新时期我国农业对外开放与高质量发展问题研究*

中国国际经济交流中心课题组

我国农业扩大对外开放，直接关系到利用两个市场、两种资源确保国家粮食安全和重要农产品有效供给，关系到不断提高我国农业国际竞争力、促进农业高质量发展，关系到广泛开展国际合作，提升我国在全球粮农治理中的话语权，意义重大而深远。2021年是我国加入世贸组织(WTO)20周年。20年来，我国农业对外开放深入发展，既取得了显著成效，也存在不少需要认真研究解决的问题。中国国际经济交流中心课题组在搜集整理宏观资料的基础上，分赴天津、山东、上海、广东、云南、四川等6省市实地调研，先后与44家企业进行座谈，走访调研了20多个涉外农业企业和项目，掌握较丰富的一手资料。本项研究拟对新时期我国农业对外开放情况做一系统梳理，并就推进农业高水平对外开放与高质量发展提出看法和建议。

一、从确保国家粮食安全看农业对外开放的必要性

党的十八大以来，我国进一步确立了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略。其中，“以我为主、立足国内”是必须始终坚持的基本方针，这是由我国是人口大国、是世界上最大的粮食生产国和消费国的实际，以及我们不能受制于人的战略考量决定的，中国任何时候都要把饭碗牢牢端在自己手上。另一方面，“适度进口”也是必要的，这是由我国人均农业资源相对匮乏的基本国情所决定的，适度进口不仅可以弥补国内资源短缺、缓解资源环境压力，而且有利于我们腾出宝贵的农业资源，集中力量确保谷物基本自给和口粮绝对安全。由此可知，确保国家粮食安全，实现我国粮食和重要农产品的供需平衡，主要须靠国内生产，同时也可以部分通过对外贸易和构建海外供应链来实现。因此，如何充分利用好国际国内两个市场、两种资源具有十分重要的意义。

(一)农产品贸易“大进小出”已成常态

入世以来的20年，正是我国城乡居民食物消费结构从“吃得饱”向“吃得好”转型升级的重要时期。随着人口增加、收入水平提高、城市化推进和消费结构升级，食用农产品需求快速扩张。在国内主要农产品供给总量不断增加的同时，农产品国际贸易规模持续扩大。

2000—2020年，我国农产品贸易额从268.5亿美元增长到2468.3亿美元，年均增长11.7%。其中，出口额从156.2亿美元增长到760.3亿美元，年均增长8.2%；进口额从112.3亿美元增长到1708.0亿美元，年均增长14.6%(见表1、图1)。我国农产品进出口额和进口额在全球的排名，均从第12位上升到第2位，出口额的排名则从第10位上升到第5位。值得注意的是，从2004年开始，我国农产品对外贸易从此前的净出口转而成为净进口，2009年后贸易逆差持续扩大。到2020年，我国农产品贸易逆差扩大到947.7亿美元，“大进小出”已成常态。

表1 2000—2020年我国农产品进出口额变化情况 单位：亿美元

图1 2000—2020年我国农产品进出口额变化情况数据来源：中国农业农村部。

我国进口的主要是土地密集型农产品和以此为基质的高蛋白食用农产品，表2给出了入世20年来这些农产品进口数量的变化情况。从中可以看出，我国大米、小麦的进口量从24.0万吨、88.0万吨增加到294.3万吨和837.6万吨，玉米的进口量从不到1万吨增加到1129.6万吨，大豆的进口量从1041.6万吨增加到10033.0万吨；猪肉、牛肉的进口量从2013年的58.4万吨、29.4万吨增加到430.4万吨和211.8万吨，奶粉的进口量从2013年的86.4万吨增加到133.9万吨。

表2 2000—2020年我国主要农产品进口量 单位：万吨

我国出口的主要是劳动密集型农产品，表3给出了20年间这类农产品出口数量变化情况。从中可以看出，劳动密集型的“两水一菜一叶”是我国主要的出口优势农产品，水产品的出口量从119.0万吨增加到375.0万吨，水果、蔬菜的出口量分别从2004年的312.6万吨和602.0万吨增加到492.1万吨和1163.1万吨，茶叶的出口量从22.8万吨增加到34.9万吨。大米虽属土地密集型产品，但由于成功开辟了非洲、菲律宾等新市场，低价大米的出口量从2017年开始扭转下降趋势，近3年的出口量仅略低于进口量。资源密集型的天然蜂蜜出口量略有增加。食用油籽和食用植物油的出口也有一定的规模，主要是天然大豆、花生及其油脂。

表3 2000—2020年我国主要农产品出口量 单位：万吨

结构分析表明，我国农产品进出口结构大体符合比较优势原则，这对于增进国内消费者福祉、优化资源配置起到了一定的作用。但是另一方面也要看到，我国大多数农产品的比较优势呈明显的下降趋势。这里，采用贸易专业化指数(TSC)来分析主要农产品比较优势。

=(-)(+)。其中，为国产品出口额；为国产品进口额。TSC取值范围从-1到1，表示产品的比较优势从无优势到强优势；-1表示该国对该产品只进口不出口，1表示该国对该产品只出口不进口。通过测算，中国大多数农产品不具备比较优势。其中，大豆、牛肉、玉米、棉花和乳制品为明显比较劣势(TSC接近-1)；羊肉、食糖、猪肉和小麦呈现比较劣势；大米和水果呈现微弱比较劣势；少数具有比较优势的产品是鸡肉和蔬菜。与美国、巴西等世界农产品生产和贸易强国相比，中国大多数农产品不具备比较优势(见图2)。可见，尽管中国已经是农产品贸易大国，但并非贸易强国。

