山水林田湖草沙统筹治理的法制需求与法典表达

内容摘要：“山水林田湖草沙统筹治理”是习近平生态文明思想在自然生态保护领域的具体化，包含生态至上的自然价值论、系统整体的自然本体论、协同综合的自然实践论，需要为“生态保护优先”“生态整体保护”“生态系统治理”提供法治保障。我国现行法与理想模式存在较大差距，需要整体转型和全面提升，环境法典编纂为之提供了有利条件和宝贵契机，应充分利用。为此，环境法典应专设“自然生态保护”编，以“统筹治理”为主线安排体系结构，凝练具体规则，构建制度体系。

关键词：山水林田湖草沙 统筹治理 环境法典 自然生态保护编 生态优先 系统治理

中图分类号：DF468  文献标识码：A  文章编号：1674-4039-（2022）01-0109-119

“统筹推进山水林田湖草沙综合治理”（以下简称“统筹治理”）是习近平生态文明思想的重要内容和根本要求，对我国环境治理、生态文明建设尤其自然生态保护具有直接指导意义。环境法典编纂应全面贯彻这一思想，深入落实制度要求，保障其实现。然而，作为一种新兴理论，“统筹治理”含义多重且处于发展之中;我国自然保护相关立法既广且杂，情形各异。环境法典编纂应如何正确贯彻这一先进理念，通过对现行法的补充和超越作出独特贡献，需要深入研究。

一、山水林田湖草沙统筹治理的核心要义与法治需求

“山水林田湖草沙统筹治理”是以中国话语表达的生态文明思想和可持续发展理论，是生态文明思想和可持续发展理论在自然生态保护领域的体现，也是中国共产党建党百年来系统治理的思想结晶和理论升华。〔1 〕其思想博大精深，实践意义多重，内涵、外延开放，处于不断发展之中。

（一）政策表述

自党的十八大以来，党和国家有关生态建设的系统治理思想进入全面提升期， 〔2 〕有关“山水林田湖草沙”应一体对待、统筹治理的观念在不同场合和领域得到明确表达和系统阐述，体系渐趋成型。

2013年11月，习近平总书记在中共十八届三中全会上作《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》中首次提出“山水林田湖是一个生命共同体”。〔3 〕2015年9月发布的《生态文明体制改革总体方案》把“树立山水林田湖是一个生命共同体的理念”作为生态文明体制改革的理念之一。《关于设立统一规范的国家生态文明试验区的意见》则把坚持“山水林田湖是一个生命共同体”等理念作为设立国家生态文明试验区的指导思想。

2017年7月，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第三十七次会议上针对国家公园体制建设，提出“坚持山水林田湖草是一个生命共同体”， 〔4 〕在生命共同体的列举要素中增加了“草”。同年9月，发布的《建立国家公园体制总体方案》也采用“坚持将山水林田湖草作为一个生命共同体”的提法，将之作为国家公园建设中的“科学定位、整体保护”原则的具体内容，要求以此为准，“统筹考虑保护与利用，对相关自然保护地进行功能重组，合理确定国家公园的范围”。

2017年10月党的十九大报告正式提出“统筹山水林田湖草系统治理”，将之作为“坚持人与自然和谐共生”的重要内容。2018年5月，习近平总书记在全国第八次生态环境保护大会的讲话中，把“山水林田湖草是生命共同体”作为新时代推进生态文明建设所必须坚持的六大原则之一。〔5 〕2018年6月，发布的《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》把“坚持山水林田湖草是生命共同体”作为“深入贯彻习近平生态文明思想”所需的“八个坚持”之一。

2019年，习近平总书记在全国“两会”期间参加内蒙古代表团审议时指出，“内蒙古有森林、草原、湿地、河流、湖泊、沙漠等多种自然形态，是一个长期形成的综合性生态系统，生态保护和修复必须进行综合治理”， 〔6 〕首次把“沙漠”也纳入表述。2021年，习近平总书记指出，“统筹山水林田湖草沙系统治理，这里要加一个‘沙’字”， 〔7 〕从而形成了“山水林田湖草沙”的完整表述。

（二）核心要义

由前述梳理可知，“山水林田湖草沙统筹治理”是由“生命共同体”理念和“统筹推进、系统治理”思想构成的二阶理论体系，前者为基本认识和价值基础，后者为实践方案和行动指南，两者共同构成系统、完整的自然生态保护思想，其核心要义可从以下两方面把握：

第一，生态至上的自然价值论。“生命共同体”理论的首要关键词在于“生命”，这也是其与一般环保理论的根本差异和先进之处——对自然之“生命”意义的重视和强调。由此，其从根本上理顺了人与自然的价值关系，极大提高了自然在人类价值序列中的位置，具体又分为两个层面。

一方面，强调自然对人类生命的支持意义。习近平总书记在首次系统表述“山水林田湖”之間的关系时首先指出“人的命脉在田”，  〔8 〕把“人”作为认识生态系统链条的切入点，把自然放到人之“命脉”的高度，与党的十九大报告把生态文明建设定位于“中华民族永续发展的千年大计”如出一辙，为对自然的高度重视、严格保护奠定了价值基础。从渊源上看，生命共同体思想最初来自对中国农业生产实践经验的总结，是以“农田”这一关乎粮食生产的命根子为核心的认识。〔9 〕“就人的生存命脉与大自然各生态要素之间的相关性而言，意在强调人类与现实自然界各生态系统之间的共生关系。” 〔10 〕正是因为人与自然之间这种命脉相连、和谐共生的互惠关系，才有“尊重自然、顺应自然、保护自然，探索人与自然和谐共生之路”的可能及必要。〔11 〕

