农村集体经济组织成员权与乡村共同体再造

张 佑，周俊强

(1.安徽师范大学 马克思主义学院，安徽 芜湖 241002；2.铜陵学院 法学院，安徽 铜陵 244061)

一、问题的提出

习近平总书记在十九大报告中指出“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题”，并提出要“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济”[1]。农村集体产权制度改革，要保障农民财产权利，就必须建立在清晰界定农村集体经济组织成员资格的基础之上[2]。农民的成员权是一种身份性、资格性权利，既是农民在集体内获得生存和发展的前提，亦是其获得土地保障的依据[3]。为此，2018年至2021年中央一号文件连续4年从不同角度强调要做好农村集体经济组织成员身份确认工作。当前，农村人口流失严重，面临家庭联产承包地空置、村集体与农民个体关联弱化、农村产业空心化的现实困境，现有的法律制度体系既不能有效整合乡村社会资源以形成规模经营，也不能有效组织农民参与村社治理[4]。十九届五中全会对新阶段全面推进乡村振兴作出了总体部署，实施乡村振兴的主体是农民，主要受益者也是农民。因此，有必要明确农村集体经济组织成员权制度，构建新型乡村共同体。

本文研究的农村集体经济组织成员权，主要是指基于农村土地财产利益关系而形成的，具有特别法人地位的村集体经济组织中的成员身份及权利问题。有学者认为成员权是一种社员权[5]，其包含社员对团体享有一系列经济的及非经济的权利[6]，兼具人身属性与财产属性[7]。也有学者认为成员权是一种身份权，是具有成员身份的人员在本团体中享有的各类身份性民事权利的集合[8]，或认为成员权主要表现为参与权，是既非人身权也非财产权的特殊权利[9]。学者们对成员权属性的争论基本围绕身份权与财产权问题展开，而这正是农村集体经济组织成员权的基本内核：其一，农村集体经济组织成员权以特定集体的农民身份为基础，成员身份丧失则权利灭失；其二，成员权在本质上反映的是成员与集体之间的法律关系，建立起成员与集体财产之间的利益联系机制；其三，成员权来源于法律规定又不能脱离共同体而存在，是成员在共同体中享有的各种权利的总称。总的来说，农村集体经济组织成员权是一种身份性、资格性权利，是落实农民在乡村共同体中财产权利的前置性条件[10]，农村集体经济组织成员权的构建与乡村共同体的再造存在内部关联性。

综上，文章聚焦农村集体经济组织成员权制度，试图通过分析成员资格和成员权利制度对于农民财产权利保障的重要意义，以研究集体经济组织与乡村共同体之间的关系。随着农民权利意识觉醒，农村土地资产资源价值凸显，相关纠纷案件频发。因集体成员权益受到侵害而引发的民事纠纷数量自2013年来急速增长，相关纠纷并没有因为集体成员身份确认工作的基本完成而平息。在国家立法未对农村集体成员资格标准进行明确规定的情况下，农民权益极易受到侵害，如果处理不当，很容易激起各种矛盾甚至演化为危害乡村治理的群体性事件。成员权关涉农村财产权利和组织体系的基础构造，其制度构建有利于再造农村集体经济组织，形成新型乡村共同体。

二、农村集体经济组织成员权的生成逻辑

制度变迁理论为我们观察农村集体经济成员权的生成提供了视角。社会领域制度的演变轨迹也具有自然科学中物体运动惯性的特征，即一旦进入某一路径，无论是好的还是坏的，都可能对这种路径产生依赖。“人们今天的各种决定和选择实际上受到历史因素的影响”[11]186。我国农村产权制度变迁史是研究集体成员资格及其成员权生成的逻辑起点，与土地制度的演变无法割裂[12]。

旧中国在不同时期对农地有不同的制度安排，大体上从以氏族为单位的土地公有制走向了封建土地私有制，具体表现为井田制、均田制、永佃权制度等。特别是在封建私有制的基本框架下，土地所有权和经营权分离，佃农基于债权关系经营土地。随着后来永佃权制度的推广，佃农对土地的经营权逐渐固化并可以流转获益，这一制度有助于封建社会经济关系的稳定，永佃权赋予了佃农物权性权利并在清末律法中得以确认[13]206。封建社会不同时期的土地制度有所不同，但始终遵循封建食利阶层利用土地私有制对底层农民实施控制和剥削的惯性逻辑，成为旧中国农民一切苦难的根源。

中华人民共和国成立后，农民身份经历了从个体农民到集体农民再到集体成员的转变。中国共产党领导的土地革命和土地改革带来农地制度重大变迁，1950年《中华人民共和国土地改革法》和1954年《中华人民共和国宪法》确立并明确保护农民土地所有权。20世纪50年代中后期，从农业互助合作化到政社合一的人民公社体制，是一个逐步将农民个体土地所有制转化为土地公有制的过程。在人民公社制度下，生产资料归集体所有，农民带地入社并按劳动积累参与集体利益分配。加上二元户籍制度下的人口流动限制，农民个体被限定为公社社员，成为集体所有制下的农业生产者。农民与农民土地财产分别是人民公社体制下农村集体的“成员要素”和“财产要素”[14]。

