德国新政府外交：“积极有为”还是“力不从心”？

黄萌萌

刚进入2022年，由社民党、绿党和自民党联合组建的德国新政府外交政策就迎来一次考验。近期，围绕着乌克兰是否加入北约，美欧与俄罗斯陷入了激烈的地缘政治博弈，东西方之间的“安全困境”仿佛再次将国际秩序拉回冷战夢魇之中。而就在德国新政府试图寻求展现其“斡旋人”的积极作用之际，德国海军中将舍恩巴赫却发表了西方眼中的“政治不正确”言论。舍恩巴赫在近期访问印度期间直言：“克里米亚半岛不会再回来了”，并将西方对于俄罗斯“入侵”乌克兰的担忧描述为“无稽之谈”，认为普京真正需要的是“平等尊重”。此言一出，立刻掀起舆论轩然大波。虽然德国新政府迅速重申与美国和北约保持“联盟团结”，并表示将通过“经济和金融制裁”及暂停“北溪-2号”天然气管道项目等手段威慑俄罗斯，但来自多方的批评与压力令新政府陷入被动局面。1月22日，舍恩巴赫宣布辞职。德国新政府是否具备实现“积极有为”外交愿景的能力，由此引发外界广泛关注。

近十年来，德国政治决策者多次提出要实施“积极有为”的外交政策，表示作为“建构力量”角色，要致力于通过“经济实力”和“外交斡旋者”身份解决国际问题，承担国际责任，实施基于“价值观”和“规则”的多边主义，在对外关系中协调“价值观”与利益，以欧盟为依托积极发挥对国际秩序与规则的影响力。

2021年德国大选后，社民党、绿党和自民党的组阁协议展现了德国雄心勃勃的外交愿景，即以“建构力量”为基点引导德国对外关系，将德国外交融入欧盟整体布局，在推动欧盟“战略自主”的同时，加强与美国协调，促进与“志同道合”伙伴的多边合作。组阁协议显示，德美伙伴关系仍是德国新政府国际行动的核心支柱，德国期望与美国深化气候与能源伙伴合作，共同推进以“规则为基础”的国际秩序，维护欧洲安全稳定。在德俄关系领域，新政府则强调双边关系的“多维性”：一方面，追求德俄关系的稳定性，期待在能源转型与全球问题上与俄合作;另一方面，以国际法、欧洲安全以及中东欧国家的利益为由，主张欧盟一致应对“俄罗斯威胁”，特别是在乌克兰问题上，新政府认为解除对俄制裁的前提条件是俄罗斯完全遵守《明斯克协议》。

在对华关系上，德国新政府强调与美国及“志同道合”盟友之间就对华政策进行协调，并希望提升欧盟在对华关系中的谈判筹码。此外，同样以“多维度”为抓手，确立“合作伙伴、经济竞争和制度性对手”的对华三维定位，实施“分领域而治之”的对华战略调整。德国新政府主张在气候变化、全球抗疫与卫生政策、国际反恐、国际核裁军以及可持续发展等全球治理领域与中国开展合作，在经贸投资、科技创新以及国际标准制定等领域与中国开展竞争。

不过，绿党、自民党和社民党在外交政策上具有不同侧重点。绿党的外交核心理念是“气候保护与人权价值观”，自民党则重视“数字、科技创新与经贸规则竞争”，而社民党曾是20世纪70年代“新东方政策”的主导者，曾多次以中国和俄罗斯“理解者”身份推进务实性外交，试图平衡“价值观”与经济利益。目前，社民党朔尔茨领导的联邦总理府与绿党贝尔伯克执掌的外交部权责之争如火如荼，朔尔茨能否在“权力的游戏”中制衡绿党仍有待观察。在乌克兰问题上，部分社民党人并不想过度刺痛俄罗斯，但最终在多方压力下，不得不将暂停“北溪-2号”列为对俄制裁选项。

2021年11月14日，德国举行“德国哀悼日”纪念活动，纪念全世界因暴力和战争所致的死难者和纳粹受害者。德国总统施泰因迈尔在“德国哀悼日”纪念活动上致辞，呼吁铭记战争教训。