另一方面，对自然本身之“生命”属性的拟制和强调。把山水林田湖草沙等不同形态的自然物视为“一个生命共同体”，也有把生态系统或者说自然界作为“生命有机体”对待的意味，与人类传统文化中普遍存在的把大地、江河、山林等视为“母亲”“伙伴”的做法异曲同工。这种对自然的拟人化处理，强化了“人类对生态系统的道德责任，蕴含了对于现代文明日益背离人与自然和谐共生关系的反思”， 〔12 〕对把自然物化的工业文明主流价值观进行强烈批判。也只有在此前提下，要求“像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境”才理所当然、顺理成章。

第二，系统整体的自然本体论。“生命共同体”理论的另一重要关键词是“共同体”，强调自然万物之间密切联系、互相影响、一损俱损、一荣俱荣的内在关系。这既契合“天—地—人和谐共生的中国哲学传统”，又体现了现代生态学的核心思想。正如习近平总书记指出的：“人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树。” 〔13 〕这种依存关系意味着，自然实践的真正对象，不是一盘散沙式的孤立要素，而是诸多要素经由自然规律的内在联结所构成的系统整体。由此，对任何自然物质的利用和保护，都应当有整体眼光，考虑对关联要素及整个系统的影响，尊重、利用自然规律，维持、顺应内在关联，使系统整体处于和谐状态。

第三，协同综合的自然实践论。在自然作为“生命共同体”的定位下，相关实践既要高度珍惜、充分保护，又要着眼整体、系统安排，需要协同推进、统筹治理。既包括开发、利用与保护、修复之间的协同，又包括不同要素、区域、系统之间的协同，以及相应管理部门、社会主体之间的协同。对此，《生态文明体制改革总体方案》指出，要“树立山水林田湖是一个生命共同体的理念，……统筹考虑自然生态各要素、山上山下、地上地下、陆地海洋以及流域上下游，进行整体保护、系统修复、综合治理”。

（三）法治需求

与要义对应，“山水林田湖草沙统筹治理”在法治层面至少具有三重意味，要求三重保障。

第一，生态保护优先。生态至上的价值观要求把对自然的保护、保存置于开发利用的优先地位。习近平总书记指出，“生态环境没有替代品，用之不觉，失之难存”，故必须高度重视，严格保护。为此，法律须确认生态价值的优先地位，确立自然资源开发利用的预防原则并打造相应规则体系：一是传统“损害预防”原则，通过类型、数量、质量、浓度、时间、地点、方式等方面的规定，把开发利用的生态影响控制在环境容量、生态阈值、资源承载力之内，强化自然禀赋、生态效果的刚性约束，并及时消除不利影响，填补损害后果，恢复受损生态;二是“风险预防”原则，在生态影响尚不确定时采取谨慎立场，尽可能地阻却科学本身的不确定性演变为环境问题，把损害自然的可能性降到最低。

第二，生态整体保护。系统整体的自然本体论要求自然保护的对象要全、范围要广、视野要宽。一方面，应尽量把自然界客观存在的、具有生态影响的、有保护必要的自然物质纳入法律调整范围，赋予法律身份、给予合理考量，而非仅着眼于具有直接经济价值、可直接转化为商品的资源。这里要注意的是，生命共同体的构成要素绝不仅限于“山、水、林、田、湖、草、沙”这七类得到明确列举的自然物，而当然包括海洋、湿地、动物等虽未被明确列举但在生态系统中客观存在、不可或缺的自然物。从理想角度看，一切存在于自然界，对生态系统的平衡、稳定产生影响，并且具有稀缺性和竞争性从而有遭受人为破坏之虞的自然物都值得法律调整和保护。另一方面，法律的保护对象和目标应从单一要素扩展到系统整体，以生态系统整体的构成状况、健康程度代替个别资源的产量、质量等单向指标。正所谓“森林不等于林木之和”，只有确立超越个体的整体性目标，才能区别于早期资源法中物质保存意义上的“资源”保护，实现具有整体和系统指向的生态保护。

第三，生态系统治理。协同综合的自然实践论要求自然保护利用相关决策、实践在生态系统基础上的一体化，其理想模式是运用生态系统方法的环境资源综合管理、协同治理。所谓“生态系统方法”，指“遵循生态规律，从生态系统的独特性和完整性出发，综合运用各种手段，采用整体论方法管理环境资源的一种策略”，  〔14 〕包括综合性、针对性、区域性、协调性、科学性、灵活性等原则。〔15 〕其核心要义是建立与生态系统的自然特性及整体保护需求相契合的制度、机制，包括三方面内容。一是打破部门藩篱、基于生态系统而非单个要素的保护利用和综合管理制度;二是破除条块分割、协调统一行动的协同性治理机制，包括统一规划、统一信息、统一监管、统一问责、统一修复的“五统一”;三是调动被管理者、利益相关者、公民等社会力量积极参与、共建共享的社会参与机制。《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》指出：“如果种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田，很容易顾此失彼，最终造成生态的系统性破坏。”“由一个部门负责所有国土空间用途管制职责，对山水林田湖进行统一保护、统一修复是十分必要的”。〔16 〕《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》要求：“按照山水林田湖草是一个生命共同体的理念，改革以部门设置、以资源分类、以行政区划分设的旧体制，整合优化现有各类自然保护地，构建新型分类体系，实施自然保护地统一设置，分级管理、分区管控。”这正是生态系统治理的要求和体现。