随着农村家庭联产承包责任制的推行，村集体依据集体所有权享有土地调整权和收取承包费的权利，集体成员则获得了宅基地使用权、土地承包权和经营收益权。至此，集体与成员之间形成了私法事实上的权利义务关系。而规范意义上的集体经济组织与成员权则出现较晚。农村集体经济组织一词在国家法律中首现于1982年《中华人民共和国宪法》，农村集体经济组织成员权在法律中的确立，则始于2007年《中华人民共和国物权法》。《中华人民共和国物权法》试图通过引入“成员权”概念来明确集体所有权的主体[15]，将空泛的集体概念予以细化，将无法分割和转让的集体所有权利益落实到集体成员身上。

家庭联产承包责任制以个体农户为经营单位，凸显的是农民个体的自主权。随着农业税改革和“三提五统”的取消，原先以税费为纽带的农民成员与农村集体之间的关联关系逐步减弱，统分结合的双层经营方式演变成统少分多或者有分无统。农民身份的自我异化和农村集体的地位虚化交织在一起，成员权制度成了重新连接农民个体和集体组织的关键，也成为重塑乡村共同体的重要内容。

三、农村集体经济组织成员的确认

农民行使成员权的前提条件是具有成员资格。本文认为成员资格标准可分为为事实型、户籍型和自治型三种类型。

(一)事实型成员资格标准

历史贡献和现实依附是事实型标准的两个核心要素。历史贡献是成员对农村集体经济的要素投入。土地是农民最大的财富，但土地只有通过人的劳动、耕种才能创造价值[16]180。为集体经济积累做过历史贡献的人员，也是集体的原始成员。现实依附是指成员与农村集体经济组织之间存在现实依存关系，如家庭新增人员当然成为集体经济组织成员。概言之，事实型标准是从历史和现实角度来认定集体经济组织成员。

(二)户籍型成员资格标准

以户籍为成员身份标准的正当性源自中国城乡二元社会经济结构。改革开放前，农业户籍人口与乡村紧密相连，集体成员身份与农民户籍身份高度一致。改革开放后，户籍制度逐渐松动，城乡之间人员呈现出互动交融的状态。入城谋生的农民群体在事实上已经离土离农，但城市有限的包容性凸显了户籍身份保留的重要性。在城乡一体化背景下，虽然乡村的地理边界依然清晰可辨，但已经不能再用户籍来作为农村集体经济成员的身份标签。2014年中央出台《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，明确提出取消农业与非农业的户籍性质区分。户籍与身份的对应关系正在弱化，集体成员、农民身份和农村户籍三者间不再具有同一性。简言之，采用户籍型成员资格标准具有制度选择的历史惯性。

(三)自治型成员资格标准

自治型成员资格标准的核心是在合法前提下，将村民自治作为确认集体成员身份的正当渠道。正如费孝通先生所说，近代中国农村社会是乡土社会，是礼治社会[17]。现代中国农村集体依然具有内部闭环的特征，有礼重于法的自治属性，因而成员身份的认定受当地人情、风俗、习惯等因素影响较大[18]。发挥农村集体经济组织在成员确认中的自治功能，有利于实现制定法与民间法之间的良性互动，促进农村产权制度改革目标的顺利实现。但各地乡村治理水平良莠不齐，在制定法缺失集体成员认定规则的情况下，容易在确权过程中对部分农民利益产生侵害。质言之，自治型集体经济组织成员资格标准，根植于农村社会的乡土性，其难以避免传统习俗的影响。

四、农村集体经济组织成员权与新型乡村共同体

农村集体资产归农民集体所有，具有社团性，在现代法治语境下表现为农村集体组织法人。农村集体经济组织成员权是源自成员集体身份的权利束。农村集体经济组织成员在私法上的权利建构，有助于重塑乡村共同体，形成新型利益共同体和组织共同体。

(一)农村集体经济组织是以团体为特征的新型共同体

农村集体经济组织是法律上的团体。盖尤斯及优士丁尼在《法学阶梯》中将法分为人法、物法和诉讼法，罗马法中的人是具有独立身份和地位的人，能够独立享有权利并承担义务，具有人格的基本特征。罗马人在商品经济的发展中还引入团体概念，团体的成员叫做社员或成员[19]51。对于罗马法来说，团体是个体为共同目标而联合建立的组织，组织性和目的性是团体的核心特征。团体的合法性甚至不需要国家制定法的认可，家庭、村落、教会、财团乃至国家都可以是团体。罗马法中的团体制度关注的是团体的外部独立性，并赋予其私法上的主体地位，而团体内部的关系往往交由成员自治。我国农村集体经济组织正是这种私法上的组织，它不是村委会等村民自治组织的政治变体，而是以成员的身份关系和集体的财产关系为基础，代表农民集体经济利益的团体。

