关于国际区域治理的思考（二）

张蕴岭

笔者近期正在主持撰写一本《国际区域治理概论》，这是继《国际区域学概论》之后的第二本有关区域国别学的理论研究著作。国际区域治理研究，需要回答的基本问题是：治理什么、为何治理、如何治理，以及如何受益。

作为研究，首先需要对国际区域治理本身给出明确定位，这样才可以对其做深入、系统的研究。所谓定位，就是为国际区域治理划定一个边界，即定义范畴。国际区域治理具有独立的属性，与基于国家本位的国家治理有联系也有不同，与基于全球问题的全球治理有联系也有不同。就治理而言，大体有两类：一是问题性治理，通过治理解决所存在的问题;二是创造性治理，通过治理开发潜能，创建新利益。

作为独立属性，国际区域治理的定义范畴主要有三个：其一，超越国家范畴的区域共属性问题，或者称之为公共领域;其二，相关国家以合作的方式参与，这里既包括合作治理机制下的共同参与和行动，也包括依据合作议程进行的单独行动;其三，治理成果属于公共产品，为参与各方所共享，不能为单个或几个国家独有。

治理的公共领域大体可分为三类：一是跨境性的自然领域，涉及山川、河流、海域、资源、天气、自然灾害，等等。一方面山川、河流、海域有着国家归属性，但是其存在与影响亦具有跨境性，往往链接区域多个国家，涉及诸多共同利益。二是对区域具有综合影响的问题，如战争、恐怖行为、地震灾害、重大事故、交易规则、信息安全，等等，尽管它们大多发生在一个国家，但是其影响具有扩延性，危及多方利益。三是对各方具有共同利益的区域潜能。所谓区域潜能，是指只有在区域层次才可以体现出来的，如成立区域组织或合作机制，创建区域市场、制定区域规则等。

当然，国际区域并不是孤立存在的，它还会与其他区域直接相连，因此，在很多方面，公共领域往往具有很强的跨区域性。另一方面，全球性问题在大多数情况下是难以进行区域性分割的，因此，在很多时候，区域公共领域的问题往往又是全球性问题的区域性表现。

现代国际区域治理的基本特征是共同参与、共担责任和共享利益，参与者以政府为主体，也有社会组织、企业与个人，治理是基于共识、规则和行动进行的。这与单个国家、单个组织和个人的单独行为不同。国际区域治理是一个体系，它不是一项行动，而是一个不间断的进程。

成立区域组织是开展国际区域治理的最有效形式。由于区域组织被参与国家赋予行使治理的职能，因此，可以对区域治理进行规划、实施和监督，可以使得治理常态化、有秩序和见效果。在区域组织功能弱的情况下，区域治理更多是通过签订合作协议来进行的。基于协议的治理也被称之为功能性治理，也就是说，是针对不同的领域和问题，根据需要和可行性开展专项合作治理。专项合作治理针对性强，目标明确，效果明顯，不需要复杂的制度设计和高度的政治认同。在研究中，往往把区域制度构建称之为区域主义，把区域功能性构建称之为区域合作。二者都认同区域利益，只是采取的方式不同。

鉴于现代国际区域治理是以政府为主体的多角色参与，非政府实体的参与是在统筹规划与行动议程下进行的，参与治理各方要么是按照分工承担治理责任，要么是通过合同承担治理议程的项目。当然，在有的情况下，一些非政府组织也可以根据自定的议程开展治理活动，比如在区域环境治理领域，非政府环保组织往往非常活跃，所取得的成效也非常显著。它们的许多行动并不在政府间合作治理的议程之内，对于这样的行为和所取得的成效，也应给予支持。这类非政府组织的活动是政府间合作治理的有效补充，可以通过加强协调，把其行动纳入综合治理议程，或者对其成果加以利用。在现实中，多角色相向而行的治理参与和行动，有利于国际区域治理体系更完善和有效。

国际区域治理的领域既然是公共领域，涉及共同利益，又由区域成员共同参与和投入，因此所获的成果自然成为公共产品，为大家共享。国际区域治理成果的共享性，也即各方都可以从中受益，是保证区域治理进程可持续的基础和保障。当然，即便国际区域治理是基于共同的利益诉求，也还是需要对成果共享的受益均衡问题给予重视。这里，均衡的要义是公平与合理，而不是均等。再则，在有些情况下，也会出现付出与收益的不对称，甚至个别付出会暂时大于收益，对此，则需要有国际区域治理的综合利益观。 （未完待续）