二、现行法的差距与不足

我国环保领域长期以来形成了以污染防治为核心的狭义“环境法”和以资源开发利用为核心的“自然资源法”二元并立的观念认识和法律体系， 〔17 〕生態保护位于夹缝之中，发展较晚，数量较少，主要依附于资源立法，总体很不发达。党的十八大以来，在国家生态文明体制改革及相关法治实践推动下，生态保护立法取得很大进展，不仅自然资源法中大量增加保护性规范，呈生态化趋势，一些污染防治法中也规定了生态保护内容，而诸如国家公园、自然保护地、流域、湿地等典型领域立法也在地方层面蓬勃展开，并提上国家立法日程，成为近年环保立法的突出亮点。当前，我国在自然生态保护方面已形成了以自然资源法为主干、区域流域和保护地立法为旁支、其他环境立法为补充的完整体系，对山水林田湖草都有涉及，形式上似乎已较齐备。但从全面贯彻统筹治理理念，为之提供充分制度保障的角度看，还存在诸多不足，急需完善提升。

（一）生态保护优先尚未真正确立

在价值层面，尽管自然生态在国家政策文件中被提到生命命脉的高度，但此在现行法中并未得到确认和体现。多数自然物仅以“资源”或“物”面目出现，缺乏被置于至高地位、获得优先保护的基础和规范。自然保护区的法律概念虽然强调“区域”和“特殊保护”， 〔18 〕但也没有赋予其价值优先地位，有关“建设和管理自然保护区，应当妥善处理与当地经济建设和居民生产、生活的关系” 〔19 〕的规定更有把生态保护置后的意味。无怪乎，管理实践中普遍存在过分放大旅游、资源开采产生的经济价值，忽视了对自然资源和生态价值的保护的现象。〔20 〕

在预防原则方面，损害预防在现行法中已有充分体现，但风险预防尚缺乏明确规定和制度保障。现行法中没有关于风险预防的明确表述，有学者将环境保护法第5条规定的“保护优先”在学理上解读为风险预防， 〔21 〕但也不乏异议之声。〔22 〕而且，即使可以作此解读，该规定作为针对“环境保护”的原则，能否适用于自然资源的开发利用也不无疑问。〔23 〕更重要的是，作为一种内容复杂、影响重大、极具争议的新兴原则，风险预防的内涵、外延、法律效力及作用方式均具有不确定性，有多种制度选择，需要法律规范的具体规定方有可操作性，非仅抽象的“预防”“优先”字眼所足够的。就此而言，即使一些明确规定“保护优先”的资源立法， 〔24 〕实际上也没有真正确立风险预防。

（二）生态整体保护面临法律障碍

调整范围广泛是實现整体保护的必要条件。但在现行法秩序中，“生态环境及其要素居于客体地位，主要以物或财产身份出现”。〔25 〕一种自然物质，惟有能够为人类开发利用才属于“自然资源”;惟有能够为人类稳定控制且具有经济价值、成为经济活动的对象才构成“自然资源资产”，才有进入财产法秩序之可能。〔26 〕在此框架下，那些不具有直接经济价值、不属于经济活动对象的自然物，往往很少进入立法者视野，难以获得法律的调整和保护。正因为此，我国现行自然物相关立法几乎都是针对经济效益明显的资源，如水、土、林、草、野生动物、海域等。其他没有专门立法的自然物质，无论生态功能如何、社会效益怎样，通常被作为“无主物”对待，不在法律的关注范围，所谓整体保护也就无从谈起。许多在事实上独立存在但尺度较大的复合性自然物，如一座山、一个湖、一条河等，在现行法中并没有独立身份，本身不构成法律的直接保护对象，而只能作为地理区位概念从属于相关资源的利用和管理。从此角度看，“山”“湖”等在现行法中实际处于缺位状态。

在保护管理的具体目标方面，资源法大多集中于特定资源物和经济向度，缺乏对关联要素及生态整体价值的关注和保护。譬如，对森林保护至关重要的林木采伐制度以采伐额为核心指标，可以通过“消耗量低于生长量”来保障林木蓄积量、森林覆盖率不降低，但对相关树木的环境影响、生态价值及相应生态服务功能缺乏考量。在这种制度安排下，一些生长迅速、商业价值较高但与本地生态系统不甚契合的外来树种可“合法地”取代那些生长慢、周期长、但生态效益更高的本地树种，出现林更多、山更绿但生态环境质量、生物多样性、生态安全等大幅下降甚至受损的情形。〔27 〕在水资源领域，长期存在“水量”与“水质”的二分，前者由水行政部门依水法监管，主要针对水体的流量和水位;后者由生态环境主管部门依水污染防治法监管，主要针对水污染物的浓度和总量。同一水体尚被分割处理，更遑论生态整体。资源法中一些具有整体指向的区划制度，如森林防火区、草原退化治理区、禁猎（渔）区、饮用水水源保护区、地下水禁止或限制开采区、水工程管理和保护范围、海岛海域开发禁限区等，也大多仅针对特定资源的特定价值，缺乏整体考量。

