百年法治建设中的立法历程与宝贵经验

杨春福 缪听雨

以“立法”推动党的各项事业向前发展是中国共产党百年奋斗的政治智慧，在治国理政方面发挥着重要作用。建党百年来，中国共产党在中华民族伟大复兴的伟大征程中形成了思想意涵深邃、富有人民情怀的中国特色社会主义法律体系,确立了中国特色社会主义法治道路。在法治建设中，“立法是法治的基础和前提，法治是国家建设发展的重要内容，是国家软实力的重要体现”。(1)许安标：《新中国70年立法的成就与经验》，载《中国人大》2019年第21期。新时代，全面推进依法治国战略，就要以良法促善治。那么如何制定良好的法律？回顾中国共产党领导的百年法治建设历程，总结其宝贵经验，从历史中汲取立法智慧，做到守正创新，不断丰富与完善中国特色社会主义法律体系，为实现人民美好生活和中国梦提供坚实的制度基础，这是当下一个迫切的工作。

一、 新民主主义革命时期的立法(1921—1949年)

无论是古代抑或是近代旧民主主义革命时期的法制建设，始终以维护少数人的利益为目标。然而，中国共产党自成立之日起就以历史唯物主义为指导，以为人民谋幸福、为民族谋复兴为国家法制建设的价值旨归。在整个新民主主义革命时期，随着中国共产党开始在局部执政，法制建设成为稳固政权的重要保障。这一时期党的立法活动可分为四个阶段。

(一) 共产党成立初期与第一次国内革命战争时期的立法历程(1921—1927年)

1921年中国共产党的成立拉开了中国新民主主义革命与法制建设的序幕。习近平总书记在建党百年的重要讲话中指出“中国产生了共产党，这是开天辟地的大事变”。(2)《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，载《人民日报》2021年11月17日。党的一大通过的《中国共产党第一个纲领》具有党章性质，起党章作用，是党的历史上制定的第一部党内法规。中国共产党成立之初，组织机构尚不健全，也没有固定的政权实践区域，缺乏相关的立法条件。随着工人运动、农民运动的发展，部分地区与部门根据革命斗争的需要开始了立法活动。

首先，中国共产党成立初期的主要工作是领导工人运动。这一时期党探索制定了劳动保护法案和工会组织法，拟定了劳动立法原则和劳动立法大纲。相关法案最早可追溯到1922年第一次全国劳动大会上通过的劳资关系规定，如8小时工作制等。1922年8月党发起了劳动立法运动，1925年以省港罢工委员会为执行机关组成了临时工人政府，制定了《省港罢工工人代表大会组织法》及其会议规则，这些法案对规范工人运动具有重要的推动作用，也是党领导工人立法的初步尝试。

其次，农民运动无疑也是党成立之初的重要工作。这一时期党探索了土地政策和组织原则，土地与农民是紧密相连的，制定正确的土地法规是人民对中国共产党认可的关键因素，也是广泛动员群众力量参与革命的核心因素。起初，中国共产党尚未制定出完整的土地法规，但在多次代表大会的决议案中提出土地没收与分配的政策与原则。在地方农民运动中，党领导制定了地方性的组织政策和规则，如《江西省第一次全省农民代表大会组织法》和《全省农民代表大会会议规则》等。诸如此类的伟大尝试，迈出了我国农村土地运动法制化步伐。

最后，中国共产党在宪法、民事法、司法、组织法等领域的立法也取得重要突破。1922年7月，党在《中国共产党第二次全国代表大会宣言》中就曾提出建立民主主义联合战线的宪法主张。在民事经济法律制度构建中，1921年9月，浙江萧山《衙前农民协会章程》最早提出减轻地租的原则：“以收成及会员平均的消费所剩余的作标准。”(3)张希坡编著：《革命根据地法律文献选辑》(第一辑)，中国人民大学出版社2017年版，第123-124页。在司法制度上，湖南、湖北两省在制定惩治土豪劣绅条例的同时分别制定了《湖南省审判土豪劣绅特别法庭组织条例》《湖北省审判土豪劣绅委员会暂行条例》。随着革命的发展，1923年党的第三次代表大会在决议案中提出“中国共产党中央委员会组织法”。(4)参见中国人民大学中共党史系资料室编：《中共党史参考资料》(第二册)，中国人民大学中共党史系资料室1979年版，第533-534页。这是我党最早的组织法，它对党的组织构架、工作职责及相关工作内容作了初步规定。