图2 2015—2019年农产品比较优势国家(地区)对比(平均值)数据来源：作者根据联合国商品贸易数据整理而得。

(二)食物自给率呈下降趋势

表4 我国分品种食物自给率变化情况 单位：%

如果要从整体上把握食物自给率状况，就需要对不同农产品进行归一化处理，这通常有两种方法：

第一种方法是将进口农产品按我国国内单产水平折算为种植面积，再扣除出口农产品所占用播种面积，看净进口虚拟播种面积占国内农作物总播种面积的比重。其中，油脂、肉类、奶粉进口的虚拟播种面积计算，还要同时考虑其出油率、肉料比和奶粉比等情况。据此，笔者计算了谷物(稻谷、小麦、玉米、大麦)、油料(大豆、花生、油菜籽)、油脂(豆油、花生油、菜籽油)、畜产品(猪肉、牛肉、羊肉、奶粉)、糖料(甘蔗、甜菜)、蔬菜及水果等18种食用农产品的进口虚拟播种面积，加总的情况见表5。从表中可以看出，2000、2010、2019年三个年份进口农产品的虚拟播种面积分别为1.6亿亩、6.1亿亩和8.9亿亩，扣除出口所占播种面积，净进口虚拟播种面积分别为1.1亿亩、5.9亿亩和8.5亿亩，占当年国内农作物总播种面积的比重分别为4.7%、24.8%和34.1%，即按此方法计算的我国食物自给率分别为95.3%、75.2%和65.9%。

表5 2000—2020年农产品进口虚拟播种面积占国内农作物总播种面积比重 单位：亿亩、%

第二种方法是将国内生产或进口的农产品所含热量、蛋白质、脂肪、碳水化合物按统一标准折算，进而计算出热量自给率(或称营养自给率)，这也是国际上通行的办法。据此，笔者对我国2000—2019年的热量自给率进行了测算，结果见图3。从图中可以看出，我国热量的自给率从2000年的96.7%下降至2019年的76.9%，年均下降1个多百分点。其中，蛋白质的自给率从95.9%下降至77.0%，脂肪的自给率从91.5%下降至72.9%，碳水化合物的自给率从100.4%下降至93.5%。可以看出，用这一方法测算的我国热量自给率到目前为止的绝对水平，高于用前一种方法测算的结果，这是因为我国农作物，特别是大豆单产较低，高估了进口虚拟播种面积，导致播面自给率较低。热量自给率因剔除了单产差异的影响而更具有可比性。

图3 2000—2019年我国营养自给率变化情况数据来源：作者根据国家统计局食物生产数据、联合国商品贸易数据库食物进出口数据整理而得；营养转化系数采用中国疾病预防控制中心营养与食品安全所2009年中国食物营养成分表数据。

我们又将中国的热量自给率与同处东亚的日本、韩国和中国台湾地区做了比较(见图4)。从图中可以看出，20年间，日本的热量自给率从40%下降到30%多，中国台湾地区的热量自给率一直徘徊在30%～40%，韩国的热量自给率从50%以上下降到近年的40%左右，均已处于相当低的水平。尽管中国热量自给率绝对水平明显高于日本、韩国和中国台湾地区，但也要看到，下降的速度却明显快于日本、韩国和中国台湾地区。

图4 2000—2018年中国、日本、韩国、中国台湾地区热量自给率变化比较数据来源：日本农林水产省。

未来15年是我国全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个奋斗期，也是基本实现农业农村现代化的关键时期。笔者利用全球农业模型(SILK-MGA)分别测算了2021—2035年我国小麦、稻谷、玉米、大豆、猪肉、牛肉、奶制品等7种主要农产品需求及自给率变化情况。预测结果为，2021—2035年，我国7种主要农产品的国内产量及消费量均呈增长态势。其中，小麦、稻谷的消费量达到人口峰值后略有回落，到2035年自给率分别保持在96%和97%以上；大豆的缺口持续扩大，进口量从目前的1亿吨增加到1.1亿吨，自给率维持在17%左右；玉米的供求缺口明显扩大，从目前的1130万吨扩大到3500万吨，自给率从95.6%下降到90%左右；猪肉与玉米存在一定的替代关系，在玉米进口量增加的情况下，猪肉自给率有望从目前的92.8%小幅回升；牛肉和奶制品的供求缺口持续扩大，自给率在目前76%和67%的基础上进一步下降。

表6 2035年我国营养自给率预测

(三)现阶段我国农业面临的真正挑战

日本经济学家大塚启二郎(Keijiro Otsuka)认为，在经济发展过程中，土地资源稀缺国家的农业会先后面临三个截然不同的问题：粮食不安全、部门收入不平等、高收入阶段农业比较优势下降带来的食物自给率下降。他将这三个问题分别称为“粮食问题”“收入问题”和“食物自给率问题”，并指出前两个问题早已被美国著名经济学家西奥多·舒尔茨所指出(Otsuka，2013)。这一论述，有助于我们理解和把握人多地少国家农业发展变化的一般规律，也十分契合我国的情况。

改革开放之初，我国农村有1/3的人吃不饱肚子，粮食不安全问题十分突出。由于家庭联产承包责任制的巨大成功，粮食产量成倍增长，大体到20世纪90年代中期，我国粮食供求关系出现根本性变化，实现了总量基本平衡、丰年有余，彻底告别了粮食的绝对短缺，基本解决了“粮食问题”。随之而来的是整个90年代农民收入增长缓慢、城乡收入差距持续扩大、工农业不平等交换问题愈加突出，困扰着我国农业的进一步发展。进入21世纪以来，特别是2002年党的十六大首次提出统筹城乡发展，2003年中央经济工作会议明确提出把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，2004年党的十六届四中全会作出“两个普遍趋向”的重要论断和我国总体上进入以工促农、以城带乡发展阶段的重大判断，先后取消了延续2600年的农业税并对农业农民实行“四补贴”，2005年之后又先后提出建设社会主义新农村，在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化等。随着国家发展战略和国民收入结构的调整，农业“收入问题”的解决也发生了根本性的变化。