专门针对整体保护的生态区域保护立法严重不足。以流域为例，目前法律层面仅有长江保护法一部专门立法，多数流域的保护只能依靠散见于涉水法律中的零星条款或地方立法。前者支离破碎、不够系统完整。后者受制于立法级别和管辖范围，无力解决跨区尤其跨省问题。“大部分的地方流域立法限于行政区划因素未能对流域治理进行全局考虑”。〔28 〕自然保护地的整体管理更面临法律缺失的尴尬。当前作为主要依据的自然保护区条例、风景名胜区条例仅为行政法规，级别有限，对区域内相关资源的管理无法突破单行法中各自为战的规定，只能通过区划管控对相关活动进行一定程度的禁限，“性质界定不清，保护对象不明” 〔29 〕“碎片化”“孤岛化”现象严重。〔30 〕

（三）生态系统治理缺乏法律保障

我国现行管理体制是典型的以行政区划为基础的分要素多头治理体系，部门、行政区隔导致管理严重碎片化，不仅不同要素之间难以实现综合、协同，有时甚至连“种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田”都难做到。同一要素多部门管理，“五龙治水”屡见不鲜。党的十九大以来，随着以解决“行政职能的碎片化”为目的的“大部制”改革，新组建的生态环境部和自然资源部广泛整合其他部门的相关职能，对分散各处的污染防治和生态保护职责进行统一，为实现“系统化的生态环境治理”奠定了体制基础。〔31 〕但相关法律多数尚未作相应修改，管理制度及执行机制大多仍停留在过去，综合管理、协同治理的实现仍缺乏明确依据和制度保障，并严重受制于碎片化的现行法。

譬如，在跨行政区划的生态区域（如重要山脉、湖泊湿地、大江大河）保护方面，现行法只有关于建立“环境污染和生态破坏联合防治协调机制”的笼统规定， 〔32 〕没有实质内容和保障机制，缺乏可操作性，难以为治理实践提供有效支持。以流域管理为例，实践中存在法律规定难落实;管理机构级别低、能力弱，无力胜任法定职能;管理行政集权化，公众参与不足，难以协调不同利益等问题。〔33 〕“除了最新颁布的长江保护法对长江流域层级事权作了规定，其他流域仍然遵循水法、水污染防治法所确立的流域涉水事权划分逻辑，不利于流域的整体性治理。” 〔34 〕而即使有专门立法并特别规定协调机制的长江，也受到各地水事立法不协调影响，制约协调机制的落实。〔35 〕

以国家公园为主体的自然保护地建设也遭受专门性立法缺位困扰， 〔36 〕相关改革实践主要依政策文件或地方立法自行探索，效力级别有限，实践多有掣肘。“国家公园管理机构的职责依据来源于效力位阶较低的地方法规或政策规范，统领性有限。” 〔37 〕相关案件更暴露出“保护地类型多样导致功能交叉、定位有所重叠，监督管理上未实现工作有机融合和资源有效整合，土地权属不清造成无力对保护区内的违法资源开采和建设活动进行遏制”等问题。〔38 〕一体保护、综合管理，远未实现。

在协同治理的“五统一”方面，尽管相关政策文件有诸多规定， 但均有待立法确认和转化。当前，无论各类保护利用相关规划的编制，相关信息的获取与分享，还是相关监管执法与监督问责，以及对不利环境状态、后果的恢复与修复，各单行法中都有诸多大同小异、交叉重叠的规定，除非在同一框架下深度整合，形成系统体系，否则仍难真正统一。

在社会参与、共建共享方面，相关立法也缺乏明确规定和制度、机制。各部门“单兵推进”仍然是工作开展的主要方式，因利益不均、决策不公导致地方关系紧张、影响管理有效性的情况屡见不鲜。

三、环境法典的立法应对与制度构想：以自然生态保护编为中心

我国自然生态保护法总体尚停留在以资源法为主体的分要素多头管理阶段，与统筹治理的要求还有很大差距。就发展规律来看，从孤立的单要素分散管理向生态系统一体化治理转变是世界上很多国家特别是大国生态环境治理的普遍历程， 〔39 〕“山水林田湖草沙统筹治理”的提出吹响了中国实践的号角，环境法典编纂则为其实现提供了最有利的立法条件。无论采取何种模式和路径，法典化都具有“统一法律规则”的“体系化功能”， 〔40 〕而这正是环境法整体变革所急需，但任何通常僅着眼局部、及于个别的常规立法难以企及的。环境法典编纂应充分发挥此方面优势，把握历史契机，通过合理的制度安排为统筹治理的全面实现提供基本法律层面的充分支持和保障。为此，环境法典应专设“自然生态保护”一编，以统筹治理为主线安排体系结构、凝练具体规则、构建制度体系。

当然，要注意的是，无论自然生态保护还是治理模式转型，都是庞大的系统性工程，规则供给非一部法典所能独力承担。尤其在我国环境法典将采取“适度法典化”路径的情况下， 〔41 〕已有的许多单行法仍将继续保留，一些必要的新单行法仍须另行制定，故环境法典主要是通过对现行法的查缺补漏、扩展提升构建制度框架，发挥基础性作用。在此背景下，自然生态保护编应着力以下内容：