总体而言，中国共产党作为新生的革命型政党，从一定意义上讲，党成立之日起就已经确立了立法原则与方向，但是党的组织架构、政权运行结构等尚未成熟。因此，尚未具备具体法律的制定条件，法作为一种规范性约束，见诸各类政治宣言、决议案之中。无论是中央制定的立法原则及法案，还是地方性的政策，都是党在新民主主义革命初期法制建设的初步尝试，也由此开辟了我党领导下的工人阶级创设革命法律的先河。

(二) 第二次国内革命战争时期中华苏维埃共和国的立法历程(1928—1937年)

第二次国内革命战争时期，随着革命根据地的开拓与建设，中国共产党开启了立法之路，主要成就是制定了实质性宪法。1931年11月，党在江西瑞金召开了第一次全国苏维埃代表大会，通过了《中华苏维埃共和国宪法大纲》，这是革命根据地的第一个宪法性文件，是中国共产党领导制定的第一部主张由工农当家作主、保障工农民主制度的根本大法，属于中国共产党制宪史上的创举。它虽然还不是一部完整的宪法，但它具有的新民主主义性质及基本内容，使其成为1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》和1954年《中华人民共和国宪法》的雏形。此外，党还制定了其他相关宪法性文件，这些初步形成的宪法性文件及地方政纲已经具备宪法和施政纲领的特点，它们把革命成果用根本大法的形式予以确认，同时指出今后的奋斗目标和施政方针，极大地调动了苏区人民的革命积极性。

在党的局部执政过程中，中央组织结构逐步完善，工作分配、功能设置逐步合理。此阶段，党制定了《中华苏维埃共和国中央苏维埃组织法》。该法规定：全国苏维埃代表大会是中华苏维埃共和国的最高政权机关，中央执行委员会是全国苏维埃代表大会闭幕期间的最高权力机关，对全国苏维埃代表负责。此后又增设了中央执行委员会主席团与人民委员会，在中央执行委员会之下又设有审计委员会，独立行使国家审计权力，这是党在政权组织体制上的重大创举。此外，随着革命根据地各项工作逐渐走上正轨，党越来越重视在根据地制定各项法律，如《中华苏维埃共和国选举细则》《中华苏维埃共和国土地法》《中华苏维埃共和国婚姻条例》《中华苏维埃共和国劳动法》等。

在第二次国内革命战争时期，中国共产党开始通过制定法律体现自身的主张，党的法制建设基本围绕政权组织合法性展开，虽然有些规定在某种程度上形式大于内容，但体现出中国共产党对法及法制的渴望。这些法律充分调动了人民群众的斗争积极性，广泛凝聚了人民群众的斗争力量。总体来看，在革命形势的推动下，由政权建设深入到社会管理、由法制权威的塑造深入到法制行为的培养，从而在更大范围内维护红色政权内部经济、政治、文化秩序的正常运行。

(三) 全面抗战时期抗日民主政权的立法历程(1937—1945年)

“七七事变”后，民族矛盾上升为主要矛盾，随之而来的国共合作也进入实质阶段。1937年9月中共中央将中华苏维埃临时中央政府西北办事处改组为陕甘宁边区政府，按照国共合作的相关协议，组建新的政权组织。全面抗战时期，党领导的立法活动是抗日民主政权建设的重要组成部分，主要体现在三个方面。