德国新政府虽然有“积极有为”的外交愿景，但在现实中却面临诸多掣肘，其协调“价值观”与经济利益的努力并不顺利。如在对华关系上，德国商界、政界和民意在对华认知上并不完全同频。颇具政治影响力的德国商界利益集团——德国工业联合会（BDI）虽然在2019年初率先提出对华“制度性竞争”，要求进一步推进中欧“对等”市场准入条件、争取平等竞争规则与知识产权保护等，但并不主张中德在经济与科技领域对抗。德国商会发布的《2020/2021在华德国企业商业信心调查》显示，尽管受新冠疫情冲击，77%受访德企预计其所处行业在中国的表现将优于世界其他市场;72%的受访企业表示未来愿意加大对华投资。德国已经连续五年是中国在欧洲最大的贸易伙伴，而中国也是德国第二大出口对象国。

然而，德国政界与学界却将中欧关系的“竞争”维度上升至“对手”叙事。这导致德国企业目前承受着中欧政治与民意的“夹板气”。疫情阻碍中德政界线下交流，而“价值观”外交在德国媒体与民意中的支持率则在上升。在社会舆论压力下，德国企业一方面原则上应允对供应商进行“供应链审查”，审核其是否存在“违反欧盟关于人权、劳工标准”的做法;另一方面也担忧商业过度政治化将给企业带来巨大不利影响，特别是德国汽车企业以及机械制造企业等对全球供应链深度依赖，短期内难以寻求等质的替代供应商。

由于二战后德国对战争进行了大规模社会反思，其长期奉行军事领域的“克制文化”。冷战后，两德重新统一，德国实力上升，但军事“克制文化”仍制约着德国外交行为模式。历次德国海外派军必然引起社会争论以及联邦议会的跨党派乃至党派内部分歧。在北约军费贡献问题上，默克尔执政时期，德美之间就频繁在国际场合“互怼”。时至今日，德国对北约的军费贡献仍未达到占GDP2%的标准。此外，在军事实力上，2011年德国取消义务兵役制后，联邦国防军陷入装备老旧以及人力不足的困境。

德国在军事领域奉行的“克制文化”一定程度上限制了其“承担安全责任”。2022年初，乌克兰局势升级，再次暴露了德国在承担安全责任问题上的“短板”。在德国海军中将发表“错误言论”后，乌克兰批评德国外交“傲慢与狂妄”，趁机向德国施压，要求其向乌克兰输送武器，发挥其在欧洲的领导作用，承担其安全责任。而德外长则以“斡旋人”身份积极穿梭于华盛顿、莫斯科与基辅之间，寻求政治解决方案。德国这一外交立场显然是受到国内“和平主义”与“克制文化”的影响。

德国新政府认为跨大西洋联盟应在安全、科技、经济与气候变化等领域进行密切协调。然而，美欧协调呈现复杂态势，在合作意愿增强的同时，在关键问题上却“各怀心事”。

其一，世界格局发生深刻变动与全球疫情叠加对绝大多数国家造成巨大冲击。为了缓解中产阶级压力，推进疫后经济恢复，德美两国的外交都呈现一定“内顾”趋势，国内需求将很大程度上牵引外交政策方向。为此，德国不会完全跟随美国脚步，避免与中国产业和科技“脱钩”，防止对自己造成过大经济损失。此外，德国政府深感美国政治与社会极化问题日益严重，拜登的民意支持率急剧下降，需要为特朗普式总统再次上台的可能做好预案。

2022年1月5日，德国外长贝尔伯克访问美国时与美国国务卿布林肯会晤。

其二，美欧在战略上“半信半疑”对德美关系造成一定影响。长期以来，美国领导的北约一直是欧盟安全保护伞，但近十年来美国安全重心转移至亚太，欧洲抱怨美国对其安全保护“半心半意”。拜登上任后虽表示会支持北约行动，但是美国政府在未和盟友及时沟通的情况下突然撤军阿富汗，伙同英国“撬走”法国与澳大利亚签订的潜艇订单，这些都令美欧关系再次蒙上阴影，削弱了美欧之间的安全互信，也再度增强了欧盟“战略自主”的诉求。

其三，大国“越顶外交”使德国外交面临压力。比如在乌克兰问题上，解决问题的密钥仍掌握在美俄手中。德国担心美俄之间的“越顶外交”将令欧盟成为大国博弈的牺牲品。此外，“新欧洲”国家不断施压，要求德国提供武器，而德国坚守“对话与威慑”的双重对俄战略，寻求政治解决危机，令乌克兰和欧洲东部边境国家对德国承担安全责任的可信度产生质疑。

综上所述，德国新政府希望自己作为一支“建构力量”，在国际舞台上以欧盟为依托，通过自身的“外交斡旋者”身份和经济实力影响他国决策，实施“积极有为”的外交政策。然而这一外交愿景面临很多现实困境，可以预见德国新政府未来实施“积极有为”外交政策恐怕会力不从心。