基于河南洪涝灾害救援试论社会应急力量响应机制建设

杨博智 胡杰

0 引言

2021年7月，河南省洪涝灾害共造成全省150个县（市、区）1664个乡镇1481.4万人受灾，累计紧急避险转移93.38万人。农作物受灾面积1620.3万亩，成灾面积1001万亩，绝收面积513.7万亩；倒塌房屋35325户99312间，严重损坏房屋53535户164923间，一般损坏房屋209465户664279间；直接经济损失1337.15亿元[1]。灾害发生后，应急管理部先后从北京、上海、河北、山东等10省（市）地两批调集2310名消防救援队员、82台（套）排涝设备、300余艘救援舟（艇）、1.85万件（套）救援装备驰援河南省。

1 社会应急力量参与河南洪灾的响应情况

1.1 社会力量参与救灾情况

灾害发生后，郑州慈善总会、中国慈善联合会救灾委员会、郑州慈善总会、平顶山志愿者协会等单位联合成立了“7.20洪灾社会组织和志愿者协调中心（郑州）”[2]。截至7月23日23时，登记报备救援队、社会组织、基金会等296个，有139支社会应急队伍、2400名社会应急人员到达前线，携带救援车辆527辆、各类舟艇294艘、发电机、帐篷、破拆装置、照明装置、救生圈、急救包、水泵等装备物资若干，据不完全统计，各救援队完成救援任务232次，转移群众29000余名，转运矿泉水、食品等20000余件、其他物资若干。

1.2 承担的任务

在此次灾害应急中，社会应急力量的主要任务是配合地方政府开展社会协同、物资搬运、帐篷搭建、安全排查、群众转移、搜寻搜救等应急志愿服务。壹基金联合（资助）的社会应急力量出动8200人次队员，转移受灾群众68,330人次，防疫消杀面积780平方公里；保障城市应急供水和排涝排污、开展紧急生活救助等工作任务[3]。蓝天救援调集全国“蓝天救援”授权团队3000余名队员和志愿者驰援河南，开展一线救灾、物资转运和防疫消杀等工作，开展的主要任务为转移被困群众、排险清障、打捞遗体、医疗救护等任务。中国红十字基金会征召400余名队员组成“红十字消杀志愿服务队”；中国扶贫基金会召集267人携带装备参加了巩义、洛阳、新乡等地救援。

1.3 参与河南洪灾响应的经验与不足

在此次河南洪涝灾害应急救援响应过程中，25个省市自治区的社会应急力量跨区域增援河南受灾地区，通过社会应急力量的多点、快速增援，在短时间内汇聚了强大力量，填补了受灾地区的救援空白点。他们利用专业装备和专业技能开展受灾群众营救，协助受灾地政府安置灾民、稳定秩序、周转物资，对于防范化解重大自然灾害风险起到了重要作用。但在救援过程中出现救援队伍征集程序不畅通、社会应急队伍能力参差不齐、区域力量分配不合理等情况，河南卫辉一度出现救援力量过剩、不具备相应能力的救援队伍“蹭热度”的情况，为本应组织救援的受灾地政府增加了负担。

2 我国社会应急力量发展现状

2.1 队伍规模分析

截至2021年10月31日，民政部全国社会组织信息查询全国范围内现有注册救援组织2330个，按照省份分布具体数据如图1所示。

图1 全国注册社会救援力量分布情况

组织类型主要以民办非企业单位为主（1850家），另有社会团体477家，基金会3家；根据注册资金规模比例主要以10万元以下为主（图2）；存续时间以五年以内较多，有1906家（图3）。

图2 救援队伍注册资金情况

图3 救援队伍运行时间及数量

2.2 社会应急力量的运作模式

根据国家相关法律要求，社会应急力量需要在民政部注册登记，并根据业务指导或管理权限归属不同的上级主管部门（如民政、海事、共青团、红十字会等单位）。他们多以“圈友”的形式存在，以攀岩、溯溪、探险、潜水等兴趣团体开展活动，在社会应急需求不断提升背景下，逐渐凭借自身技能和兴趣爱好拓展至应急救援方向，一方面通过技能帮助社会公众，一方面通过救援实现自身价值。以“蓝天救援”为例，“蓝天救援”属于授权管理模式，各地区蓝天救援志愿服务组织独立管理、运营，坚持志愿服务属性的公益活动，向社会公众提供免费人道主义救援行动，主要的运营经费来源于志愿者无偿资助、政府对救援服务行政采购、社会无偿捐助，经历14年的发展，形成了相对完善的管理模式和应急机制。

2.3 社会应急力量发挥的作用

在平常情况下，社会应急力量的成员在各自领域十分活跃，具有较好的组织协同能力，有较强的意愿参与应急救援相关工作，能够协助政府应急体系展开防灾、减灾教育培训、开展志愿服务。在应急状态下，社会应急力量成员可以快速转换工作角色，将所具备的能力运用到救援工作中，秉承“平时可用、战时可控”的原则，参与各种灾害事故救援行动，如属地自然灾害、安全生产事故、户外事故等救援工作。行动范围涵盖生命救援、人道救助、灾害预防、应急反应能力提升、灾后秩序恢复和减灾各个领域。

2.4 社会应急力量发展前景

自“5·12”汶川地震以来，随着国家防灾、减灾工作的高位部署，社会应急力量快速萌生、迅速发展。伴随我国应急管理工作正在稳步发展，社会应急力量参与各类灾害事故应急救援成为常态，国家针对社会应急力量给予认可和高度评价，应急管理部与民政部联合下发了《关于进一步推进社会应急力量健康发展的意见（征求意见稿）》，将通过健全法律法规、建立与专业队伍共训共练和服务保障机制等，支持鼓励社会救援力量建设发展，支持建设一批重点社会救援队，社会应急力量的发展和队员个人的成长空间巨大。