（一）生态保护优先的立法确认与制度保障

在价值立场上，法典首先应扭转以往主要从资源角度定位自然、片面强调经济价值和开发利用的局限，明确表达对生态价值和自然保护的重视。为此，在名称和概念使用上，应尽量“去资源化”或者说“生态化”。该编以“自然生态保护”命名，即为表达此意，并具有相应规范效果。一方面，在对象范围上，“自然生态”指代自然界中具有生态意义的存在物，既比作为经济学概念的“资源”更“生态”，又比仅具关系和整体指向的“生态”更周全。另一方面，“保护”表明并限定该编规范的目的和内容，突出保护面向，排除非保护性内容，从而保证其功能的纯粹性。这也意味着，与该编相对接、呼应，为其所整合、体系化的，主要是现行自然资源法中的保护性规范，不包括确权、登记、交易、流转等财产性、经营性内容。对于个体性和集合性的自然物质，应分别以“生态要素”和“生态区域”命名。

在该编的“一般规定”章，应通过目的条款、原则条款和权属条款来确认和提升自然的价值地位。目的条款应明确“国家为了全体人民及未来世代的健康和福祉”进行保护，追求“为中华民族永续发展保留自然物质基础和生态根基”的目标，以提高自然生态保护的价值位阶，为确立保护优先原则、制定严格保护规则奠定基础。此规定与把自然作为生命共同体的“命脉”定位遥相呼应，也是对“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”的法律表达。在法律原则条款中，应明确规定风险预防或保护优先，以消除相关争议，补足立法短板。条文表述应避免过于抽象的概念化表达，明确对自然生态的保护不以科学上存在确定共识为必要，对自然生态的利用“在不损害生态系统整体安全和服务功能发挥的前提下进行”“综合科学、管理和利益相关者意见”“平衡生态效益、经济效益和社会效益”等具体内容，保证可操作性。为弥补非资源类自然物在法秩序中性质不清、归属不明的缺憾，还有必要增加关于自然生态全民所有的宣示性规定，把不属于个人或集体所有的自然物质和空间归于全民所有范畴，确立公产地位，明确“可以合理利用，但不得滥用破坏;可以无偿利用，但损害需要担责”的实践原则，扭转对自然物“非所有，不保护”的惯性认识，从身份和归属角度提高其价值地位。

在制度保障方面，无论相对宏观的规划、区划，还是较为具体的利用管控、区域保护，都应当明确生态保护优先，以不影响生态稳定、不损害生态安全为前提。对于前者，应在目的、依据和内容方面规定体现“保护优先”的内容。譬如，应规定自然生态保护规划的目的包括“将各类开发利用活动限制在资源环境承载范围之内”“保护自然生态系统的完整性，维护国家生态安全”;明确要求规划的制定须遵循生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等重要控制线;明确规划的内容包括任务目标、风险预警、预防措施及减缓措施等。对于后者，也即利用管控和区域保护方面，则应通过对传统制度的改造来扩展预防范围，加大保护力度。无论事前的环境影响评价、“三同时”“开发利用许可”，事中的现场检查、监测评估，还是事后的“惩罚+补偿”责任体系，都应当明确把生态因素作为重要指标。

（二）生态整体保护的障碍破解与制度构建

为实现法律调整的全面性，法典在保护对象上应区别作为个体性物质存在的生态要素和作为整体性集合空间的生态区域，分别作出专章规定。在“生态要素保护”章，除吸纳和凝练已有单行立法的水、林、草、野生动物、海域、海岛、土地等资源法中的利用管控与保护改善条款外，很重要的一点是增设“基本规定”节，建立生态要素保护的一般制度，使未获单行法特别规定的自然要素都能够获得最低限度的法律保护，避免单行法挂一漏万之不足。

在“生态区域保护”章，除对流域、湿地等实践探索较多、已有丰富规范的区域以专节形式作系统规定外，也应专设“基本规定”一节，为山脉、海区、沙漠、冰川、戈壁、火山、温泉等同样具有生态完整性、需要整体保护，而专门立法条件尚不具备的自然空间提供基本保护。

从逻辑上说，包括国家公园、自然保护区在内的各类自然保护地也属于一种生态区域，但由于其独特性更强、受保护力度更大、体制和制度创新更多，属于一种“特殊生态区域”，且类型多样、立法体量庞大，故法典宜单独设立“自然保护地”章，对国家公园、自然保护区、自然公园以及其他自然和人文遗迹等分节作出系统规定，以适应各自特点，充分满足保护需求。考虑到“物种与基因多样性保护”在价值目标方面的特殊性，也应作专章规定。在此“要素+空间”“一般+特殊”“常规价值+多样性”的体系安排下，一切自然物质和空间，只要具有生态意义，都有受到法律保护的可能，从而实现法律调整范围的全覆盖，为实现对自然生态的整体保护创造基本前提。

为实现不同区域、空间划分的科学性和系统性，避免冲突和遗漏，法典并应专设“自然生态保护区划”一章，对各类区域、流域、保护地的划分和划定作集中、统一规定，从法律角度准确界定“区域”概念，明确划分标准和原则、程序，确保范围划定的系统完整性和保护目标的生态整体性。

