爱尔兰以学校为基础的儿童保护政策探析

刘 杨 任媛媛 李高峰

(1.陕西师范大学生命科学学院，陕西 西安 710119；2.西安市长安区第二初级中学，陕西 西安 710199)

儿童是国家的未来，社会的希望。儿童长期遭受虐待、遭遇忽视，会对其健康发育和心理建设具有极大的危害性，会对其成长产生难以消除的不良影响。“每个人都有责任保护儿童，并尽全力保护他们的安全。”[1]儿童绝大部分时间处于校园环境中，所以各个国家(地区)纷纷出台了相应的校园儿童保护政策，阐述了学校对保护儿童应尽的义务。例如，澳大利亚于2003年出台了《安全学校国家框架》，菲律宾于2012年出台了《教育部儿童保护法》，英国于2015年发布了《保持儿童在教育中的安全》。

爱尔兰政府一直关切儿童的健康成长，致力于对虐童行为的严厉打击。早在2011年颁布的具有里程碑意义的《中小学儿童保护规程》，成为第一个对“学校如何实施儿童保护程序”做出明确规定的政策。随着时代的发展、社会的进步，爱尔兰政府于2017年进行了修订工作，颁布了《2017中小学儿童保护规程》(Child Protection Procedures for Primary and Post-primary Schools 2017，以下简称“规程”)，为全国中小学保护儿童提供了明确指导。

一、爱尔兰中小学儿童保护政策出台的背景

1.虐童事件频发

随着社会阶级贫富差距的加大、大量移民的涌入、流动儿童的增多，虐童事件发生频率较高。2016年爱尔兰“国家儿童状况”数据显示：2015年期间，有43.9%的15岁儿童与父母长期缺乏交流，存在被忽视的风险；2012年至2015年期间，遭受虐待的儿童人数增加了8.5%；2002年、2006年、2010年以及2014年分别有23.3%、24.5%、24.3%和26.4%的9—17岁儿童在过去几个月里至少受过一次校园欺凌。[2]虐童事件持续蔓延引起了社会各界人士的高度关注，人们纷纷呼吁政府出台有效、有力的政策，从而遏制虐童行为的横行。

2.虐童事件危害深远

虐童现象愈演愈烈，受害者、施虐者(这里主要指学生)以及目击者的身心均受到严重影响。根据遭受虐待的类型和程度，受害者身心会有不同程度上的危害：轻者会缺乏安全感，产生焦虑感、孤独感，变得更加脆弱；重者身体受伤，出现头痛、呕吐、做噩梦等不适症状，具有强烈的恐惧感；更甚者会有严重的心理疾病和自杀风险。[3]同样，虐童事件目击者亦是受害者，焦虑自己也可能会受到虐待，内心会产生恐惧感，表现出畏手畏脚、行为过度谨慎、不信任他人等症状。据统计，因虐童事件，10%的儿童患有心理健康障碍。[4]虐童的危害还不止于此，施虐的儿童也会自食恶果，具有反社会、反人类性格的风险，容易形成滥用药物、违法犯纪等恶劣行为。综上所述，虐童事件危害重重，严重阻碍了受害者、施虐者以及目击者健康成长为尊重互爱、勇于承担责任的社会中坚力量。

3.儿童保护相关法律促使政策出台

爱尔兰发布的《2015“儿童优先法案”》(Children First Act，2015)中第10条规定：“学校有法定义务确保每个就读儿童在上学期间或参加学校活动期间免受伤害，学校应有能力预防和处理虐童事件，保护儿童的福利。”第11条明确要求学校制定并出版“儿童保护声明”。并且，第14条规定：“学校每一名注册教师作为授权人员，有法定义务向儿童和家庭代理机构Tusla提交虐童事件报告，并有义务协助Tusla开展儿童风险评估工作。”[5]《2017“儿童优先：儿童保护与福利国家指南”》(Children First：National Guidance for the Protection and Welfare of Children)详细地描述了学校、注册教师等授权人员应尽的法定义务，以避免儿童遭受忽视、虐待、欺凌等行为；还规定了所有个人和所有相关部门的最佳做法(非法定义务)[1]。随着儿童保护相关法律的不断完善、学校及教师法定权利和义务的进一步明确，学校在儿童保护方面的作用越来越突出。在此之际，爱尔兰教育和技能部发布“规程”，以统一的国家政策向学校管理人员和教师明确了学校执行儿童保护的程序。

