巴基斯坦发布首个国家安全政策有何意味

李青燕

巴基斯坦当地安保人员对过往车辆进行安全检查。

2022年1月14日，巴基斯坦总理伊姆兰·汗发布了该国历史上首个国家安全政策，即《国家安全政策（2022～2026）》的公开版本。此前2021年12月27日，伊姆兰·汗主持召开了第36次国家安全委员会会议，巴总理国家安全顾问尤素福在会议上提交了该政策并获得通过。该政策作为伊姆兰·汗政府的“国家总体战略”，将指导巴基斯坦政治、经济、安全与外交等各领域的政策制定和行动规划。此时出台国家安全政策，反映出在大国博弈使地缘政治竞争加剧的大背景下，巴基斯坦面对国际、地区和国内形势的复杂演变，亟需调整策略以应对内外挑战，但能否取得预期效果还有待观察。

《国家安全政策（2022～ 2026）》广泛汇集了巴政府各部门、各省政府、学术机构和私营企业等超过600位专家学者的意见，以经济安全为核心，以公民安全为最终目标，历时多年编制而成。尤素福认为，该政策的出台标志着巴基斯坦国家安全战略的转型，即从重视传统安全威胁转向传统安全威胁与非传统安全威胁并重。尤素福在国家安全委员会会议上阐述新政策要义时强调，国家安全的宗旨是确保每个公民的安全和尊严。因此，以公民安全为最终目标的国家安全政策，须将经济安全置于核心地位，提升国家综合实力，并通过合理配置资源，进一步增强军事安全与人的安全。为保证该政策顺利实施，伊姆兰·汗称已制定严密的实施框架，巴军方领导的国家安全局将与相关职能部门协作审查政策落实情况，国家安全顾问则需每月向国家安全委员会提交进展报告。

该政策具有综合性、权威性和动态性等鲜明特征，彰显巴基斯坦内外政策转型方向。

一是巴基斯坦采取了更加全面的综合性策略应对新形势下的各领域挑战。据巴媒介绍，该政策打破了以往对传统军事安全的单一关注，将国家安全扩展至七个主要领域，即国家凝聚力、治理能力、经济安全、人的安全、领土安全、内部安全和外交政策。其中，经济安全和国家凝聚力被提升为巴国家安全的优先事项。

二是该政策相当于巴国家层面的总体战略规划，巴国防、经济、外交等领域政策必须与之相配合。这将有利于整合巴基斯坦各部门资源，使各领域政策保持步调一致，尤其是促进政府与军方的“和谐相处”。巴政府与军方矛盾由来已久，军方素来在政治、外交和安全领域有重大发言权。而巴军方此次全程参与了国家安全政策的制定，这表明军政双方很可能已就国家前途达成共识，军方也可能为政策落地实施提供有力保障。

三是尽管该政策是2022～ 2026年的五年规划，但巴将在每年对该政策进行评估，并在政府换届时重新审定。这样既能维持国家重大决策的连续性，又可根据国内外形势变化及时做出调整。

然而，该政策能否满足伊姆兰·汗政府的期待，还需看其能否在经济复苏、政治稳定、安全保障和地缘战略等领域发挥作用。

其一，能否以经济安全为核心提振疫后经济复苏，增强巴综合国力。国家安全政策认为巴基斯坦经济面临外部不对等、内部不平等和区域经济发展不平衡三个关键挑战。2018年，正义运动党领导人伊姆兰·汗主打“新巴基斯坦”口号上台，力推经济改革，促进民生保障。此后，巴经济改革措施成效初显，批发零售贸易与大型制造业触底反弹，带动巴2021～2022财年GDP增速近4%，好于世界银行2%的预期。但巴经济内生动力不足、产业结构性矛盾突出，周期性陷入财政与经常账户赤字双高困境，叠加新冠疫情的沉重打击，巴经济增速放缓，复苏势头不稳。当前巴国际收支失衡，通货膨胀率高企，经济下行压力加大，巴面臨继2021年3月后再次向国际货币基金组织（IMF）借款的窘境。进而，由于政府财政紧缩，公共发展支出大幅削减，伊姆兰·汗政府实施区域平衡发展计划受到掣肘，在住房、医疗和教育等民生保障措施的投入上捉襟见肘。与此同时，2020年印巴两国的GDP总量相差近十倍，与印度经济实力差距的扩大使巴基斯坦加快经济发展、充实国力的紧迫感有所增强。

其二，能否应对巴内外局势动荡加剧与非传统安全威胁上升的局面。一方面，巴基斯坦内政持续处于政府、军方与司法三者权力的动态博弈之中，利益失衡易引发政治危机，制约国家安全政策的有效实施。伊姆兰·汗政府与军方关系虽优于其前任谢里夫政府，但在国家战略制定和实施过程中仍离不开军方支持。此外，伊姆兰·汗在反腐问题上态度强硬，坚持问责反对党穆斯林联盟（谢里夫派）和巴基斯坦人民党，反对党则联手抵制，并诉诸街头政治使巴社会动荡加剧。另一方面，恐怖主义活动一直是困扰巴基斯坦安全的顽瘴痼疾。2018年以来，尽管巴总体安全形势好转，但恐怖袭击事件仍时有发生，造成恶劣影响。2021年，美国从阿富汗仓促撤军，引发阿局势剧变，恐袭外溢与难民危机凸显。尽管阿富汗塔利班上台执政后有利于巴基斯坦改善地缘环境，但阿富汗再次成为恐怖主义策源地的风险犹在。

其三，能否应对当前巴基斯坦的地缘战略关切。长期以来，印巴两国视彼此为地缘战略竞争对手，不断发生对抗。当前，美国重拾冷战思维，推进“印太战略”，制造集团对抗。在美西方拉拢下，印度加速向美靠拢，“大国自信”不断膨胀，对巴政策趋于强硬。印度挤压巴基斯坦战略空间，两国在克什米尔问题上的冲突不断升级。印度莫迪政府一直寻求“永久解决”克什米尔问题。2019年8月，莫迪政府在第二任期伊始宣布废除宪法第370条款，强行取消了印控克什米尔地区的“自治权”。巴基斯坦历来视克什米尔问题为核心利益，印度此举令伊姆兰·汗政府备受打击。在越发复杂的国际和地区环境中，尽管伊姆兰·汗称巴不加入任何“冷战式”集团，寻求邻国和平政策，但当前印巴关系改善空间仍然有限。

巴基斯坦出台国家安全政策是伊姆兰·汗政府积极顺应新时期新形势对国家战略进行的优化升级，将驱动巴基斯坦内外政策进行新一轮调整。作为巴基斯坦的“全天候战略合作伙伴”，中国支持巴基斯坦探索适合本国国情的发展道路和治理机制，该政策将为巴基斯坦的经济腾飞提供助力，并对促进地区和平稳定发挥重要作用。