在上述两个问题基本解决之后，现阶段横亘在我国农业面前最突出的问题，正是大塚启二郎所讲的因竞争力下降而带来的自给率下降的问题。以小麦、玉米、水稻三种粮食为例。历年《全国农产品成本收益汇编》数据显示，20世纪90年代以来，我国三种粮食的亩均总成本呈加快上升趋势，其中尤以1990—1997年、2004—2014年两个阶段上升速度最快。2004—2014年，我国三种粮食亩均总成本从395元上升到1069元，增加了1.71倍，年均增速高达10.5%；其中，人工成本和土地成本年均增速分别达到12.2%和14.2%，是总成本加速上升的主要推手。与美国横向比较，我国小麦、玉米、水稻单位面积生产成本分别于1995年、2011年和2013年超过美国。2015年，我国三种粮食的亩均用工量5.61个，日均工价79.7元，亩均人工成本447.1元；而美国每亩用工量仅0.38个工时，尽管日均工价849元是我国的10倍之多，但亩均人工成本40.3元，仅为我国的9%。到2010年前后，我国三种粮食的农民出售价格已全面高于国际市场离岸价格；到2012年前后，又全面高于配额内进口完税价格。

由此可见，入世20年来，之所以我国农产品进口规模持续扩大，食物自给率持续下降，背后的根本原因就在于，同全球主要农产品生产国相比较，我国农业的竞争优势总体呈下降趋势。展望未来一个时期，如何提高我国农业竞争力并将食物自给率保持在合理水平，毫无疑问是摆在我们面前的真正挑战。

二、入世20年我国农业对外开放的重大变化

(一)加快与国际规则接轨，农业市场化国际化程度提高

(二)“引进来”发挥重要作用，支持现代农业建设加快步伐

图5 2004—2020年农业实际使用外资金额和新设企业数数据来源：商务部。

(三)“走出去”水平稳中有升，掌控资源能力进一步增强

图6 2003—2019年我国农业对外直接投资存量及流量数据来源：商务部、国家统计局和国家外汇管理局联合发布的相关年份《中国对外直接投资统计公报》。

农业“走出去”的主体是企业。从笔者调研的情况看，现阶段农业企业“走出去”具有以下三个趋势性特点：一是理性程度提高，可持续性增强。在“走出去”初期，不少企业为追求更高的资本回报率，急于“走出去”，对海外投资风险和复杂环境估计不足，“花钱买教训”的事例不在少数。在付出学习成本和代价之后，更多的企业加强了前期工作和市场评估，审慎决策海外投资，注重海外项目的本地化建设和风险控制，使“走出去”步伐更加稳健和可持续。二是海外投资主要集中在我国国内短缺产品或自有技术优势项目领域，前者如橡胶、糖料、大豆、棕榈油、乳品、牛羊肉等的生产加工，后者如畜禽水产饲料、畜禽养殖、优质水稻生产加工等，与国内供给结构互补性较强。三是投资环节从买地种粮向全产业链发展，走向产业链高端趋向明显。如中粮集团通过购并尼德拉和来宝两家跨国农粮企业，在南美、黑海等主要产区和关键物流节点优化港口、码头、仓储设施战略布局；中化集团购并先正达，使我国种子研发、农药生产能力实现“弯道超车”；上海光明集团购并西班牙、新西兰、加拿大、阿根廷企业，初步形成乳品、水产、肉类全球产业链布局；上海鹏欣集团在巴西布局大豆、玉米收储运产业链，具备800万吨粮食收储能力，约占巴西粮食采购市场的4.7%。

(四)充分利用两个市场两种资源，带动国内农业生产结构优化调整

随着农产品国际贸易规模及结构的重大变化，以及布局海外供应链的稳步推进，极大地拓宽了我国农业发展空间，带动了国内农业结构和生产力布局加快向着比较优势充分发挥的方向调整，资源配置的效率明显提高。

一是“粮经饲”结构优化。20年来，我国土地资源密集型的粮食等作物播种面积调减，果蔬、水产、茶叶、药材等劳动密集型农作物播种面积调增。国家统计局数据显示，2019年，粮食作物(这里仅指小麦、稻谷)播种面积8.0亿亩，较2000年下降5.6%；播种面积占比32.2%，较2000年下降4个百分点。饲料作物(玉米和豆类)面积达7.9亿亩，较2000年增长46.6%；播种面积占比31.6%，较2000年提高8.8个百分点。出口优势农产品(2019年出口量排名前15位的种植品种)播种面积8.3亿亩，较2000年增长23.2%；播种面积占比33.3%，较2000年提高4.6个百分点(见图7)。进一步从产量看，2019年，稻谷和小麦产量较2000年分别增长11.6%和34.1%，玉米产量增长146.0%，蔬菜产量增长62.5%，水果产量增长340.2%，茶叶产量增长306.4%，比播种面积的变化幅度更为明显。

图7 2000—2019年粮经饲作物播种面积变化情况资料来源：作者根据国家统计局数据整理而得。

二是农业结构优化。根据国家统计局数据，2000—2019年，我国农林牧渔产值结构的变化多少有点出人意料，牧业和种植业的占比并没有合乎逻辑地有升有降。其中，牧业产值占比从29.7%下降到28.1%，下降了1.4个百分点；而种植业产值占比反而从55.7%上升到56.2%，上升了0.5个百分点；林业的产值占比从3.8%上升到4.9%，上升了1.1个百分点；渔业产值占比从10.9%到10.7%，基本持平。这种结构变化显然同国内饲料种植面积的扩大及肉类进口增加直接相关，同时也说明，通过两个市场、两种资源的交换，扩大了我国林业生态建设的空间。

三是生产力布局优化。优势产品向优势产区集中的趋向明显。根据国家统计局数据，2000—2019年，我国13个粮食主产省区的粮食产量占全国产量的比重从70.3%提高到79.1%；其中，河北、内蒙古、山东、河南，以及东北的黑吉辽等7个北方省份粮食产量占全国总产的比重从36.6%提高到50.2%，粮食区域流通已从“南粮北运”变为“北粮南运”。经济作物亦如此，广西的甘蔗产量占全国的比重从43.0%提高到68.5%，新疆棉花产量占全国的比重从33.0%提高到84.9%。