二、爱尔兰中小学儿童保护政策的主要内容

以儿童的利益为出发点和归宿点，“规程”作为引领性文件，向全国中小学传达了学校执行儿童保护的程序。政策内容主要包括：科学地定义虐童行为与类型、明晰各利益相关者的职责、规定处理机制、构建健全的国家监督体系、规范预防与援助措施。

1.定义虐童行为与类型

准确定位虐童行为，是学校开展预防和治理工作的必要前提。“规程”对虐童概念的界定有助于工作人员统一认识其内涵和外延，能够清晰地辨识哪些行为、哪些迹象会预示着虐童事件的发生。虐童行为的具体界定主要集中在四个方面。一是对儿童忽视，即儿童没有得到足够的照顾或监护，身体发育和心理建设缺乏保障，包括“照顾忽视”和“情感忽视”；儿童表现出的特征主要有：长期孤身一人、缺乏食物、营养不良、非先天性原因导致的不正常成长、生活环境脏乱差、缺乏自我保护意识等。二是情感虐待，即对儿童的情绪、心理系统的虐待，主要体现为儿童情感得不到满足，缺乏他人的认可和安慰等；常见的情感虐待行为有：长期拒绝儿童的要求、长期缺乏赞美、故意排挤、恶意八卦、长期指责儿童等。三是身体虐待，即故意伤害儿童的身体，常见的身体虐待行为有：体罚、掌掴、肘击或踢踹、蓄意投毒、致残等；需明确的是，《2015“儿童优先法案”》规定父母同样不可以体罚儿童。四是性虐待，包括将儿童置于淫乱场所、对儿童实施性暴力、引诱儿童参与卖淫活动等。[3]另外，“规程”对各利益相关方，包括儿童、学校负责人、社会服务机构等都有清晰的界定。例如，儿童界定为所有公立学校、私立学校以及社会教育中心的未满18岁的学生，不包括已婚人士。虐童行为与类型的清晰界定有助于学校工作人员对虐童行为的识别，有利于学校制定具体的治理方案，更有利于政策的监管与评估。

2.明晰各利益相关者的职责

促进预防和治理工作的有效开展，核心环节就是利益相关者各司其职，相互协作，形成共同体。爱尔兰中小学虐童事件治理工作具有系统性，涉及的利益相关主体较多，包括：学校管理委员会、教育和培训委员会(Education and Training Board，ETB)；指定联络人(Designated Liaison Person，DLP)、代理DLP、授权人员；儿童和家庭代理机构Tusla、爱尔兰国家警察和安全局、相关网站平台等机构。各利益相关主体相互配合，构成了以学校为核心、各主体广泛参与的校园虐童治理系统。“规程”明确了各利益相关者的职责，具体规定如下。

学校管理委员会与ETB。学校管理委员会是由校长领衔，教师、非教学工作者以及家长共同参与组建的部门，是学校所有事宜的负责方。其职责主要有：制定并出版“儿童保护声明”，让所有师生、工作者及家长熟知；任命DLP和代理DLP，组建学校治理虐童事件专项小组；统筹安排校园治理虐童事件的宣传工作；若虐童事件涉及学校工作人员，学校管理委员会应全权调查、问责、处理；传达Tusla或An Garda Síochána的旨意、并定期汇报治理工作情况。私立学校和社会教育中心的ETB担任着与公立学校管理委员会相同的职责。

DLP和代理DLP。DLP一般由校长担任，全权负责治理虐童事件，是与Tusla、安全局和其他组织的第一联络人。其职责主要有：制定预防措施；有效地治理虐童事件，并作详细记录；以文件的形式定期向管理委员会汇报治理情况；安全、有序地保存存档信息；与Tusla、安全局保持联系。代理DLP通常为副校长，在DLP缺席的情况下，履行相应职责。

授权人员。学校每一名注册教师均为授权人员，作为儿童的直接接触者，教师能够更直观地感受到儿童遭受虐待的迹象，在举报虐童事件、协助调查、预防援助等方面具有举足轻重的作用。其职责主要有：向DLP举报虐童现象；事态严重时，可越过DLP，直接向Tusla或An Garda Síochána举报；协助Tusla开展评估工作；讲授特定课程，预防虐童事件的发生。