在管理目标、指标的整体化方面，法典首先应做到单要素管理的完整、统一，这也是法典“统一法律规则”的体系化功能所擅长的。为此，“生态要素”章应对分散在不同法律中的同一或相近要素的保护性规范加以合并，消除分歧、矛盾，做到规范、统一。其中，首要是水法和水污染防治法中的水资源利用管控和保护规范，土地管理法、农村土地承包法、矿产资源法等的土地利用管控和保护规范。而森林法中的森林保护规范和草原法中的草原保护规范、野生动物保护法中的陆生野生动物保护规范和渔业法中的渔业资源保护规范，海洋环境保护法、海域使用管理法、海岛保护法中有关海洋、海域、海岛的保护性规范，虽然直接保护的具体对象有所差异，但彼此关系密切，范围多有交叉，功能上互相影响，也应并于一处，统一规定，以更好地兼顾彼此。当由同一立法者在同一章节中统筹设计林草与动物、水与渔业、海域与海岛等的利用规范和保护规则时，其对这些要素作整体性考量的可能性和方便度是分别针对不同要素进行的单行立法所无法比拟的。

在管控制度上，所有生态要素的大规模开发利用都应当事先进行环境影响评价，并辅以“三同时”。前者应制定专门条款，明确把对其他物种、生物多样性、栖息地、生态平衡和系统安全等生态影响作为环评考量的单独指标和重要因素，把资源、生态相关部门及专家、公众意见作为环评审批的重要参考，形成实质上的生态影响评价。后者也应制定专门条款，把配套生态保护设施的建设、运营，以及对生态不良后果的减缓性或适应性举措作为资源开发的必备配套举措，强化“三同时”的生态面向。

区域保护法具有天然的整体性优势，是实现整体保护的主战场，其制度核心是以空间所在地理范围为单元设定保护目标，规定特色举措。对此，在相关“规划”条款中应当明确生态要素的保护和管理应当符合空间规划，而空间规划应当符合生态系统的整体保护要求，从而把要素保护与空间保护联系起来，共同服务于生态整体。

“生态区域保护”章应以区域为单元、根据系统承载力确定重点污染物排放总量和重要生态要素消耗总量并进行分解，建立区域内“总行为控制制度”; 〔42 〕建立针对区域整体的环境质量和生态状况评价体系，明确政府主体的保护义务和责任，实现区域内“权力主体与责任主体合一”;  〔43 〕根据区域整体保护需要完善监管制度，把对区域环境质量和生态平衡具有关键意义的生态指标纳入监管体系;允许必要时通过对常规法律制度的变通实行特殊管制，为“以创新为导向推进流域重点领域法律制度改革，突出流域空间的公共属性，激发地方政府的服务功能”提供基本法律支持。〔44 〕

“自然保护地”章在此方面大体类似，只是更强调管理目标、举措与保护地的设置目的、特殊需求的契合，更突出保护地管理机构的职权和责任，并且包含更多绿色发展性内容，如契合保护地特点的公益服务和特许经营，以实现《建立国家公园体制总体方案》要求的“统筹考虑保护与利用”。

（三）系统治理的法律保障与制度安排

在协同治理方面，法典的体系化优势为实现“五统一”创造了便利条件。创设相应章节对现行各单行法中大同小异、重叠交叉的类似条款作集中、系统规定，兼顾同一性与灵活性，是法典实现“五统一”的应对之道，也构成该编章节划分、体例安排的重要线索。

在统一规划方面，法典应专设“自然生态保护规划”一章，对与生态要素、空间的利用、管理和保护、修复相关的各类规划作出统一规定;建立以国土空间规划为基础，以生态要素保护利用规划、生态区域保护规划、自然保护地规划、生物多样性保护规划、自然退化防治规划等具体领域规划为主体，以城市景观保护规划、传统村落保护规划等相关规划为补充的自然生态保护规划体系。相关规定应从自然生态保护的目的和特性出发，对这些规划在编制依据、内容、效力、程序等方面的特殊之处作特别规定，打造共通规则体系，凸显自然生态保护特征;并须制定专门条款，明确不同规划之间的关系，以及它们与国民经济和社会发展规划、生态环境保护规划、自然资源开发利用规划等重要规划之间的关系，形成协调统一、和而不同的科学体系和良性关系。

在统一信息方面，法典应专设“自然生态保护信息”一章，对散见于各单行法中的调查、统计、监测、评估相关规定进行整合;授权国务院自然资源主管部门会同生态环境保护主管部门制定相关调查、统计、监测、评估规范，明确目标、方法、标准、流程、任务、职责，统一设置监测站（点），形成覆盖全域的监测网络;由地方政府牵头汇总相关数据，形成涵盖本行政区的自然生态基础数据管理系统与信息共享机制，建设资源环境承载能力监测预警数据库和信息技术平台。在信息获取的对象方面，除生态要素外，对“自然保护地”“生物多样性与生态安全”“生态产品”也应分别作出专节规定。

在统一监管方面，“一般规定”章应专设“自然生态保护管理体制”系列条款，对复杂多样的监管职权作出科学配置。一般条款中应明确“生态区域管理与行政区域管理相结合、分要素管理与分区域综合管理相结合”的管理体制;对于常规情形，可暂沿袭当前由自然资源、生态环境等不同部门依单行法规定在各自职责范围内管护相应要素、空间的安排;但对特殊区域、流域、海域、保护地、国家公园等，可依法由相关管理机构集中统一行使职权;并鼓励地方政府根据实践需求，探索以生态系统为单位集中统一行使生态要素、空间管理职权，为地方创新提供支持。对于生态要素、生态区域、生物多样性、自然退化防治等具体领域的监管体制，法典也应分别作出专条规定，科学划分、明确规定部门职责。对于国家公园等自然保护地，可授权管理机构进行生态环境综合执法。