(五)秉持共建共享、互利双赢理念，广泛开展农业领域国际合作

三、农业对外开放面临的问题和挑战

我国农业走向全面对外开放的时间还不太长，对外开放面对着日趋复杂的国际环境和千年未有之大变局，加上国内农业向高质量发展转变还处在爬坡过坎的艰难时期，农业对外开放不可避免地还存在不少问题和挑战。

(一)农产品进口压力大，进出口结构不尽合理

农产品对外贸易直接涉及农业对外开放的顶层设计，需要注意和讨论的主要有以下三个问题。

1.农产品进口增长过快，给产业安全带来隐患

2.重要农产品进口来源集中，供应链的可控性面临挑战

3.优势农产品竞争力不强，出口呈下滑态势

入世20年以来，我国农产品进口增长13.4倍，出口只增长3.7倍，贸易逆差不断扩大。尤其值得注意的是，从“十五”到“十三五”四个五年计划期，我国农产品出口增速一路下滑，分别为11.2%、9.8%、7.4%和0.8%，到2019、2020年，甚至出现出口“两连降”。这恐怕是入世时最保守的估计也不曾料到的。我国一些原本具有比较优势的传统出口产品，如蔬菜、水果、园艺产品、畜产品、水产品等，竞争力减弱的直接原因是我国人口红利逐步丧失、劳动力成本逐年抬升，背后的原因则包括出口农产品加工水平不高、对标国际质量标准不够、开拓国际市场的能力不强、缺乏有实力的外向型大企业带动和品牌打造等，也与出口导向战略不鲜明、部分省份不重视有着直接的关系。

(二)良种引进未充分发挥作用，打好种业翻身仗面临诸多难题

种子是农业的“芯片”，是支撑农业高质量发展的基础。无论过去、现在和将来，良种引进都是缩小国内外农业发展差距的重要途径。但是从笔者调研情况看，良种“引进—退化—再引进—再退化”的怪圈至今都没有打破。主要存在以下问题。

1.种子市场“多、杂、假、乱”，对知识产权保护不力

种业的高投入、长周期性质，决定了种业集中度一定要高。在世界范围内，德国拜尔、美国杜邦陶氏(科迪华)等世界十大种子企业的销售额占全球市场的60%；而我国现有种业企业达7200多家，前十大种子企业国内市场占有率却不足20%。主体的“多而杂”，必然导致市场的“假而乱”。绝大多数种子企业并无研发能力，而是把引进的或别人的品种据为己有，做“模仿式”抄袭或“修饰性”改装后销往市场，致使种子市场上的套牌货泛滥成灾，让农民无所适从。又由于调查难、取证难、索赔难，违法成本低，打假成本高，种子打假成了一件最难办的事情，套牌品种打不胜打。据称，杜邦公司一年花在打假上的费用高达3000万～4000万元。如此混乱的市场格局，必然导致“劣币驱逐良币”，必然泯灭真正有研发能力企业的创新积极性。有人说我国种业仍然处在“模仿”阶段，笔者认为这个说法是不能成立的。

2.种业自主创新能力不强，不仅仅是企业和科学家的问题

(三)“走出去”企业分散与风险并存，缺乏统筹引导和政策支持

我国农业企业“走出去”时间不长，但问题暴露得比较充分，主要有以下几个问题。

1.普遍存在“单打独斗”现象，相关信息、资源缺乏整合机制

农业企业“走出去”明显带有“四多四少”特征。即：中小企业多，大企业少；民营企业多，国有企业少；分散决策的多，“抱团出海”的少；投资农业生产环节或其他单项环节的多，投资农业全产业链或采取贸投一体化方式的少。据农业农村部问卷调查，在983家农业“走出去”企业中，单一从事农业生产的有434家，主要从事加工、科研、仓储物流的分别为39家、45家和25家，仅有73家的投资和业务贯通全产业链，总体上看，大多处在产业链的低端。笔者在调研中明显感到，一方面，座谈企业反映企业各自为战，获取海外市场信息的手段匮乏，时效性差，参与对外交流、谈判感到力量单薄无助，难以与国内其他上下游企业协同配合等。另一方面，又可以看到，有的企业缺乏资金，而另一些企业找不到好项目；有的企业产品回运困难，而另一些贸易企业又缺少货源。说明我们在资源、信息整合上的工作力度还很不够，不仅地方政府对农业“走出去”企业的情况了解的不够，而且国家层面上如何更好发挥农业“走出去”部际联席会议机制作用也有很大的改善余地。

2.企业融资难、融资贵问题突出，缺乏信贷、保险等金融支持

这是访谈企业反映最为集中的一个问题。一是国内金融机构对“走出去”企业的信贷支持较少。商业银行等金融机构要求提供仓单质押、保理、内保外贷等融资产品的门槛高，许多农业企业没有获得贷款的资格；政策性银行未体现政策性功能，据中国贸促会一项调查显示，受访的民营企业境外投资项目只有不到1%获得过政策性银行贷款。根据调研情况，以鹏欣集团为例，鹏欣为巴西项目需融资5亿美元，尽管得到了有关部门的支持和中央领导的批示，但某政策性银行因其为民营企业，要求以公司资产、家庭财产担保，甚至要求出具婚姻证明。二是境内外资金流动不畅。由于政策调整、外汇管理等原因，企业对外资金支付和境外资金流动需要多层审批，既麻烦又费时。上海光明集团之所以在境外成立第二总部，也与此有关。三是海外融资难。企业反映境外贷款实际利率不低，融资担保条件与国内差异较大，手续较为繁琐。获取所在国投资政策优惠，难以获得有效文件，流程复杂。四是汇率风险大，保险品种少。如广东海大集团反映，2020年印度尼西亚盾对美元的波动达到10%，直接影响公司海外项目盈利能力。虽然可以通过购买中信保的海外投资保险对冲汇兑风险，但审批时间过长。五是享受不到优惠政策支持。政府对“走出去”企业虽有外经贸专项资金支持等，但企业反映，因其海外投资单个项目金额小，达不到政策扶持门槛。

