行政诉讼一审终审的理论设想与制度构建

徐 磊，余 友 斌

(1.吉林大学 法学院，长春 130012；2.广州市荔湾区人民法院 审管办，广州 510070)

立案登记制以来，行政案件“起诉难”问题有效解决，随之案件量大幅增长。因部分案件提级管辖及上诉率高，行政案件在级别管辖上出现“倒挂”现象。行政诉讼简易和速裁程序一定程度上促使案件繁简分流。然目前行政相对人权益救济异化，滥用救济权或凭借诉讼权利消耗司法资源，行政争议难以解决等问题亟需应对。

一、问题：行政诉讼中行政相对人权益救济异化

当前，行政诉讼审级负荷不平衡，行政争议化解时效正当性面临质疑。行政相对人权益救济异化现象加剧行政审判体制结构性矛盾。G省F市S区地处珠三角，连续八年位居全国综合实力百强区第一，近三年完成地区生产总值均在3 000亿元以上，属改革前沿地区，本文以F市S区实践情况作为样本具有典型性和代表性。

(一)行政复议和诉讼双重救济效应过犹不及

行政复议是行政系统内借鉴司法程序解决行政争议的制度，形式上属行政活动，内容上属司法活动，实为行政司法行为。复议机关相对独立和复议程序规范，行政相对人接受度逐年上升，行政复议成为解决行政争议的主要阵地。然依照法律对行政复议和诉讼期限规定，如程序用尽行政争议得以化解须耗费一年半以上，这无疑消耗当事人对纠纷解决时效之期待的可能性。行政争议诉源治理，不仅强调争议实质解决，也强调争议及时解决。以F市S区行政诉讼案件情况为例(表1)，考察行政争议是否及时解决现状。

表1 F市S区2015—2019年行政诉讼案件一二审情况

A项为一审行政诉讼案件数，B项和C、D、E三项指标为包含关系，其中B、C、D代表行政复议、行政诉讼一审和二审裁判对原行政行为的支持，E代表行政诉讼二审对一审和行政复议决定的否定。B指标下方列明行政复议驳回或维持原行政行为后起诉案件数占一审案件数的百分比，显示43.59%—79.17%一审案件经行政复议驳回或维持后起诉，占比较大。C、D、E指标下方均列明以B项数据为参考的百分比数值，分别代表行政复议驳回或维持后起诉的案件中一审驳回起诉和驳回诉请案件数占比(72.81%—91%)，二审驳回上诉维持原裁定和驳回上诉维持原判案件数占比(11.76%—40.41%)，二审改判、撤销、变更和发回重审案件数占比(8.22%以下，甚至有两年为0)。这表明，72.81%—91%行政复议驳回或维持后起诉的案件依然被行政诉讼一审驳回起诉或驳回诉讼请求，行政复议程序处理行政争议正确率非常高。而经过行政复议驳回或维持、行政诉讼一审驳回起诉或驳回诉讼请求后再提起上诉的二审案件仍有11.76%—40.41%，二审改判、撤销、变更或发回重审案件却非常少，2017年12件(8.22%)二审判决撤销一审判决实则是系列案。故，行政复议和行政诉讼双重救济呈现明显“滥溢”效应，以行政复议和行政诉讼一审为权利救济前提下，行政诉讼二审程序在实质化解行政争议时效上“过犹不及”。

(二)政府信息公开案件救济权滥用

因申请信息公开不需要缴纳申请费用，申请人主体资格已无“三需要”限制，且诉讼门槛也低，信息公开行政案件近年来增长迅猛。部分当事人利用法律漏洞滥用申请权和诉权，对同一行政机关反复提起信息公开申请、反复提起行政复议和行政诉讼等，行政机关被迫应诉，浪费大量行政、司法资源。滥诉当事人通过该方式与政府“叫板”，或变相要求政府解释与信息公开无关问题，甚至为获得与政府“讨价还价”筹码以满足个人不合理诉求。其中，尤以征地拆迁领域滥用救济权现象最为严重。以F市S区2015—2019年政府信息公开行政案件情况为例(表2)：

