甚至是发展房地产业，在耕地上面“种房子”[16]。如，河南省漯河市临颍县皇帝庙乡的多个村庄就存在这样的现象，经村、乡两级政府协商后，将耕地集中流转给公司，但这些被流转的耕地或基本农田到了承包者手里之后，许多被用来种树种草。有的地方则以发展休闲娱乐、旅游观光的名义违规占用耕地。而这种肆意改变基本农田和耕地用途的现象并非个例[17]。

2.耕地资源浪费

下乡资本“有资本争地，没实力种田”，导致“毁约弃耕”现象频发。一些缺少从事农业生产经验的企业没有对投资农业的各种风险进行全面的评估，一旦遭遇经营不善、效益不好，面临种植环节利润低、交易成本高的困境，便很快退出农业生产经营；一些农业经营企业一旦破产便会跑路，这样不仅会造成社会风险也会造成大量土地资源的浪费和荒芜[6][16]。还有一些企业从事非农化、非粮化经营，占着优质的耕地资源却没有好好地利用来发展农业规模经营，造成了耕地资源的浪费。更有一些企业并不是真正要投身农业生产经营，而是想通过“圈地”来等待土地升值从而获取暴利，租入大量耕地却让其荒芜，造成大量耕地资源的浪费。

3.土壤肥力下降

非农化、非粮化的耕地如果因企业跑路、承包期满等各种原因而进行复垦，耕地肥力在短时间内是很难恢复的[6]。如，河南省鄢陵县周营南村村民们将耕地集中流转给土地承包方，承包方为了经济效益却在之前种植粮食作物的良田上种植草皮，而草皮种植对土壤破坏极大，既耗费大量养分，又破坏土壤结构，每收割一茬草皮，至少有三厘米厚的土壤被挖走，这些基本农田或“口粮地”每年被“扒掉好几层皮”，承包期满后村民想改种粮食作物时发现耕地被严重毁坏。种植经济林带来的土壤破坏，让临颍县皇帝庙乡一些村民同样感到了担忧[17]。

4.土壤污染

农村土地产权关系的复杂也会导致一些企业采取短期行为，而不考虑企业的长远发展。企业为了快速获取短期利益，大量投入化肥、农药、塑料薄膜等来增加农业产量，这样会对农村生态环境造成严重破坏，尤其是对耕地造成大量污染，使得耕地肥力下降，土壤板结。更有一些下乡资本为了迎合市场需求，大量使用化学药物调整农作物生长速度和体积重量，造成土壤酸化[18]。还有一些从事非农经营的企业建设产生污染的场地、厂房，直接排出生产污水，对土壤造成极大的污染，而且短时间内难以消除[19]。

(二)政府主导下的耕地集中流转对耕地资源产生冲击的原因

1.大量耕地集中流转项目以获取项目资源和增加财政收入为目标，忽视农民的主体地位

2013年的中央一号文件指出，土地流转不得搞强迫命令，要确保不损害农民权益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力。2014年的中央一号文件强调农民的主体地位，规定土地流转和适度规模经营要尊重农民意愿，不能强制推动。2015年的中央一号文件继续强调土地经营权流转要尊重农民意愿，不得硬性下指标，强制推动。这充分体现了国家对于农民主体地位的重视和农民意愿的尊重。农民是我国农业生产经营的主体，也是耕地资源保护的主体。然而，目前一些农地集中流转项目以增加土地财政收入、获取项目资源等为目的，大量运用行政力量和各种资源来“动员”农民流转耕地，忽视了农民的主体地位。在“增减挂钩”“占补平衡”政策框架下，为了置换到更多的城市建设用地指标，政府积极投入到农村土地综合整治项目中，因为这不仅可以获得建设用地指标，也可以获得一笔可观的土地财政收入来支撑财政开销。就河南省的耕地流转情况来看，这样的违规流转不在少数，临颍县、泌阳县、扶沟县等一些地区土地流转后失控的现象依然存在，之所以未被制止，主要原因在于地方政府为了提高当地经济效益、增加财政收入、突出政绩，从而对违法现象管制不严。

2.地方政府只为完成上级下达的任务，缺乏对耕地使用的监督

在行政管理科层体制下，中央制定政策推动农村耕地集中流转，促进农业规模经营，并且制定的耕地集中流转规模目标都被层层分解到各级政府[7]。为了完成上级下达的任务，各级政府在财政状况不佳的情况下开始探索促进农村耕地集中流转的方式，于是便有了工商资本下乡促进的农村耕地集中流转。可以说，下乡资本集中流转耕地是地方政府落实中央“适度规模经营”政策的目标责任的结果[7]。政府以为将耕地集中流转给下乡企业、种粮大户后就完成了上级下达的耕地集中流转的数量任务，便可以向上级“交差”了，至于耕地流转过程中及流转以后的问题并未受到重视。地方政府对耕地流转后企业对耕地的使用情况缺乏监督，很多企业进行“非农化”和“非粮化”经营，政府没有及时发现和阻止，往往是下乡企业大错铸成后才勒令其停止，恢复农业生产，这样对企业和政府双方都造成负面影响，对耕地资源更是带来破坏性后果。