在统一问责方面，“一般规定”章应规定政府生态保护责任一般条款，明确地方各级人民政府应当对本行政区域的自然生态状况负责，明确把重要生态要素、空间的保护和治理纳入环境保护目标责任制和考核评价体系，作为县级以上人民政府每年向本级人大或人大常委会报告环境状况和环境保护目标完成情况的内容之一;明确“谁管理、谁受益、谁负责”和“党政同责、一岗双责”的处理原则。另外，该条还应有一款规定，授权省、市人民政府针对辖区内重要河流、湖泊、山脉、海湾、森林、湿地、农田、草原、沙漠等的保护保育设立综合性的监督协调岗位，把各地实践探索的河长、湖长、山长、湾长、湿地长、田长、草长、沙長等纳入法治轨道，使山水林田湖草沙的治理均有“长官”负责。除此之外，在“生态要素”“生态区域”“自然保护地”“物种与基因多样性保护”各章，都应分别制定相应政府责任专门条款，对各自领域的政府职责作出细化规定。“法律责任”章则应规定相应罚则。

在统一修复方面，专设“自然生态退化的防治与改善”一章，统合水土保持法、防沙治沙法、森林法、草原法、海岛保护法中有关生态恢复、修复、退化防止和预防、改善的条款，建立由“基本规定”“退化防治规划”“禁限措施”“预防措施”“补救措施”构成的制度体系，对重要生态要素和空间进行统一修复和恢复，对已然损害进行补救和改善，防止水土流失、荒漠化等生态退化。应明确由地方政府牵头负责，按照科学制定的规划组织实施，秉持“以自然恢复为主、自然恢复和人工修复相结合”的工作原则，以生态系统整体改善为目标。该章与管控禁限也构成“保护和修复”的统一。

在环境资源综合管理方面，“生态要素”章和“生态区域”章上文已有提及。此处重点谈一下“作为生态整体性优先保护价值最优载体” 〔45 〕的“自然保护地”章。由于自然保护地空间尺度相对较小而特殊保护需求更高，故应当实行更充分的生态系统综合管理，打破传统资源管理体制的束缚，尽量由保护地管理机构统一行使保护地内的自然资源全民所有权、生态环境监管执法权、国土空间用途管制权和生态修复治理权。为此，必须通过高级别法律的具体规定破除单行法中的碎片化规定，对相关部门机构进行整合重组，对相关责、权、利重新分配、统一安排。然而，尽管实践中以国家公园为代表的自然保护地体制改革已如火如荼展开，相关法律瓶颈一直未有根本突破，早已提上立法日程的国家公园法和自然保护地法进展缓慢，其根源在于相关内容涉及央地之间、部门之间诸多重大利益调整，仅由个别部门牵头起草的单行立法不够权威，难以达致理想状态。在此背景下，法典中“自然保护地”章的规定可相对更为具体，既在单行立法出台之前提供基本依据，解现实需要的燃眉之急，也从国家高度和整体层面对涉及不同地方、部门、行业、群体重大利益的关键问题作出决断，纾解部门立法之难，破解部门立法之弊。为此，“自然保护地”章应着重对保护地的性質定位、产权归属、机构设置、职权划分、利益分配、监督问责、资源管理、公益服务、特许经营、保护修复等作出具体规定。其核心在于实现全民所有自然资源所有权行使与生态保护监督管理权的统一、严格保护与科学利用的统一，通过以保护地为单元的综合管理，实现其综合效益的最大化。

最后，为补足公众参与不足、社会支持有限的体制短板，“形成全社会共同推进环境治理的良好格局”， 〔46 〕切实实现“生态为民”的根本目标， 〔47 〕法典还应在惠益分享、公众参与方面作出系统规定，为社会主体参与保护提供利益激励和制度机制。为此，在前述自然生态全民所有条款中，应明确公民有依法享用国家所有的自然生态要素、空间及相关生态服务的权利，以及国家的保障供给义务。在“一般规定”章应设专门条款，对自然生态保护的民族地方利益作出特别规定，对地方和居民利益予以特别照顾。在“生态要素”“生态区域”“自然保护地”等章规定相应的公众参与机制。设立“生态保护补偿与惠益共享”一章，对于生态保护相关税费、补偿、社会服务、惠益分享等作出具体规定。

北京大学法学院研究员，博士。

本文系国家社科基金一般项目“资源国家所有权与生态环境监管权关系研究”（项目批准号：19BFX172）的阶段性研究成果。

〔1〕〔2〕参见樊奇：《中国共产党建党百年来“山水林田湖草沙”系统治理思想的发展逻辑和启示》，载《鄱阳湖学刊》2021年第2期。

〔3〕习近平：《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》，载中国共产党新闻网，http：//cpc.people.com.cn/xuexi/ n/2015/0720/c397563-27331312.html。

〔4〕《习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第三十七次会议》，载中国政府网，http：//www.gov.cn/xinwen/2017-07/19/content_5 211833.htm。

〔5〕习近平：《推动我国生态文明建设迈上新台阶》，载《求是》2019年第3期。

〔6〕《习近平心系内蒙古草原儿女：谈生态话脱贫》，载中国共产党新闻网，http：//cpc.people.com.cn/xuexi/n1/2019/0306/c385474-30 959647.html？ivk_sa=1024320u。

〔7〕《习近平：美丽中国建设需继续探索系统治理山水林田湖草沙普惠民生》，载中国社会科学网，http：//ex.cssn.cn/jjx_lljjx_1/lljjx_ hjjjx/202104/t20210403_5323971.shtml。