表2 F市S区2015—2019年政府信息公开行政案件情况

近五年共83件信息公开案件，且逐年增长，涉及土地、房屋征收补偿(拆迁)、劳动和社会保障等多个行政领域，其中土地案件占比达69.57%，房屋征补(拆迁)案件占比5.43%。政府信息公开案件一审诉讼驳回起诉和驳回诉讼请求案件数占比极大，2015—2019年一审驳回率分别为77.78%、92.31%、78.57%、100%、97.44%。同时，上诉案件二审维持率100%。经梳理，发现近三年分别以广东某农业高新技术开发有限公司、胡某为原告提起诉讼8件、21件，这29件案均涉土地领域，均被驳回起诉或驳回诉讼请求，且上诉均被二审驳回。可见，政府信息公开领域滥用诉权现象严重，一审高驳回率和二审完全维持一审情况下，是否必然赋予当事人上诉权值得思考。

(三)劳动和社会保障类案件程序繁冗

劳动和社会保障行政案件占比较多，以G省近五年行政案件看，每年均以该类型案件最多，2014—2018年案件数及所占比重分别为1 352件(10.66%)、1 561件(9.74%)、1 625件(10.42%)、3 320件(18.27%)、3 671件(17.12%)，案件增长迅速。而该类案件中尤以工伤认定案件最多，以F市S区2015—2019年劳动和社会保障行政案件情况(表3)为例：

表3 F市S区2015—2019年劳动和社会保障行政案件情况

行政复议认定工伤案件占劳动和社会保障类案件比为62.5%—86.84%，然实务中一些用人单位通过起诉故意拖延时间，实为滥用诉权。此类案件劳动者一般家庭经济条件较差，一旦因工伤事故导致伤残或死亡对个人和家庭均造成严重影响，而劳动者希望通过劳动保障行政部门确认工伤以向用人单位主张赔偿和申请工伤保险费用。按照2020年11月24日司法部公布的《中华人民共和国行政复议法(修订)》(征求意见稿)第24条规定，提出行政复议申请由原来“自知道该具体行政行为之日起60日”修订为“自知道或者应当知道该行政行为之日起六个月”，相对而言延长4个月提出行政复议申请，虽可更好保护行政相对人行使行政复议权，但如用人单位滥用诉权，结合行政诉讼一二审和民事诉讼一二审程序期限，劳动者获得权利救济至少需两年以上时间，劳动者权益无法及时救济，也易引发上访、申诉等不稳定因素，行政争议并未实质性解决。同时，工伤认定、劳动能力鉴定和劳动仲裁程序分离，需要耗费大量时间精力，也间接增加劳动者负担和诉累。依表3，用人单位起诉案件占比有3年是100%，而一审驳回起诉和驳回诉讼请求案件数占比高达68.42%—95.24%。行政复议和行政诉讼一审均认定工伤情况下，仍有部分用人单位提起上诉(20%—52.63%)，二审全部驳回上诉，无改判、撤销、变更或发回重审案件。工伤认定案件程序亟需改革。

二、剖析：行政诉讼探索一审终审的必要性阐释

(一)司法供给：司法资源有限性亟需破题

1.“案多人少”制约审判质效提速。立案登记制畅通行政争议进入诉讼渠道，但“行政诉讼能否从此走向新天地，仍然有待观察”。研究指出，1990年全国行政审判庭审结案件数12 040件，2018年全国法院审结一审行政案件达25.1万件。法官员额制改革逐步深化，法官人数有所减少。2019年F市S区法院受理行政案件2 456件，人均结案数207件；同年G省高级人民法院受理行政案件5 616件，人均结案数401件。此外，行政法官除办理案件外，还须承担司法建议、调研指导等审判衍生工作，可见强度高、节奏快、压力大。欲破解办案效率难题，推进审级制度改革是引领行政诉讼走出困境关键所在，也是有效衔接行政诉讼与行政复议的方式。

2.“矛盾上交”消解定纷止争目的。G省2016—2018年中级法院受理一审行政案件分别为2 909件、2 878件、3 282件，占全省法院一审行政案件数的18.65%、15.84%、15.3%。所占比例虽有所下降，但绝对数却明显增长。另，2019年G省高级法院行政庭人均结案数(401件)是S区法院行政庭人均结案数(207件)近两倍，上下级法院行政案件受理数呈“倒挂”现象。由于部分案件提高审级至中级法院一审，且不少当事人通过行政复议、申请公开政府信息等，将其纠纷上升为与同级乃至上级政府纠纷，以抬高管辖法院层级，与实质性解决行政争议的初心相悖。

3.“供需错位”弱化司法改革成果。“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”，必须通过个案积累展示司法改革成效，增强当事人获得感。根据司法部和国家统计局官网查询数据，G省行政复议和行政诉讼案件受理数历年在全国排名前五，以2015—2018年G省和全国行政复议、行政诉讼一审受理案件数比较(下表4)，两者总体逐年增长，从2015年到2018年行政诉讼案件全国增长16.45%，G省增长33.75%，行政相对人纠纷解决需求不断上升，但司法资源却未同步增加。