3.专业型、复合型人才匮乏，不能适应国际化经营需要

企业的竞争说到底是人才的竞争。随着企业“由内而外”的转型，多数企业都受到人才储备不足、不能满足业务拓展需要的困扰。企业反映，境外投资项目缺乏有海外工作经历的人才，不仅专业岗位人才、合格外语人才短缺，特别是国际化、综合型的管理人才更是严重稀缺。光明集团反映，熟悉国际食品产业、国际市场运作规则、国际财务和税务、国际金融和法律方面的专业人才及复合型人才需求很难满足。中粮集团认为，培养能够马上上手并符合国际业务要求的人才，是企业海外经营安排中最难解决的部分，目前企业的国际化人才储备不足，发现、培养、使用外籍人才也存在不足。

4.“走出去”企业本土化尚显不足，社会责任意识有待增强

企业本土化是决定海外投资项目功败垂成的关键性因素之一。从调研情况看，“走出去”企业对融入当地社会普遍比较重视，积累了不少好做法、好经验，总体情况是好的，但仍然存在一些缺陷和短板。有的企业虽然吸纳了当地员工就业，但出于成本的考虑，对做好培训、劳保、社保工作不够积极主动；有的企业“无事不登三宝殿”，与当地政府和有关机构少有沟通；有的企业从未主动开展文化交流，做争取民意民心工作，不愿意承担惠及当地教育、医疗、扶贫等公益事业的社会责任。这些问题的存在，不利于树立中国企业的良好形象，也不利于企业海外项目的行稳致远。这里既有客观原因，但主要原因还是在“予”与“取”、“义”与“利”关系的处理上看得不够全面、不够长远。

5.权益产品回运有障碍，境内外企业尚不能一视同仁

在海外权益产品回运方面的问题，主要是指国家实行配额管理的农产品品种。如，在调研中发现，广东、云南均有企业反映，其在东南亚海外项目生产的食糖、大米、玉米等农产品，因受国内配额限制无法回运。广东农垦集团反映，橡胶是国内极为短缺的战略物资，该集团在东南亚掌控的橡胶产品回运虽不受配额限制，但关税税率太高，需缴纳20%的从价税和1500元/吨的从量税。云南替代种植行业协会反映，境外替代种植项下粮食产量159万吨，而国家近年下达云南的返销进口计划只有40万吨。在境内外企业一视同仁方面，主要有两种情况。一是如光明集团，在海外并购项目较多，其产品回流可缓解国内高质量蛋白供给的不足，但享受不到与境内企业同等的待遇，强烈建议将并购企业作为中国企业对待。二是广东农垦集团等企业反映，境外农业项目享受不到国内在良种、农机购置、农业综合开发、农业基础设施建设等方面的补贴，建议相关优惠政策能向海外中资控股企业延伸。

(四)国际环境复杂多变，农业对外开放面临新挑战

这里既有近期问题，也有中长期问题，需统筹解决。

1.新冠疫情突如其来，国际贸易投资受阻

一是通关流通不畅，时间延迟，费用增加。深圳鑫荣懋等水果企业反映，在通关和流通环节增加核酸检测并需反复消杀，提高了进口成本和水果损耗率。烟台海裕食品公司反映，出口产品需进专仓消毒检测，每个集装箱增加8000～10000元费用。冷链食品企业反映，在口岸完成外包装消杀和检测的货品，在国内市场流通各环节还要多次检测和消杀。二是订单下降，供应链断裂。因集装箱紧张，国际物流费用激增，部分企业原材料供应受到影响，有的企业上游供应链出现断裂。受疫情影响，境外客户弃货、退货、到港不提货等现象时有发生，部分订单取消。多国牛羊屠宰加工企业停工停产，畜产品国际贸易及种质资源引进受阻。三是人员往来受限，海外项目停摆。广东新南方集团在非洲的种桑养蚕项目已试种300亩，原计划2020年扩大种植面积3000亩，但受疫情影响不得不暂停。广东丰农控股在越南投资的火龙果项目，已停摆一年多，正考虑关停海外项目重点发展国内项目。还有企业反映，派驻海外人员的轮换不正常，驻外人员的防疫安全需高度重视。

2.国际大宗商品波动加剧，储备调节能力建设不足

3.美国等西方国家对我国全面打压，农业技术引进和国际合作难度加大

农业领域是中美战略博弈的焦点之一。美国每每把农业贸易、投资、技术合作当作一张牌来打，联合其盟友对我国全面打压，试图遏制我国农业现代化进程。主要表现在：一些国际合作、人员交流项目被取消，参与技术前沿研究的空间收窄；一些关键技术、育种材料的引进受到更为严格的限制，对原始创新能力提出新挑战；技术转让条件更为苛刻，专利使用费提高；跨国购并的审查更为严格，甚至被人为抹黑和政治化，通过购并实现技术跃升的难度加大。

4.国际农业领域竞争加剧，“西强东弱”格局尚未改变

随着综合国力增强，我国国际地位和影响力日益提升，但在国际竞争中总体处于“西强东弱”态势。在全球单边主义、保护主义抬头，逆全球化加剧背景下，我国农业进一步扩大对外开放面临种种新挑战。一是在农业技术领域，美国等西方国家纷纷制定农业科技变革战略，不断巩固和增强其在生物、信息等技术领域领先地位，我国与国际先进技术水平的差距有拉大趋势。二是在农业经贸领域，ABCD四大粮商仍握有对全球粮食及大宗农产品贸易的垄断地位，市场份额进一步提升，中粮、中化等企业国际化步伐加快，但整体实力仍有较大差距。三是在国际合作领域，美国等西方国家极力抹黑“一带一路”建设，诬称中国对外投资合作掠夺资源、制造“债务陷阱”，离间我国与亚非发展中国家关系，为我国“走出去”打造人类命运共同体制造难题。我国农业对外援助的力度仍需加大，合作方式有待改进。四是在国际规则领域，WTO改革谈判停滞不前，我国的发展中国家地位问题有可能成为谈判焦点之一；多边贸易机制面临危机，全球经贸格局碎片化、区域化趋势明显；美国等西方发达经济体牵头推进所谓全面、先进、高水平自贸协定，企图将我国排除在全球贸易秩序之外。