〔8〕习近平：《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》，载中国共产党新闻网，http：//cpc.people.com.cn/ xuexi/n/2015-07-20/c397563-27331312.html。

〔9〕参见张凤荣：《全面深刻理解山水林田湖生命共同体思想》，载《中国土地》2020年第5期。

〔10〕黎祖交：《人与自然是生命共同体——习近平对马克思人是自然界一部分思想的继承和发展》，载《学术探索》2021年第6期。

〔11〕《2020年9月30日习近平总书记在联合国生物多样性峰会上的讲话》，载国际在线网， https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1685836 626519548148&wfr=spider&for=pc，2021年7月20日访问。

〔12〕郑艳、庄贵阳：《山水林田湖草系统治理： 理论内涵与实践路径探析》，载《城市与环境研究》2020年第4期。

〔13〕同前注〔3〕，习近平文。

〔14〕巩固：《“生态系统方法”与海洋环境保护法创新》，载《中国海洋法学评论》2010年第1期。

〔15〕参见同上注。

〔16〕同前注〔3〕，习近平文。

〔17〕参见肖国兴、肖乾刚：《自然资源法》，法律出版社1999年版，第46页。

〔18〕参见自然保护区条例第2条。

〔19〕参见自然保护区条例第5条。

〔20〕参见嘉宁：《安徽省六个自然保护地典型案例带来的思考》，载《中国环境报》2021年8月13日，第3版。

〔21〕参见竺效：《论中国环境法基本原则的立法发展与再发展》，载《华东政法大学学报》2014年第3期。

〔22〕参见王小钢：《环境法典风险预防原则条款研究》，载《湖南师范大学社会科学学报》2020年第6期。

〔23〕参见汪劲： 《环境法学》，北京大学出版社2018年版，第53页。

〔24〕参见野生动物保护法第4条、海岛保护法第3条、森林法第3条。

〔25〕吕忠梅课题组：《“绿色原则”在民法典中的贯彻论纲》，载《中国法学》2018年第1期。

〔36〕参见程雪阳：《国有自然资源资产产权行使机制的完善》，载《法学研究》2018年第6期。

〔27〕参见李东尧：《300万黑杨种了砍，“折腾”洞庭湖谁之过？》，载观察者网，https：//www.guancha.cn/society/2018_01_ 03_441655_s.shtml。

〔28〕杜辉、杨哲：《流域治理的空间转向——大江大河立法的新法理》，载《东南大学学报（哲学社会科学版）》2021年第4期。

〔29〕潘晓滨、刘蔚：《我国自然保护地法律体系的现状、问题及完善路径研究》，载《南开法律评论》2020年第1期。

〔30〕参见刘向南、刘天昊：《中国自然保护地体系建设现状、问题及对策研究》，载《农村经济与科技》2020年第11期。

〔31〕参见赵绘宇：《国务院机构改革：自然资源与生态环境的“大部制”过去、现在及前景展望》，载澎湃新闻网， 2020年7月1日访问。

〔32〕环境保護法第20条第1款。

〔33〕参见朱艳丽：《长江流域协调机制创新性落实的法律路径研究》，载《中国软科学》2021年第6期。

〔34〕同前注〔28〕，杜辉文。

〔35〕参见同前注〔33〕，朱艳丽文。

〔36〕参见徐缘：《我国自然保护地体系构建法律问题研究》，载《河北环境工程学院学报》2021年第3期。

〔37〕吴天雨、贾卫国：《南方集体林区国家公园体制的建设难点与对策分析》，载《中国林业经济》2021年第5期。

〔38〕参见同前注〔20〕，嘉宁文。

〔39〕参见同前注〔31〕，赵绘宇文。

〔40〕王利明：《民法典的体系化功能及其实现》，载《法商研究》2021年第4期。

〔41〕参见吕忠梅：《环境法典编纂：实践需求与理论供给》，载《甘肃社会科学》2020年第1期。

〔42〕参见徐祥民：《环境治理目标主义：关于环境法直接规制目标的思考》，载《中国法学》2015年第6期。

〔43〕徐祥民、宛佳欣：《环境的自然空间规定性对环境立法的挑战》，载《华东政法大学学报》2017年第4期。

〔44〕同前注〔28〕，杜辉、杨哲文。

〔45〕参见吴凯杰：《环境法体系中的自然保护地立法》，载《法学研究》2020年第3期。

〔46〕《关于构建现代环境治理体系的指导意见》（中办发〔2020〕6号）。

〔47〕《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》。

Abstract： "Integrated management of mountains， waters， forests， farmlands， lakes， grasses and sands" is the concretization of Xi Jinping Thought on the Ecological Civilization in the field of natural ecological protection， which includes the natural value theory of ecological supremacy， the natural ontology of the system as a whole， and the natural practice theory of synergy and synthesis. We need to provide legal protection for "ecological protection first"， "ecological protection as a whole" and "ecosystem governance". There is a large gap between China's current law and the ideal model which requires overall transformation and comprehensive upgrading. Environmental codification provides favorable conditions and valuable opportunities， which should be fully utilized. To this end， the environmental code should have a special part on "natural ecological protection"， arrange the structure of the system with "integrated governance" as the main line， condense specific rules， and build an institutional system.

Key words： mountains， waters， forests， farmlands， lakes， grasses and sands; integrated management; environmental code; nature and ecological protection part; ecological priority; systematic management