一是巩固边区政权，开展以土地政策为核心的政策法规调整工作。首先，党基于合作协议、广泛团结抗日民主力量适当调整政策。例如，1936年6月，中共中央颁布抗日救国初步政治纲领，统领我党在全面抗战初期的基本工作；1936年7月，中央颁布关于土地政策的指示，并强调“一切抗日军人及献身于抗日事业者的土地，不在没收之列”。(5)中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编》(第十三册)，中央文献出版社2011年版，第205页。根据抗日战争的需要，党制定了《减租减息条例》，原则上实行“二五减租”，从而充分调动了广大农民的抗日和生产积极性。其次，党制定了新的劳动政策，适当修改婚姻法，制定惩治汉奸条例，制定选举法、政权组织法和法院组织条例。这些法律与条例的制定既有效地巩固了边区政权，也是对全党和边区干部群众树立抗日民主法制观念的法制教育。

二是开展立法活动，初步形成了以《陕甘宁边区施政纲领》为核心的法律体系。我党从战局的全局性出发，为充分调动各阶级的抗日积极性，高度发扬民主，积极健全法制。首先，各个抗日民主政权从边区、县区、乡(村)先后建立了由人民选举的人民代表机关参议会。边区参议会受人民委托，根据党中央的政策和各个根据地的施政方针，积极开展立法活动。(6)民事经济方面的立法活动，如减租减息、交租交息运动相关立法和劳动立法；刑事方面的立法活动，如惩治汉奸运动相关立法等。其次，陕甘宁边区初步形成了以具有宪法性质的《陕甘宁边区施政纲领》为核心的法律体系，(7)如具有宪法性质的纲领文件《陕甘宁边区施政纲领》，刑事方面的《陕甘宁边区抗战时期惩治汉奸条例》，民事经济方面的《减租减息条例》《晋冀鲁豫边区劳工保护暂行条例》。此外，还转发国民政府相关条例，如《修正惩治汉奸条例》《惩治盗匪暂行办法》《禁烟治罪暂行条例》《禁毒治罪暂行条例》等，还制定了《各级政府的组织条例》《参议会会议议程》等。施政纲领不仅规定了团结进步、抗日救国的总方针，而且规定了抗日民主专政的政权性质以及在政权机关人员分配上实行的“三三制”政策，从而为我党实行多党合作和政治协商制度积累了丰富的经验。此外，这一阶段的立法还涉及人权、选举、司法和廉政制度，涉及生产、商业、劳资、教育、卫生、文化和民族、华侨等问题的规定，这些规定比较全面系统地反映了根据地新民主主义社会的政治、经济、文化等关系。

三是总结经验，基于党的建设和长期执政的角度推进立法工作。这一阶段，经过整风运动，全党学习马列主义，总结政权与法制建设的经验，开始从党的建设和长期执政的角度开展立法活动。鉴于深刻认识到民主与法制的重要与可贵，我党在多年局部执政经验的基础上开始从党的建设、长期执政的角度立法，例如，1943年边区政府制定了《陕甘宁边区政纪总则》和《陕甘宁边区政务人员公约》，规范公务人员的行为，强化公仆意识，使廉政建设法制化。部分地区还积极制定保障人权的法律草案，如《山东省人权保障条例》《渤海区人权保障条例执行规则》《陕甘宁边区保障人权财权条例》《冀鲁豫边区人民权利暂行条例》《晋西北保障人权条例》等，这些人权立法大大提高了抗日根据地的人权保障水平，有利于巩固我们党的执政基础。

(四) 第三次国内革命战争时期解放区民主政府的立法历程(1946—1949年)

首先，第三次国内革命战争时期，中国共产党领导的立法活动体现在1946年制定的《陕甘宁边区宪法原则》，用根本法的形式肯定法制建设的成果，确立人民代表会议制度，规定人民广泛的民主权利，实行民族区域自治，司法机关独立行使审判权等，从而大大鼓舞了人心，树立了法制建设的榜样。这既是抗战胜利后边区政府的施政纲领，也为起草边区宪法确定了指导方针。