四、农业构建新发展格局的对策与建议

党的十九届五中全会明确要求加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。习近平总书记强调，加快形成新发展格局是根据我国发展阶段、环境、条件变化作出的战略决策，是事关全局的系统性深层次变革。

党中央的这一决策和论断，完全适用于我国农业。同时我们也要看到，同样是构建新发展格局，农业与国民经济整体相比，既有与全局一致的规律性，又有自身的特点。两者的不同点在于，从国民经济整体来看，长期以来，外需在拉动国民经济增长中发挥着举足轻重的作用，随着国际环境和我国资源要素禀赋的变化，国际大循环的功能明显减弱，国内大循环活力日益强劲，这就要求我们通过深化供给侧结构性改革畅通国内大循环，重塑我国竞争新优势，着眼点在于扩需；而农业有所不同，我国农业发展一向以来并不存在靠出口拉动的问题，现阶段的主要矛盾是如何努力避免食物自给率的进一步下滑，着眼点在于保供。两者的一致性在于，无论是扩需还是保供，都要求在更高水平上把对外开放与高质量发展紧密地结合起来，通过高水平对外开放促进高质量发展，通过高质量发展支持高水平对外开放，加快形成新发展格局，这是今后一个时期我国农业和国民经济发展的一条主线。

具体讲农业领域构建新发展格局，就是要以确保国家粮食安全和重要农产品有效供给为目标，坚持目标导向和问题导向，统筹做好高水平对外开放和高质量发展各项工作。在国际大循环方面，要着力解决“引进来”“走出去”存在的突出问题，提升我国掌握海外资源的能力和在全球粮农治理中的影响力；在国内大循环方面，要坚持深化农业供给侧结构性改革，按照“谷物基本自给，口粮绝对安全”要求，打好种业翻身仗，优化农业生产结构和生产力布局，通过降本增效提升农业竞争力，把食物自给率保持在合理水平；在推动双循环相互促进方面，要加强顶层设计，着力解决双循环联系不紧密、相互促进机制不完善问题，更加充分有效地利用好两个市场、两种资源。按照以上要求，针对当前存在的问题，提出以下具体政策建议。

(一)统筹国内国外，加强粮食安全顶层设计

根据笔者研究，从现在起到2035年基本实现现代化期间，我国主要农产品供需将始终处于紧平衡状态，肉禽蛋奶等高质量蛋白食品及大豆、玉米等基质产品的产销矛盾更为突出。为了确保粮食安全和重要农产品有效供给，必须未雨绸缪，对统筹利用好两个市场、两种资源及早作出战略性安排。一是加强顶层设计。从未来一个时期的供需出发，对主要农产品逐一进行梳理，进一步明确国内供给的优先序和进口优先序。初步考虑，到2035年，我国稻谷、小麦总体上自给，自给率保持在98%以上；玉米和猪肉基本自给，自给率分别保持在90%和95%以上；牛肉、奶制品和食糖以国内供给为主，自给率分别保持在75%、65%和60%以上；努力将大豆和食用植物油的自给率保持在17%以上和35%左右。二是有序推进进口多元化战略。要分国别研究进口农产品分布情况，有针对性地培育后备供应链，形成更加多元化的进口格局，减少对少数国家的依赖，降低风险。对进口农产品，向国际市场发出稳定信号，减少不必要的进口成本，提高进口的稳定性。三是加强对国内外市场供需形势跟踪监测。从重要性和风险性两个维度建立风险评价指标体系，对全球及我国重要农产品市场状况进行科学研判和预警，确定重要农产品进口阈值，实现国内产能与进口之间的无缝高效衔接。四是完善国内重要农产品储备调节功能。合理确定政府储备规模，科学划分中央储备、地方储备功能定位，优化储备区域布局和品种结构。把握好逆周期调节时机和力度，建立健全应急体制，提高市场调节能力和有效性。

(二)培育农产品竞争新优势，促进出口增长

扩大农产品出口，关系到农业国际收支平衡，也是一国农业比较优势发挥和竞争力提升的体现。要采取切实有效措施，遏制近年我国农产品出口下滑势头。一是要把增加农产品出口列入重要议事日程。分地区、分品种深入调查研究，摸清现阶段我国农产品出口存在的瓶颈制约，以及潜力和优势，编制国家促进农产品出口振兴规划，构建上下联动的出口促进工作机制。二是重塑农产品竞争新优势。农产品的国际竞争，说到底是整个产品体系的竞争。要从不同农产品的具体情况出发，做好补链、固链、强链工作。要大力培育有竞争力的市场主体，支持企业加快技术改造和产品更新换代，积极发展精深加工，做强出口品牌，引领农业贸易转型升级。要打造对接国际质量标准的出口农产品生产基地，使其成为生产规模化、质量标准化、产品品牌化、管理企业化的示范基地，实行专种、专收、专储、专用。三是大力开拓国际市场。学习广东“喊全球人民吃荔枝”、四川“出口联盟”经验，提升博览会、展销会的商业价值利用率，帮助企业深耕传统出口市场，开发新兴出口市场。发挥政府、协会、商会各自优势，形成国际营销促销网络。为中小出口企业进入国际市场提供综合服务。创新农业贸易方式，支持跨境电商平台建设，拓展优势农产品出口渠道。发展农业服务贸易，带动我国农资、农机、农技等同步出口。