(二)司法效益：程序需求差异性亟需满足

1.政府面临诉累负荷过大。无论行政复议机关是维持原行政行为或改变原行政行为，行政相对人提起诉讼，复议机关均须参加诉讼，为此曾有“复议机关要么在法院开庭，要么在去法院路上”“我们是职业被告”的说法。此次行政复议法修订旨在解决行政复议机构面临的诉累问题，但收效甚微。尤其政府信息公开案件，作出政府信息公开案件的行政机关，既要对行政相对人提出的行政复议进行答复，嗣后，又要对行政相对人提起的行政诉讼进行应诉，疲于应付。

表4 2015—2018年G省和全国行政复议、行政诉讼一审受理情况

2.不同案件程序需求不同。针对内容不同、诉求各异行政案件。如工伤和保险认定类案件，若用人单位滥用诉权，劳动者获得救济过程中一些企业可能已经倒闭，导致劳动者“赢了官司输了钱”。因此，有必要针对不同性质案件设置不同诉讼程序、审级机制，适应不同解纷需求，让劳动者“赢了官司也能赢了钱”。

(三)司法功能：程序价值多元性亟需彰显

1.简易程序和速裁程序需优化审级。简易程序和速裁程序具有局限性，不足以完全承担行政案件繁简分流改革。简易程序条文简单，且裁判文书如何简化等缺乏具体指引；适用范围上须同时符合案情简单和三种案件类型标准。速裁程序尚未入法而缺乏制度基础，且无限定审级，仅规定事实清楚、权利义务关系明确、争议不大案件可适用，一定程度上造成实践中不敢用或任意用，容易偏离制度初衷。另，两个程序均忽视与行政复议进行衔接，案件快审却无法快结。

2.二审程序纠错功能“力有不逮”。除民事小额诉讼程序及最高人民法院受理一审案件外，其余案件适用两审终审制。行政案件上诉条件过于宽泛,不考虑案件类型、诉讼标的及是否进行行政复议，上诉程序完全依当事人选择启动。行政复议结果已获司法高度认可，尤其是此次行政复议法修订，意在切实对接行政诉讼，彰显行政复议化解行政争议主渠道作用，将“具体行政行为”修改为“行政行为”，扩大行政复议范围，完善行政复议范围“负面清单”。此外，健全行政复议证据规则，新设“繁简分流”审理模式，行政复议“准司法”越来越凸显，行政诉讼二审对经复议维持或驳回后起诉案件纠错空间甚小，不仅不利于解决行政争议，反倒成为当事人拖延时间、滥用诉权“正当理由”，改革审级具有迫切性。

三、探究：行政诉讼探索一审终审的可行性论证

(一)理论渊源：源于福利国家理论

1.福利供给在于兼顾普惠价值与司法现实。“福利国家”理论根植于个人与社会需求，随着社会发展，福利理念成为现代国家和社会价值追求。从司法而言，为人民谋福利就是提供丰富的司法解纷资源，即主动为人民谋福利。以人民至上推动司法改革，恰是为人民谋福利，契合福利国家理论。诉讼审级程序是一种普惠性国家福利，是当事人共享解纷服务资源。福利普惠性不仅要求上下审级之间司法资源公平分配，而且要求同一审级内诉讼程序资源合理分配，让人民群众都能切实接近司法、获取正义，增强行政诉讼改革中消费者体验度。此外，司法资源有限性决定应兼顾公共利益与成本效益，需要从司法福利多元化供给寻找更有效解纷路径。

2.福利需求在于遵照循义供给逻辑路径。需求溢出理论认为，所有公共问题本质都是个人需求溢出问题。一方面，政府频繁应付诉讼导致公共管理资源无限消耗。无论复议机关是维持或改变原行政行为，行政相对人提起诉讼，复议机关均须参加诉讼。尤其信息公开案件，行政相对人既是行政管理法律关系启动者，又是行政诉讼法律关系启动者。政府诉讼负荷过大直接冲击其公共管理使命，政府需求溢出体现为纠纷应及时得到解决，以更好从事公共管理。另一方面，行政相对人对不同案件程序需求也不同。从需求溢出理论出发，公共福利供给必须遵循循义利他原则，即根据福利受众需求价值或需求正义提供福利。依据循义利他公共性逻辑，对司法福利实行梯度供给，针对不同性质案件设置不同诉讼程序、审级机制，优化行政诉讼审级模式，让部分简单案件能够一审终审，才能实现福利供给永续性。