其次，随着战争局势的变化，党的许多政策、法令都在发生根本性变革，其中以土地政策最为明显。1946年5月，党发出《关于清算减租及土地问题的指示》(“五四指示”)，实行从削弱封建地主土地关系政策转变为消灭封建地主土地关系政策。1947年制定的《中国土地法大纲》正式宣布实行“废除封建性及半封建性剥削土地制度，实行耕者有其田的土地制度”。(8)韩延龙、常兆儒编：《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》(第四卷)，中国社会科学出版社1981年版，第423页。此外，中央与各地还依据形势变化制定了许多新法律，如《苏皖边区危害解放区紧急治罪暂行条例》《华北区商标注册办法》《哈尔滨市不动产登记办法》等。这些法律对发动群众支援解放战争有重要意义，为新中国成立后的许多工作提供了丰富的实践经验，也为后来的立法工作提供了范本。

最后，共产党不仅注重自身法制建设，还大力反对国民党反动的法律制度。例如，1949年1月，毛泽东针对蒋介石求和申明中保留伪宪法伪法统的特别要求发表了《关于时局的申明》，提出“废除伪宪法”；(9)中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编》(第二十六册)，中央文献出版社2011年版，第41页。同年2月22日，中共中央发布《关于废除国民党六法全书与确定解放区的司法原则的指示》；随后华北人民政府根据中央指示又发布《废除国民党的六法全书及一切反动法律的训令》，这些指示都强调废除国民党的中枢法律，而且要“彻底地”“全部地”废除国民党的“一切”反动法律，命令“各级人民政府的司法审判，不得再援引其条文”。(10)韩延龙、常兆儒编：《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》(第一卷)，中国社会科学出版社1981年版，第88页。

党在解放战争时期的民主法制建设充分借鉴、吸收了先前探索的经验与教训，体现了党全心全意为人民服务的宗旨与人民追求彻底解放的自由意志。随着革命从农村向城市的转变，党的局部执政与法制建设成为新中国稳固新政权、推动法治建设的重要准备。

二、 社会主义革命和建设时期的立法(1949—1976年)

新民主主义革命的胜利为中国真正实现民主、走向法制奠定了坚实的社会基础。在新的社会条件下，废除国民党旧法统、创设全新的国家制度和人民的新法律，保障人民当家作主成为新生人民民主政权的重要工作。这一阶段，我国经历了从新民主主义国家向社会主义国家的转变，新中国的立法活动既取得了许多重大成果，也遭遇了严重挫折，这一时期的法制建设可以分为两个阶段。

(一) 社会主义法制初创阶段(1949—1957年)

制定建国纲领、确立立法方针是社会主义法制初设时期的两项重要工作。新中国成立前夕，就革命胜利后将要建立什么样的国家，如何把革命胜利的成果用法律形式固定下来，并且规定新中国成立后的大政方针等问题，迫切需要制定—部具有根本法性质的文件。在这样的要求下，党联合各民主党派、人民团体、人民解放军、各地区、各民族及国外华侨等方面共同协商讨论制定了《中国人民政治协商会议共同纲领》。从本质上讲，该纲领是建国纲领，起到了临时宪法的作用。在《共同纲领》统筹下，党在面对帝国主义、封建主义、官僚资本主义的残余时采取了“应当按照当前的中心任务和人民急需解决的问题，根据可能与必要，把成熟的经验定型化，由通报典型经验并综合各地经验逐渐形成制度和法律条文，逐步地由简而繁，由通则而细则，由单行法规而形成整套的刑法、民法”的立法方针。(11)参见彭真同志1951年5月11日在政务院会上的工作报告《关于政法工作的情况和目前任务》。

首先，党按照既定的立法方针制定了一些保护人民的法律法规。例如，为解放妇女、废除封建婚姻制度制定了《中华人民共和国婚姻法》，这是新中国成立后颁布的第一部基本法律，“不仅将使中国男女群众(尤其是妇女群众)从几千年野蛮落后的旧婚姻制度下解放出来，而且可以建立新的婚姻制度、新的家庭关系、新的社会生活和新的社会道德，以促进新民主主义中国的政治建设、经济建设、文化建设和国防建设的发展”。(12)中央档案馆、中共中央文献研究室编：《中共中央文件选集》(第三册)，人民出版社2013年版，第3页。为肃清封建残余、解放广大贫下中农制定了土地改革法，废除封建土地制度；为肃清反革命残余、巩固人民民主政权制定了惩治反革命条例；为反对腐败、保持国家机关及工作人员的廉洁制定了惩治贪污条例。这些法律法令对于建立和巩固新民主主义社会制度、保护革命成果、维护社会秩序、保障各种社会民主改革运动的胜利，起到了十分重要的作用。