(三)完善疫情下通关及流通管理，研究支持海外权益产品回运办法

在新冠肺炎疫情应急管理方面，尽快实现进口冷链食品核酸检测和消杀的跨省市互认，减少重复消杀和检测，提高流通效率，降低损耗和企业运营成本。优化口岸管理和通关流程，对出口农产品采取“监管前移、随检随验”的快速检验检疫措施，确保鲜活农产品抢“鲜”出口。支持云南省等沿边省区与毗邻国家开展跨境检疫和检验检疫互认。加强活畜进口隔离场所建设，适当增加海关相关项目建设补助。支持海运企业加大运力投放，加强国际航运运价激增反垄断调查，打击哄抬运价。在权益产品回运方面，原则上支持企业“产业外扩、产品回国”。国家发展改革委、商务部、海关总署、农业农村部等部门要加强备案企业境外涉农项目相关信息的共享，全面掌握权益产品情况，核实回运产品数量及品质，在此基础上调整进口配额管理方式，对境外投资形成的权益产量内农产品进口提供专项配额。对于回运国内自用加工的，应准许企业在特定区域(如保税区)范围内生产、加工，减免相应关税。对中资公司海外并购企业，原则上给予国民待遇，视不同产品情况降低或取消项下产品进口关税。下调海外权益天然橡胶回运进口税率。

(四)深化改革、加强管理，把民族种业搞上去

种业是农业高水平对外开放、高质量发展的根基。要按照中央部署，坚定不移打好种业翻身仗。一是净化种业市场。修订《种子法》《植物新品种保护条例》，提高品种审定标准，建立实质性派生品种审查认证制度，大幅度减少同质化品种，公告撤销一批违规品种。增设侵害品种权罪，加大重点案件查处力度，严厉打击审定数据造假、品种侵权套牌等违法违规行为，确保知识产权不受侵犯，形成鼓励创新正向激励。二是加强种质资源库建设。加快推进种质资源普查、抢救性收集、整理、入库工作。对重点品种开展DNA指纹图谱鉴定和性状挖掘工作，弥补育种材料不足短板。制定种质资源目录，推动资源共享共用。三是切实加强基础研究。在保持杂交种育优势同时，着力突破生物育种技术瓶颈。加大作物、畜禽重点品种基因编辑育种攻关力度，推动育种产业化。按照非食用—间接食用—食用路线图，加强转基因育种技术布局和储备。加大投入，加强重点品种国家实验室建设。建立和完善能够充分体现科研人员智力成果价值的分配机制，给予科研项目负责人更大的经费使用自主权，调动科研人员积极性。四是创建产学研相结合、繁育推一体化体制机制。确立企业在良种研发推广中的主体地位。充分发挥隆平高科、先正达、华大基因等种业龙头企业作用，支持有条件的企业引入战略资本，进一步推进种子企业兼并重组。按照市场导向、产业牵引、技术驱动、利益共享原则，搭建企业、大专院校、科研院所战略合作平台，强化企业与科研机构合作机制，实行“揭榜挂帅”制度，形成支持自主创新的政策体系和研发生态。加大科研人员股权激励力度，实现技术成果和经济利益分享，强化科研成果向实际应用转化内在动力。五是改革完善种子审定管理办法。一方面，要从严规范新品种审定管理，切实加强知识产权保护；另一方面，按照国外通行做法，对没有引入外源基因的基因编辑产品，等同传统育种产品管理，开通其产业化通道。积极慎重推进转基因技术研发。

(五)搭建“走出去”综合服务平台，加大政策支持力度

加强政府的引导和政策支持，是“走出去”企业的迫切需要，也是确保“走出去”战略行稳致远的必要条件。一是加强政策指导和风险防范。依托现有农业“走出去”部际联席会议机制，充实力量，整合资源，拓展功能，建立统一的农业“走出去”信息平台。编制和发布重点国别农业投资指南，及时更新相关国家宏观政策、行业规划、投资管理、法律法规最新信息，供企业参考。建立风险评估和预警体系，帮助企业规避化解风险。二是加强政府与企业、企业与企业信息沟通。完善农业“走出去”投资和项目统计口径，建立农业全产业链统计科目，将农业产前产后和直接为农业提供服务的投资及项目纳入大农业统计范畴，全面掌握农业“走出去”整体情况。跟踪“走出去”企业运营情况，开展面向“走出去”企业的对接服务，答疑解惑，提供咨询和指导意见，帮助企业解决实际困难。三是强化国际化人才培养。制定农业“走出去”国际化人才培养计划，动员高校、培训机构等，帮助企业加大国际经贸、投资、法律亟需人才培养力度。放宽国际化人才引进条件，充实企业关键岗位和人才储备。学历教育应加大国际化人才学科建设和培养力度，鼓励“走出去”企业与高校合作，设立培养基金，定向培养所需人才。四是引导“走出去”企业履行社会责任，提高本土化经营水平。通过案例教学、表彰先进等多种形式，引导“走出去”企业牢固树立“共建共享、互利双赢”理念，加强与所在国民众人文沟通，让他们分享项目建设利益，树立中国企业的良好形象。对“走出去”企业的政策支持，应与其是否履行社会责任挂钩。五是进一步加强对“走出去”企业的政策支持。设立农业“走出去”专项引导资金，对于符合国家外交大局，对确保国家粮食安全和重要农产品供给具有重要意义的投资项目给予支持。专项引导资金可以直接用于充实企业资本金，也可以用于贴息。引导金融机构开发低利率的长期信贷产品，探索仓单质押、境外资产抵押等，拓宽企业融资渠道，降低企业融资成本。鼓励金融机构推出更适合海外农业投资的保险品种，提高“走出去”企业抗风险能力。研究中资海外种植、养殖项目比照享受国内支农惠农政策的可行性。鼓励中资银行海外分支机构增设网点，提供结汇、购汇、多币种贷款便利。鼓励有条件的企业在境外发行股票、债权或直接融资，拓宽海外融资渠道。