3.福利价值在于推进司法治理和国家治理现代化。一审终审如何实现诉讼效率和司法公正统一，既是理论问题，也是实践问题。理论上，当事人一般认为判决公正度与程序复杂度成正比，一个案件审级越多，其裁判公正性就越大，但司法不可能无限增加审级。若案件经行政复议再进入行政诉讼一审、二审，纠纷解决实质上经历三层审查，不利于实现审级效益。故，科学设立审级制度，需在诉讼公正和效率之间确立平衡点。福利制度是国家治理体系和治理能力现代化重要内容。经济社会发展为福利制度完善提出新要求、新动力，福利供给亦需不断适应经济社会结构变化。国家治理现代化蕴含着国家治理法治化，国家治理法治化必然要求国家治理理念、治理体系、治理能力和治理方式法治化。司法治理作为国家法治重要组成部分，加快形成完备的诉讼制度，必将促进国家治理体系现代化，突显中国特色社会主义法治体系重大意义，实现国家治理能力现代化。

(二)法理根基：契合行政诉讼程序价值多向维度

1.符合行政诉讼效率与公正之价值定位。一审终审如何实现诉讼效率和司法公正统一，既是一个理论问题，也是一个实践问题。理论上，当事人一般认为判决公正度与程序复杂度成正比。如果单纯为追求正义而忽视效率，不但造成法院庞大压力，也会造成当事人更多困扰，最终损害正义。故，必须从诉讼经济角度考虑设立审级制度,在诉讼公正和效率之间确立一个平衡点。行政诉讼探索一审终审基于司法效率价值追求对上诉权作出合理限制，以期实现当事人“接近正义”。

2.符合行政诉讼成本与收益之理性选择。经济学基本预设是参与社会生活主体都是理性人，理性人总是追求自身利益最大化。作为法律生活中理性人，一般认为一个案件审级越多，其裁判公正性就越大，但司法不可能针对所有案件设置相同诉讼程序，更不可能无限增加审级。审级效益，是司法关系中各主体适用或利用审级制度的成本和收益。审级越多成本投入越高，若案件经行政复议再进入行政诉讼一审、二审，纠纷解决实质上经历了三层审查，不利于审级效益实现；而一般行政案件只需交纳50元受理费，当事人几乎零成本启动诉讼已备受诟病。目前许多国家实行多元审级模式。部分案件一审终审不仅是打破行政诉讼两审终审制有益探索，也是行政诉讼成本与收益必然选择。

3.符合监督权力与保障权利之平衡追求。行政诉讼不仅要实质性解决行政争议，还要监督行政机关依法行使职权，但行政机关作为被告一方当事人，理应具有当事人应有权利。但，行政诉讼一审终审应坚持福利观念，体现审级制度的人文关怀，以此换取当事人放弃上诉权的对价。部分行政相对人以申请政府信息公开为名，谋求其他非法利益，不断申请复议、重复诉讼，行政机关疲于应对。适度满足行政机关快速解纷之司法需求，亦是行政诉讼与时俱进的新追求。

(三)制度基理：满足当事人程序保障和权利救济土壤条件

1.符合法律文化传统。诉讼制度变革不能脱离传统诉讼裁判观念，需尊重和反映特定历史渊源和文化向度。依表5，我国古代“民行刑不分”“诸法合体”，故笞、杖轻微刑事案件相当于现代行政处罚案件。自春秋战国至清代，简单行政案件一审终审延绵不绝，表明我国具有实行简单行政案件一审终审文化基础。同时，现代行政诉讼脱胎于民事诉讼，应充分借鉴民事小额诉讼案件一审终审改革经验，寻找“一次性全面解决纠纷”的有效方案。

表5 我国古代轻微刑事案件一审终历史脉络

2.具备行政复议基础。若因程序复杂付出诉讼成本过多，即便最终实现正义，理性民众也会选择放弃诉讼程序来实现正义。而行政复议化解行政争议具有独立价值和独特优势。以G省为例，2018—2019年经行政复议提起诉讼案件为6 997件、6 590件，占行政复议案件数20.85%、19.40%。这表明，近80%行政争议在复议环节得到有效化解，行政复议过滤案件作用逐渐彰显。