Tusla与安全局。Tusla是爱尔兰独立的法定机构，负责儿童福利和保护服务、家庭支持、教育福利和一系列其他服务，是全国虐童事件治理与决策的中心枢纽。其职责主要有：支持和促进儿童的发展、福利和保护以及家庭的有效运作；负责确保州内每个儿童接受教育，并提供教育福利；制定保护儿童利益的政策文件；加强机构间的合作，确保无缝服务。若虐童事件涉嫌犯罪，安全局则全面负责相关的刑事调查与诉讼。

网站平台。在大众媒体时代，“规程”建议建立相关网站，分享预防与治理虐童事件的经验，并鼓励大众通过网络途径举报虐童现象。响应政策号召，Tusla在其网站(http：//www.tusla.ie/)发布了“儿童保护与福利”“帮助护理”“家庭支持服务”“教育福利”“家庭暴力与性暴力”五个模块的信息，涵盖了学校保护儿童的各项政策、年度评估报告与实践经验。另外，针对虐童行为中常见的校园欺凌，教育和技能部建立的网站www.tacklebullying.ie和国家反欺凌研究与资源中心开发的网站tacklebullying.ie均提供了如何识别和处理欺凌行为的信息，并分享了全国有效的干预措施和治理措施。[6]

3.规定处理机制

“规程”规定了学校处理虐童事件的具体机制，以使得处理工作有序、顺利开展。主要处理程序如下：

举报与专业评估。授权人员若发现、怀疑某儿童有受虐迹象，应及时向DLP举报；DLP根据儿童受虐程度，专业判断是否向Tusla报告，若不明确，应向Tusla询问建议。如果事态严峻，授权人员可直接向Tusla或安全局举报；若施虐者为学校教职工，授权教师应向学校管理委员会(或ETB)举报。授权人员若不举报，会被投诉，并记录存档，对其专业发展和职业晋升具有严重影响。收到举报后，DLP应及时通知家长，除非家长的参与会导致事件进一步恶化，如将孩子置于进一步的风险中，或影响Tusla进行儿童风险评估。

冷静调查与翔实记录。受虐儿童处于严重的心理压力下，DLP与教师可能是儿童唯一信赖的人。在调查过程中，DLP或教师应细致地倾听儿童讲述问题，而不是向儿童提问事情的细节；引导儿童放心地袒露心声；尽可能详细地书面记录对话；与儿童一起回顾记录是否准确；确保儿童理解随后的处理程序。DLP应注意不要向儿童承诺会保守秘密，也不要对施虐者发表任何评价。做记录时，DLP或教师应记录时间、地点，详细描述儿童伤害的迹象；持续记录采取的行动，保存每一份提交给Tusla的报告。每一份案件应分配唯一的代码存档，视为高度机密放置于安全位置。调查过程中泄密者可判处最高6个月的拘留，并罚款。

干预与转交。Tusla收到报告后，对事件进行评估分析，若发现不涉及儿童保护问题，但存在儿童福利问题，则转交给社区或家庭支持服务部门；若涉及儿童保护问题，则在儿童保护通知系统(Child Protection Notification System，CPNS)中列出该儿童，并组织儿童保护会议(Child Protection Conference)，制定各单位(包括学校、家庭医疗机构、社会义工组织、国家教育心理服务中心、健康服务管理中心等)应提供的干预措施。例如，学校除了提供援助措施，还应对施虐者(这里主要指学生)、受害者进行行为监控，防止再虐待、复仇等意外事件的发生。

实施问责。若虐童事件危害严重，则转交安全局进行刑事诉讼，由法院判决施虐者的罪行。虐童事件未涉及犯罪行为，若施虐者为校外人员(包括家庭成员)，Tusla应进行民事诉讼或社区调解。若施虐者为学生，学校管理委员会(或ETB)应基于法律、校规校纪对其进行合理的问责，如批评教育、书面检讨、停课或开除等。若施虐者为学校职工，学校管理委员会(或ETB)应基于法律对其进行书面检讨、停职、降级、解雇等问责。