3.耕地流转制度不完善，缺乏相应的法律法规

在耕地流转实践过程中操作程序不规范，很容易引起一些不必要的纠纷和扯皮，从根源上来说是因为耕地流转制度不够完善。由于耕地流转制度不完善、农民法律意识淡薄等，一些企业与农户、村社组织签订流转合同后，会钻政策空子，为了获得短期经济效益，擅自改变耕地用途，在耕地上甚至是优质耕地上进行非农化、非粮化经营，导致耕地资源的浪费和污染。另外，当农户与企业发生冲突、纠纷时，没有相应的法律、规章制度加以客观评判，农户由于资金、人脉、知识水平等方面与企业有较大的差距而作为弱势群体，往往在与企业的纠纷中利益得不到保障。如，河南省驻马店市泌阳县杨家集镇二铺村在土地流转过程中，就存在着流转程序简单粗暴及签“空白纸协议”的现象，耕地流转过程的不规范导致很多农民对流转协议内容并不清楚，流转程序带有欺骗性，农民知道后也无济于事。因为耕地一旦流转出去之后，农民便失去了主动权[17]。

五、耕地集中流转过程中促进耕地资源保护的对策建议

综上所述，政府主导下的耕地集中流转虽然理论上可以保护耕地资源，促进耕地资源的可持续发展，但在实践中，由于大量耕地集中流转项目以获取项目资源和增加财政收入为目标，而忽视农民的主体地位、政府缺乏对耕地使用的监督、耕地流转制度不完善等，也可能对耕地资源保护产生负面冲击，不利于耕地资源的可持续发展。因此，要使耕地集中流转能够促进耕地资源的保护，应当针对产生这些问题的原因，从根源上探索促进耕地资源保护的对策措施。

(一)尊重农民主体地位

农村耕地经营权流转的主体是农民，耕地是否流转、流转给谁、流转价格多少等，都应该由农民说了算，地方政府和村社组织不能越俎代庖，忽视农民的主体地位。一些地方的实践表明，政府直接用行政手段强制推动耕地集中流转，不尊重农户的意愿，会引发社会矛盾[7]。发展耕地规模经营，要充分尊重农民的意愿，不能搞“大跃进”，不能搞强迫命令，不能搞瞎指挥。在耕地资源保护的过程中一定要发挥好农民的主观能动性，向农民传达耕地资源保护的重要意义及耕地流转到期后还可以由农民耕种的信息，耕地质量与农户息息相关，要鼓励农民对流转经营主体的行为进行监督，发现违反合同和破坏耕地资源的行为，要及时制止，并向村社组织或相关部门举报。

(二)政府推进耕地集中流转相关制度的协调完善

政府在耕地集中流转的前、中、后各期均扮演着重要角色。在前期要完善工商资本准入制度，提高企业进行耕地集中流转的门槛。2015年农业部发布的《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》明确指出对工商资本租赁农地要有严格的门槛。地方政府要有长远目光和可持续发展意识，要时刻保持冷静和清醒，对申请下乡的企业进行严格的资格审查，要从可持续发展、绿色发展、高质量发展的角度来考虑，将耕地集中流转给合适的企业，特别是有从事相关农业生产经营经验的企业，做好“准入管理”，预防企业流转耕地后的“非农化”“非粮化”倾向、经营不善“跑路”倾向、污染土壤和浪费耕地资源的倾向。在中后期政府要强化对耕地使用的监督责任，不能以为将耕地流转给企业就万事大吉，对企业的行为放任不管，给企业从事非农经营、浪费耕地留下可乘之机。政府要建立健全下乡资本务农监管体系，健全耕地用途管制机制，严控下乡经济组织的短期掠夺性经营行为，对资本下乡后的运作过程进行监督[20]。对于擅自改变农田用途、严重污染和破坏耕地的要依法追责，坚决防止工商资本搞非农建设影响粮食生产和耕地保护，避免耕地非农化、非粮化[21]。如，针对名义上搞蔬菜、粮食生产，但实际上搞房地产开发的，就要坚决取缔企业的项目和资格，并将其列入黑名单，驱逐出去，进行处罚。同时，也要完善耕地集中流转的制度规范，让耕地流转有法可依，对耕地流转过程中产生的纠纷依法处理，违法必究。政府还要将对耕地资源质量考核和保护力度纳入制度范围，定期对企业承包的耕地进行耕地等级质量评定。对于耕地质量等级低于承包前耕地质量等级的企业进行处罚，并辅之以相应的宣传教育，督促其及时采取措施将耕地的质量水平至少恢复至承包之前，这样才可以保障耕地资源的可持续发展。政府还要加大对《土地法》《土地承包法》等法律法规的宣传力度，提高农民对耕地资源和农业基础地位的认识，强化珍惜耕地、保护耕地、促进耕地可持续发展的意识。

(三)处理好政府和市场的关系

促进农业规模经营，实现农业现代化，应当发挥市场在资源配置中的决定性作用，政府应该适度干预，使“有形的手”和“无形的手”各司其职，互相配合。短期内，政府主导的耕地集中流转效果显著，成绩突出，有利于完成上级下达的任务。但是一些学者的研究表明政府主导的耕地流转也带来了很多问题，效果难以持久，要想长远发展，还是要在市场的主导下进行耕地集中流转，虽然进程比较缓慢，但却是符合市场规律的，如同非农领域一样，是多方利益博弈的结果。在耕地集中流转过程中的农业公共服务领域，政府要加大政策扶持的力度；而在可以市场化的领域，则要管住政府这只“有形的手”，尊重市场规律，让市场这只“无形的手”发挥作用，政府则需处理好与市场的关系[3]。