团体即共同体。“只有在共同体中个人才能获得全面发展其才能的手段，也就是说，只有在共同体中才可能有个人自由”[16]148。社会学的不同流派均将共同体视为复杂社会系统中的一个单元，如鲍曼将共同体定义为“社会中存在的基于客观性或主观性的各级团体和组织”[20]。社会学概念中的共同体凸显的是内部的某种认同关系，这恰恰是团体法中界定团体的典型特征。在德国民法中，常将超越个人的法益视为共同体法益[21]。从内部关系上看，团体是在特定利益或事业中联合起来的任何数目的人[22]174，法律上的团体即共同体。法律多从明确的权利义务关系视角来构建共同体，商事主体法中的公司法及合伙企业法就是典型的团体法。农村集体经济组织作为特定区域农民成员的集合体，采用团体法的逻辑结构，能够赋予乡村共同体以新的生命力。

(二)农村集体经济组织是基于特定身份的利益共同体

集体经济组织成员权是一种基于共同身份的资格权。从私法角度看，农村集体经济组织由具备独立民事法律地位的农民个体组成，类似于商事法律上的社团。学者因此从股份合作或合伙关系出发，用类公司或类合伙的思路去架构农村集体经济组织，认为集体经济组织成员权类似于股权。但只要加入历史的维度，我们就会发现这一纯粹法学上的类推不能成立。农村集体经济组织创生于中国农村特色社会主义土壤，具有浓厚政治意蕴，不同于商事主体基于“入伙”或“入股”行为而成立。具体而言，在内部关系上，农村集体经济组织存在于特定地理空间之中，集体成员多依据历史和既定事实而生，成员组成上具有闭锁性；在财产关系上，作为集体主要财产的土地在承包经营中早已完成了权属分配并长期稳定，成员权不能直接对应为具体的财产利益，不同于实际取得的土地权利。简言之，集体经济组织之成员并非生于契约自由，而来自某一限定空间内的农民，成员权也非独立的财产权，它只是成员参与集体管理和利益分配的资格。

农村集体经济组织成员权既关系个体利益也关系公共利益，是以共同利益为基础的复合性权利。在公司中，股东权构建起投资者与公司之间的联系机制，股东权也多被认为是社员权，公司可被视为一个由投资人为共同利益组建起来的共同体。成员权虽不同于股东权，但在共同体这个层面上二者又存在诸多相似之处，因此农民集体成员权制度规则可以借鉴较为成熟的公司法体系来设计。农村集体经济组织成员权应包含以下四个方面的权利：公共事务的管理权利，表现为表决权、知情权、监督权等；集体资产用益权利，表现为土地使用权，包括宅基地使用权、土地承包经营权以及对利用这些财产进行创收或担保的权利；对集体资产的请求权，主要表现为土地使用分配请求权、集体收益分红请求权、征地款分配请求权等；对集体或自身的救济权，表现为撤销权、代位诉权等。对于诸如表决权等权利的具体行使机制，法律可暂不做出精细的规定，应在试点或者实践基础上进一步讨论是否有规定的必要及具体规则。成员权是个体农民与乡村共同体之间建立起法律关系的纽带，农民据此平等地享有村集体财产上的权利，公有属性的集体资产得以落实到成员个体身上。可以说，成员权在农民群体中构建起以集体财产为核心的利益共同体。

(三)农村集体经济组织是具有特别法人地位的组织共同体

《中华人民共和国民法典》物权编第261条规定农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。王利明教授认为这种集体所有类似于总有，也有学者认为集体所有应为集体成员共有[23]，或认为农民集体经济组织作为法人享有集体所有权[24]。虽然学者对集体所有的构造莫衷一是，但其观点中都蕴含着一种集体意识：无论农村产权制度如何设计，集体与成员之间的关系如何构造，都不能脱离公有制的制度底色。集体所有是《中华人民共和国宪法》第8条确认的中国农村基本经营制度，来自于中华人民共和国成立以来的长期实践，是中国特色社会主义制度在农村的实现。农民集体所有是集体所有制的政治表达，在农村经济中体现为“统分结合”的双层经营体制，在法律上呈现出成员与集体经济组织之间的团体法律结构。讨论我国农村集体组织和成员权问题，必须时刻坚持公有制这一基本立场。因此，我国农村集体经济组织的私法构建，不能完全采用域外法中的团体概念。我国农村集体经济组织是赋予了中国特色立法蕴意的特别法人。