4.构建健全的国家监督体系

“规程”要求DLP在接到举报后5个工作日内必须带领治理专项小组实施调查工作，并作翔实文本记录。记录报告应按DLP、学校管理委员会(或ETB)、Tusla、教育和技能部的层级依次呈交，从而构建四级的国家监督体系。

DLP每个学期至少一次向学校管理委员会(或ETB)提交一份“儿童保护监督报告”，主要内容涉及：上次汇报以来发现的虐童事件的总数和各个案件的翔实记录，包括时间、地点、环境、虐童类型、施虐者和受害者的基本信息、治理行动、咨询Tusla的信息、干预与援助措施等。

学校管理委员会(或ETB)定期对本学校治理虐童事件的情况进行评估，结合DLP提交的报告，撰写年度校本评估报告，并将副本呈递给Tusla。另外，学校管理委员会(或ETB)将每年的年度校本评估报告汇总整理，建立资料库。

Tusla每年对各个学校治理虐童事件的情况进行评估，结合学校管理委员会(或ETB)呈递的校本报告，对各学校虐童治理方案提出针对性的改善建议。并且，Tusla将每一年的汇总报告提交给教育和技能部。

教育和技能部有3个部门专管虐童事件，其一为学校司，负责制定和颁布学校儿童保护政策；其二为督察办公室，负责每一年对学校进行整体评估(虐童治理评估为其中一部分)；其三为儿童保护监督小组，负责对督察办公室和Tusla提交的报告进行审核，构建学校治理虐童事件的信息库。教育和技能部每年向国家教育委员会提交一份综合性报告，并在每年度“国家儿童状况报告”中刊出。

5.规范预防与援助措施

“规程”规范了学校的预防措施，旨在尽可能地防患于未然；并同时规范了学校和Tusla的援助措施，旨在尽可能地治愈受害者的身心伤害。学校的预防措施包括两大部分：其一为创建美好和谐的校园文化，预防教职工或学生实施虐童行为；其二为设置特定课程，来培养学生团结互爱的意识，远离排挤、攻击、歧视、欺凌等行为。例如，在“公民、社会和政治教育”课程中，教师通过强调地方、国家和国际人民的相互依赖性来培养学生团结互爱的意识。在“地理和历史”中，用殖民化、剥削和独裁来说明侵犯、攻击等行为的消极影响。再如，“社会、个人健康教育”课程帮助学生获取如何沟通、如何建立友谊、如何处理矛盾等社交能力；“关系与性教育”课程探讨了人类性行为和人际关系等领域的知识，引导学生正确对待同性恋、双性恋和变性(Lesbian，Gay，Bisexual or Transgender，LGBT)儿童。学校的援助措施主要包括对受害者的心理辅导、教职工的特殊照顾以及鼓励其他儿童对受害儿童进行帮扶。若受害者身心严重受害，则需转交于Tusla进行援助。Tusla的援助措施主要包括：一是家庭支持服务。例如，工作人员走进家庭一对一地帮助父母，制定儿童玩耍计划、互动方案；家庭医疗师、心理咨询师走进家庭对儿童进行身心治愈等；二是异地护理服务。若父母有虐待儿童的迹象或在家庭中儿童保护计划无效，应将儿童带到专业机构进行治疗，如国家教育心理服务中心、健康服务管理中心等机构。可见，上述预防与援助措施充分体现了“以人为本”的价值理念，尽可能地为儿童的身心健康发展保驾护航。

三、爱尔兰中小学儿童保护政策的特点

1.有“法”可依，有“道”可循

“规程”本身就是依据《2015“儿童优先法案”》制定的，并且其规定的学校管理委员会、DLP、授权人员和Tusla等人员或机构的职责同样有“法”可依，例如，《1991“儿童保育法”》规定Tusla有法定责任照顾和保护儿童的福利。《2015“儿童优先法案”》第14条规定：“学校每一名注册教师作为授权人员，有法定义务向Tusla提交虐童事件报告，并有义务协助Tusla开展儿童保护评估工作。”另外，学校处理虐童事件程序中的行为细节亦有“法”可依。例如，《2003“数据保护法案”》规定，根据泄密导致的危害程度，可对泄密者判处拘留或罚款。《2015“儿童优先法案”》第17条进一步明确：“在Tusla评估过程中，任何人向第三方泄漏信息属于犯罪行为，可判处最高6个月的拘留，并罚款。”《1998“虐童事件报告人员保护法”》规定，授权人员越过DLP向Tusla或安全局直接举报属于合理的特权。