2.5 社会应急力量发展瓶颈

社会应急力量的基础是志愿者队伍和公益服务，组织约束能力相比行政机构约束力弱，在应对突发灾害响应时存在人员征召不齐等问题；应急救援需要主动涉险，社会应急救援队伍缺少专业化、体系化的训练和培训，加之专业救援装备的缺乏极易造成人员伤亡，影响队员的士气；了解灾害态势的途径仅为新闻媒介，跨区域救援易出现“扎堆”和“盲区”现象;多队伍开展联合救援或跨区域实施救援时，依托QQ、微信等开展对内联络，缺乏队伍之间、队伍与受灾地政府之间的协调机制；经济欠发达地区的社会应急力量仍存在志愿者自筹经费保障运营的模式，缺乏长时间独立保障能力；行动结束后，缺少受灾地区政府（应急管理部门）的评价和队伍自身行动报告的公示，未能形成总结评价体系。

3 完善社会应急力量响应、参与机制建设

3.1 完善社会应急力量动员体系

灾害发生后，根据媒体报道的新闻发布，受灾地区会因为媒体曝光程度成为“热区”和“盲区”。社会应急力量缺乏有效的信息平台获取待援信息，应急管理部门应建立完善的灾情发布和社会应急力量动员平台建设，充分运用政策动员、文化动员、商业动员模式[4]，根据灾情需求在第一时间完成社会应急力量的动员、征召工作，确保救援工作能够顺利开展。

3.2 完善队伍组建和能力评定体系

为了便于掌握社会应急力量能力水平和救援的专业类别，应参考联合国人道主义事务办公室（OCHA）的INSARAG体系，建立适合国内社会应急力量现状的分级测评体系。对已在民政部注册的社会救援力量，开展救援技能等级评定（复测）和专业类型注册机制。例如在救援能力上区分重型、中型、轻型、志愿者（属地）队伍；在救援领域上区分洪涝（水难）救援、陆地搜寻（地质灾害救援）、高空（山岳）救援、航空救助、院前急救（紧急医疗）等类型注册，同时完善网络注册和年检机制。对通过测评的队伍颁发相关资质证明，便于应急管理部门在发生突发灾害事故时能具有指向性征召相关救援队伍。

3.3 规范灾情等级划分和出动流程

受灾地区应急管理部门根据灾害等级发布相关信息，提出救援能力需求；具备资质的社会应急力量根据灾区需求，在信息发布平台填报出队信息，根据任务配备装备，并填报出队清单报属地应急管理部门。到达灾区后，根据受灾地应急管理部门的分配，在相应区域开展救援工作。具备资质的社会应急力量根据征召信息，社会应急力量救援行动受到应急管理部门指挥中心的统一指挥。

3.4 规范参与跨区域救援行动

随着公众参与社会救援活动的认同感愈发增强，社会应急救援队伍跨区域应急行动也随之增多。从“蓝天救援”参与汶川地震救援，到浙江公羊队参与莫桑比克救援行动，社会应急力量正在从无到有、从雏形逐步走向国际化，“秩序是自由的第一条件”，完善社会应急队伍“持牌”应急和依法依规应急秩序，降低“网红”假借社会应急队伍之名充斥救援现场；当救援不利发生舆情、产生不良影响时，规范应对处置措施，降低负面影响给受灾地政府和社会救援队伍带来的打击。

3.5 完善救援终止和退出机制

根据灾害发生地应急管理部门对于灾情的研判，决定终止救援行动时，相关救援队伍退出灾害地，退出前与当地应急管理部门完成相关交接工作。如救援队伍在救援中发生重大意外、救援行动中出现重大失误及不适于持续开展救援行动的情况，灾害发生地应急管理部门将情况汇总后，由救援队伍签字后，上报一级应急管理部门后，救援队伍退出救援。

3.6 完善救援补贴和任务评价程序

在参与征召救援时，救援队伍应提供出队人员名单，由灾害发生地应急管理部门协调购买保险。属地应急管理部门提供必要的油料、给养等支持。对于救援时间长、物资消耗大的灾害事故，在任务结束后属地应急管理部门应协调给予救援队伍一定的物质补偿。各类公益基金会应通过应急管理部门的救援任务平台向救援队伍发放相关补助金或补助物资。每次任务结束后，灾害发生地应急管理部门应给予救援队伍救援行动评价，并作为队伍在应急管理系统参评授奖依据。

3.7 充实灾害事故应急预备队和第一响应人队伍

基于庞大的社会应急队伍数量，建立的灾害事故应急预备队并应纳入应急管理部门的视野；依托社会应急力量的志愿者建立第一响应人队伍，提升社区灾害预警和自救响应，结合国家综合性消防救援队伍，实现类似于国防体系下“军队-预备役-民兵”的多批次、多层级的救援队伍体系，真正形成任务互助、空间互补的应急救援新格局，发挥社会救援力量“藏兵于民”的重大意义，在不增加政府行政运转负担、能够满足社会经济发展需求的同时，在灾害来临时紧急征调、应对灾害。

4 结语

灾害事故具有突发性，社会应急救援队伍需要时刻准备着。近年来，超大面积、超大量级的灾难时有发生，救援行动是应急管理工作履行职责使命的最直接展现。在应急管理工作中，社会应急力量无疑承担了更为广泛的群众科普和社会救援工作，为我国的防灾减灾工作贡献了自己的力量，但是在规范化建设的道路上还有很长的路要走。