(六)明确“走出去”战略重点，优化“走出去”经略方式

认真总结实践经验，进一步厘清“走出去”的基本思路。一是要明确“走出去”战略重点。从未来一个时期我国重要农产品产需关系看，国内供给短缺的主要是肉奶等高质量蛋白食物及玉米大豆等基质产品，因此有必要以境外投资方式获取这些产品的掌控能力。应以此为重心，统筹安排“走出去”的战略布局，而不能“眉毛胡子一把抓”。二是要明确“走出去”的切入点。境外投资项目既要着眼于全产业链，又要找准切入点，做到精准卡位。从实践经验看，直接购地种粮的政治、社会敏感性太强，并非明智之举。实际上，掌控海外权益产品，并非一定要获得土地所有权(使用权)。从加工贸易环节入手是更恰当的选择，既规避了风险，又可向上下游延伸，同样可以达到掌控供应链的目的。因此，除某些特定产品外(如橡胶)，原则上不提倡境外投资项目直接购地种粮。三是优化“走出去”方式和投资方式。中小企业境外投资面临更多的风险，应尽量采取“抱团出海”“借船出海”方式。在境外打造农业合作示范园区，吸引国内中小企业入驻，是实现“抱团出海”的有效方式；依托大企业海外项目，让中小企业参与上下游产业链分工，是“借船出海”的可行组合。在投资方式上，直接投资、贸投一体化和购并，是三种可供选择的方式。一般而言，直接投资或贸投一体化，更适合中小企业的情况，特别是贸投一体化，即通过贸易媒介转向投资更为稳健易行；购并来的更为直接，而且可实现“弯道超车”，但一般只有大企业才有这种能力。四是充分发挥大企业的作用。在农业“走出去”的雁阵模式中，大型企业既是其中的领头雁，也是实现国家战略意图的主要担当。中粮、中化、光明、鹏欣、广东农垦、新希望等“走出去”企业已经或正在成长为农业跨国公司，已初步具备与ABCD、国际种业“两超”“四强”抗衡的能力，是农业“走出去”最重要的成果。这些大型涉农企业愈是往国际产业链高端走，对国内农业高质量发展的带动能力就愈强。从这个意义讲，支持这些大型农业跨国公司发展，就是支持农业的高水平对外开放和高质量发展。有关部门要加强与这些企业的经常性联系和战略沟通，既要加强引导，强化责任担当，也要帮助解决海外经略中的实际问题，确保其行稳致远。

(七)广泛深入开展农业国际合作，切实履行国际义务和大国担当

广泛开展农业国际合作，既是实施农业“引进来”“走出去”双向战略的内在要求，更是开展大国外交、广交朋友的战略需要。要提高政治站位，推动农业国际合作走深走实。一是有针对性地做好应对美国等西方国家打压封锁的反制工作。一方面，要把美国等西方国家对我国农业技术封锁、人员往来收窄、合作项目取消等负面影响的损失降到最低程度，利用我国超大市场农产品贸易潜力、气候变化等于我国有利议题，争取更多的合作机会，拓展新的合作领域，确保斗而不破底线；另一方面，将农业国际合作纳入多双边外交重要议题，充分利用南南合作、“一带一路”、上合组织、大湄公河次区域合作等多双边机制，主动加强与世界各国在粮食安全等全球共性挑战问题上的合作，并积极在国际舞台发声。二是突出加强农业科技领域的对外合作。在“引进来”方面，要创造条件，逐步放宽在境内设立国际组织分支机构、外籍科学家来华任职的限制，把很多国外贤才“请进来”，打造更多国际合作创新平台。参考发达国家通行做法，建立国际种质资源交换、合作和利益分享机制，有条件放宽种质资源国际交换合作。在“走出去”方面，发挥我国技术优势，重点办好我国境外农业科技试验示范园区，加强经费支持和当地人才培养，通过“传帮带”，促进我国先进实用农业技术在海外落地生根发芽，提升所在国农业发展和科技进步水平。三是突出加强与发展中国家的农业合作，加大援助力度，扩大影响，务求实效。在援助理念上，要确立帮助发展中国家提高粮食生产能力，就是为全球粮食安全做贡献，对确保我国粮食安全也有利的互利双赢理念，不能仅看眼前和局部经济利益。在援助方式上，项目选择要符合所在国的实际需求，技术水平要适合所在国“学得会、用得上、离不开”的实际情况，真正做到“雪中送炭”。在后期管理上，要切实加大当地管理、技术人员的培养，切实解决项目交付后不可持续问题。

(八)积极参与全球粮农治理，提升我国国际规则制定话语权

涉外农业要服从国家外交大局，始终坚持多边主义，坚决维护公正合理的国际新秩序，在完善全球治理中维护我国核心利益，提升我国国际地位。一是发挥首脑外交引领作用和大国外交作用。配合国家整体外交需要，利用我国农业在国际贸易、技术合作等方面的优势，主动设置议题，通过高层交往引领农业多双边合作，通过深化农业多双边合作广交朋友。二是发挥好我国在WTO、FAO等国际组织中的作用。主动参与和影响农业规则的制定，促进形成更加公平合理的农业国际经贸秩序，为我国农业对外开放营造良好环境。用好FAO中国籍总干事的独特优势，增加我国在涉农国际组织中的职员数量，增强实际影响力。积极参与全球农业治理体系改革，主动宣介中国方案，推动全球粮农治理体系朝着于我国有利的方向发展。三是发挥在G20、金砖国家、“一带一路”、上合组织等多边、区域机制中的作用。主动规划和引导农业合作方向，借助多边平台开展政策协调和标准协同，增进共识，提升我国引领农业国际合作能力。四是积极推进自贸区建设。农业农村部门要配合商务部门继续做好自贸区农业议题谈判等相关工作，发挥好农业对外合作在服务整体外交中的“变压器”“稳定器”作用，在不触碰我国农业利益底线基础上，通过适时出手农业牌“打准打狠打痛”，赢得主动权，加快自贸区谈判进程。