“规程”同样表现出有“道”可循的特点，此处“道”为道德。例如，“规程”中明确要求DLP或教师应诚心对待儿童，用爱心呵护其受伤的心灵，引导儿童放心地袒露心声；DLP或教师要冷静调查，以谨慎的态度与儿童对话等。这些行为均是《2017“儿童优先：儿童保护与福利国家指南”》基于“道德”层面提出的最佳做法(非法定义务)。另外，DLP、教师对受害者的干预与援助措施均是从“道德”层面出发，对儿童利益的保护。

综上所述，爱尔兰中小学儿童保护政策充分体现出有“法”可依、有“道”可循，学校预防和治理虐童事件程序具有道德与法律兼顾、并行的特点。

2.职责明晰，程序有“章”可依

“政策制定的目的是为学校管理人员和教师提供明确的指导，以充分发挥学校在预防和治理虐童事件中的重要作用。”[3]“规程”明确阐述了每一个利益相关主体的职责，如上文所述，明确了学校管理委员会(或ETB)、DLP、授权人员、Tusla与安全局等机构与人员的职责，确保各个角色清晰自身的权利与义务，明确了“该做什么”，有利于各司其职、各尽其责，从而使校园虐童治理系统的各个因素标准化、规范化和程序化。另外，“规程”为中小学制定了一套“依法办事、有章可循，调查过程明晰、严谨、公正”的校园治理虐童事件的程序机制，确保每一个利益相关主体知晓“如何去做”，有助于治理工作的有效开展。同时，“规程”规范了举报与专业评估、冷静调查与翔实记录、干预与转交、实施问责等处理机制，构建了健全的国家监督体系。

综上所述，爱尔兰中小学儿童保护政策充分体现出职责明晰、程序有“章”可依的特点，有助于校园治理虐童事件工作的程序化、专业化和有序化，从而有效地遏制虐童事件横行。

3.充分彰显对人权的尊重

“规程”充分彰显了对人权的尊重，“人权即作为人所应享有的平等的基本权利”[7]。“规程”对人权的尊重不仅表现在对受虐儿童的保护，而且包括对施虐者权利的重视。“规程”通过明晰各角色职责、规定处理机制、规范干预与援助措施等内容，精确地指导了学校及Tusla或安全局等机构如何有效地保护受虐儿童的利益，充分体现了对受虐儿童生活基本保障权利、受教育权利、生命财产权利等人权的尊重与保护。另外，“规程”同样重视施虐者的人权。例如，若施虐者为学生，“规程”明确规定“该儿童(施虐者)的权利同样受到《2015‘儿童优先法案’》的保护，各单位应谨慎处理。”再如，若施虐者为学校职工，学校应遵守《劳动就业法》(Employment Legislation)、员工援助和福利计划等法律与政策，尊重该员工的隐私权、谋生权和知情权等。具体而言，“学校管理委员会不得暴露涉嫌员工的身份与基本信息”“学校管理委员会应私下告知涉嫌员工被指控的事实、性质”“事件报告给Tusla后，员工有权利在调查时间内以书面形式回应指控”“Tusla若想与学校管理委员会分享调查信息，应须征询涉嫌员工的意见，在确保儿童利益受保护的前提下，该员工要求不共享信息，Tusla必须尊重员工的意愿”等。

四、结语

“虐童事件”同样是一个长期困扰我国的社会问题。我国目前尚不存在与虐童事件直接相关的法律法规。[8]学校是儿童成长成才的地方，其可在预防和治理虐童事件中发挥中流砥柱的作用，但是我国并没有以国家政策的形式明确“学校预防和治理虐童事件的具体程序”。目前“学校缺乏相应的程序化处理，如早期干预、事件上报、事中处理和事后心理干预等全方位机制。”[9]所以，我国应借鉴爱尔兰等国家的政策经验，结合我国具体国情，尽快制定出相关的政策文件，以国家意志，借助学校的力量，对虐童行为给予严厉的打击。