3.借鉴诉愿制度经验。我国台湾地区诉愿制度渊源于1911年《中华民国临时约法》，采取诉愿、再诉愿二级行政内部审查制度，并建立诉愿前置(先行)原则，其“诉愿法”历经七次修正，目前实行诉愿一级与行政诉讼并行。诉愿制度类似于大陆行政复议，但设置了极为精密的诉愿程序，为准司法程序。准司法性体现于诉愿决定由诉愿管辖机关内部“诉愿审议委员会”作出，委员会委员由本机构高级职员和社会公正人士、学者、专家担任，其中后者人数不少于1/2，从而保证委员会独立行使职权。诉愿制度对大陆促进行政复议与行政诉讼衔接极具启发意义。

(四)改革导向：契合行政审判体制改革战略

1.落实司法体制改革具体体现。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求完善审级制度，区分一审、二审和再审的不同功能。经行政复议案件再进入行政诉讼一审，行政诉讼一审实质充当“二审”。《五五改革纲要》提出推进行政诉讼制度改革、优化行政审判资源配置，故探索一审终审可避免改革“碎片化”“程序化”，不仅是发挥基层首创精神，而且能满足人民群众多样化司法需求，也是实现审判体系和审判能力现代化，同国家治理体系和治理能力现代化相匹配、符合我国经济基础和司法规律、顺应历史潮流和人民期待的战略目标。

2.推动繁简分流改革纵深发展。最高人民法院《关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》第6条指出行政速裁程序适用范围是事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的案件。可以说，速裁程序是简易程序的发展，突破简易程序具体适用范围和仅在一审适用之限制。但简易程序到速裁程序，尚未涉及审级制度改革。繁简分流，不仅要深化诉讼程序改革，更需要突破“两审终审”限制，针对事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的案件实行“一审终审”。

3.配合行政复议体制改革。习近平总书记主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议，审议通过《行政复议体制改革方案》，发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用，意在加强行政复议与行政诉讼有机衔接，建设公正、权威的中国特色社会主义行政复议制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。

四、方案：行政诉讼探索一审终审的制度图景

审级设置具有妥善化解纠纷、统一法律适用、强化审级监督、确保法院组织与诉讼审级相协调等诸多价值。行政诉讼探索一审终审不仅要考量行政案件集中管辖在审级关系上对应与衔接特殊性，还要将行政诉讼与行政复议程序共同置于行政争议解决体系中考虑，以务实的改革举措实现诉讼与非诉讼机制相互衔接。

(一)以“人大授权+试点先行”确立法治改革方式

行政诉讼衍生于民事诉讼，但更注重程序严格性和完整性，一审终审改革将进一步激发审级制度功能，但须突破现行行政诉讼法。为确保司法改革合法性，一审终审改革应采取“人大授权+试点先行”方式。人大授权开展试点司法改革是化解地方创新探索与合法性根源矛盾的重要方式，既是贯彻法治改革理念要求，也是遵循法律保留原则要求。党的十八大以来，多项诉讼程序改革均是通过全国人大常委会授权决定改革方式推进，从而使试点工作获得法律依据。一审终审作为能够促进案件繁简分流、提升纠纷化解效率解决方案，试点改革地区宜选择行政案件量大、人案矛盾突出城市。同时，综合考量不同地区行政诉讼不同集中管辖模式平衡选择试点，以考察不同管辖模式下一审终审改革成效。

(二)以“系统思维+统筹推进”转变司法治理策略

国家治理体系是法律制度体系和政策制度体系集合，具有统领性。司法体制改革是国家治理体系现代化的重要一环，应树立系统思维，注重改革的系统性、整体性和协同性。系统思维从系统论出发，强调系统的整体性、结构性、有序性和回应性。申言之，司法改革不仅应将司法体系和改革效果作为一个整体考量，还应将司法与国家治理其他子系统相协调。行政诉讼和行政复议均是解决行政争议的路径，但不能将两者简单机械堆积，应将两者置于行政争议诉源治理体系，以系统、全局、联系角度考量如何从源头上减少及化解行政争议。以审级职能定位改革试点为契机，更多行政案件由基层人民法官管辖，通过行政诉讼与行政复议统筹推进，注重发挥行政复议作为化解行政争议主渠道作用和法院对少量重大、疑难、复杂案件的终极裁断作用，形成分工科学、衔接顺畅、协同高效、优势互补的法治化多元纠纷化解体系，激活行政诉讼繁简分流改革效能，既能满足人民群众多样化司法需求，也是实现审判体系和审判能力现代化，同国家治理体系和治理能力现代化相匹配目标。

(三)以“独立审查+庭审辩论”提升行政复议准司法性

行政复议功能在于确保依法行政、促进行政自我监督，实现行政复议和行政诉讼有效衔接，应充分发挥行政复议对行政争议第一次判断权作用，彰显其化解行政争议独立性价值。为此，应对行政复议程序进行准司法性改造。一是集中行政复议职权基础上，深化行政复议委员会改革。目前，多省市已设立行政复议委员会，其办公室设在同级政府某一机构，但“有其名无其实”，对外作出行政复议决定主体仍是政府。基于此，借鉴我国台湾地区做法，将行政复议委员会实体化，吸纳资深行政工作人员和专家学者作为委员，统一审查行政复议案件、作出行政复议决定，提升公众对行政复议公正性认知。二是探索行政复议庭审机制，完善言词辩论程序。行政复议书面审查原则不符合当事人对行政复议结果公正性追求，可借鉴台湾地区“诉愿法”关于言词辩论程序规定，吸纳地方行政复议庭审实践，建立行政复议开庭审理原则，允许公众旁听，实现从“闭门审理”到“开门审理”，增加当事人举证、陈述、申辩等环节，增强行政复议辩论程序。三是合理划分行政复议和行政诉讼审查职能。区分事实审和法律审问题，行政复议虽审查范围全面，但应注重对事实问题审查和认定，发挥其行政专业性。行政诉讼应充分尊重行政复议中经庭审认定的事实，着重对法律问题进行全面严格审查。

(四)以“前置程序+案件范围”框定制度适用条件

现行制度下，我国行政诉讼与行政复议在权利救济衔接上，横向体现以双轨制为主、单轨制为辅(即当事人基本可以自由选择行政复议和行政诉讼两种途径)，纵向体现以复议选择为主、以复议前置为辅、复议终局为例外。探索行政诉讼一审终审制度恰恰须发挥复议前置这一辅助原则，即以行政复议前置为前提，且只有经行政复议决定维持原行政行为的案件才能适用行政诉讼一审终审，强化诉外行政机关主导争议化解机制，实际上是保障行政相对人获得双重救济。其次，必须明确案件适用范围，结合简易程序、速裁程序适用范围和本文实证分析，宜将以下四类案件确立为一审终审适用范围：1.警告案件；2.对公民二百元以下、法人或者其他组织对三千元以下罚款案件；3.政府信息公开案件；4.认定工伤案件。这四类案件实行复议前置，并且行政复议决定维持，则适用简易程序或速裁程序并实行一审终审，确保改革中司法和行政解纷程序有效协作。

(五)以“程序异议+判决异议”保障当事人权益救济

行政诉讼不仅要体现司法对行政行为监督，也要体现司法对各方当事人实体和程序权利平等对待和保护。一审终审制度以更加便捷高效方式化解行政争议，节约双方当事人时间成本，也对滥用救济权当事人给予程序拦截，最终目的是保证实质正义，而这并不以牺牲当事人程序权利为代价，有必要给当事人提供程序救济途径，以平衡当事人上诉利益缺失。一是赋予当事人对一审终审异议申请权，当事人提出程序异议申请，应当说明理由，在案件开始审理时提出，最迟在法庭辩论终结前提出，法官对程序异议应在三日内，以口头或书面形式作出决定。申请人对决定不服，可以申请复议一次，复议决定也在三日内作出，并通知复议申请人。二是赋予当事人对判决异议权，一审终审制度仅适用于实体判决，不予受理、驳回起诉裁定属程序性裁定未涉及实体处理，依照法律规定可以提起上诉。当事人提出判决异议，异议期间不影响判决生效。对判决异议的处理，宜由审判监督管理部门受理，以保证处理的相对独立和公正性。

总之，如果行政争议久拖不决，当事人会丧失对正义追求的动力。实践中，人民群众既想行政争议得到快速处理，又想权利保障得到公正对待，但司法资源有限，不可能无限供给。是故，若要在缓解法院“案多人少”矛盾与实质性解决行政争议之间寻求平衡，必须立足审级职能定位改革试点，结合行政复议化解行政争议主渠道作用以及前置功能，对经行政复议维持的四类简单案件实行一审终审。这项改革工作，具有充分的必要性和切实的可行性，是实现行政复议与行政诉讼衔接的有效路径，具备诉源治理的理论价值与多元治理的实践需求，充分发挥行政诉讼制度在法治国家进程中应有的价值，有利于司法权与行政权共同实现国家治理体系和治理能力现代化的目标。