其次，党领导人民在充分发扬民主的基础上制定了新中国的第一部宪法。1954年1月9日，宪法起草工作正式开始，后数易其稿，于该年9月20日，第一届全国人大第一次会议通过并公布了《中华人民共和国宪法》(以下简称“五四宪法”)，这是共和国历史上的第一部社会主义类型的宪法，所确立的国家制度和人民民主、社会主义等重要原则在新中国宪法史上闪耀着真理的光辉。“五四宪法”是治国安邦的总章程，是保证国家统一、民族团结、经济发展、社会进步和长治久安的法律基础，是中国共产党执政兴国、团结带领全国各族人民建设社会主义的宪法保证。此外，第一届全国人大第一次会议还通过了全国人民代表大会组织法、国务院组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法、地方各级人民代表大会地方各级人民委员会组织法，初步创立了社会主义法律制度，为新中国社会主义法制建设奠定了基础。

最后，党确立了“有法可依，有法必依”的八字方针。1956年中共八大召开，会上，董必武提出“党必须采取积极措施健全人民民主法制，依法办事是加强人民民主法制的中心环节”，要做到“有法可依，有法必依”。(13)参见《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第352页。在“有法可依，有法必依”的方针指引下，中国共产党认识到完备的法制是保护劳动人民利益和民主权利、巩固人民民主专政、保障社会主义建设顺利进行的不可缺少的工具。据统计，从1954年到1957年反右派斗争之前，全国人大及其常委会、国务院制定的法律、法规和国务院各部委制定的较重要的法规性文件共计731件。同时，刑法、刑事诉讼法的起草工作以及民法起草的准备工作也开始了。我国系统的法制建设工作有了一个新的开端。

此外，这一阶段中国共产党还充分意识到法制建设和发展生产力之间的内在联系，并提出“要逐步实行比较完备的人民民主的法制，来保护和促进社会生产力的进一步发展”。(14)彭真同志1953年9月16日在中央人民政府委员会上的工作报告《政法工作的主要任务》。强调“有法可依，有法必依”不仅是立法，而且要依法，尤其要“加强全体国家工作人员和全体人民的守法教育，加强立法工作和司法工作”。(15)前引，彭真文。但是，这一时期的法制建设尚处于初创阶段，还存在相当大的局限性，还没有解决民主的法律化和制度化问题。例如，从法律的内容上看，法律还带有从新民主主义革命向社会主义革命转变的过渡性质，法律的调整范围不够全面；从形式上看，法律也不够规范。而且，许多重要的法律尚没有出台，如刑法、民法、诉讼法等国家所必需的法律在当时尚未制定，社会生活的许多方面是靠党的政策加以调整。尽管如此，总的看来，党和国家领导人比较重视法制建设，在当时面临的一些重大和急迫的问题上，注意用法律的方式予以解决，开启了新中国法制建设之路。

(二) 社会主义法制严重受挫阶段(1957—1976年)

1957年，我国开展了一场全国规模的反右派运动。这次运动对于反击右派分子的进攻，在党内和全国人民中间进行坚持社会主义道路的教育，是完全必要的。但是，由于当时党对阶级斗争和右派进攻的形势作了过分严重的估计，反右派斗争被严重扩大化，进而导致的重要影响是，毛泽东在1957年10月召开的中共八届三中全会上改变了八大一次会议关于我国社会主要矛盾的判断，重新提出无产阶级和资产阶级、社会主义道路和资本主义道路的矛盾是我国社会的主要矛盾。

在“左”的指导思想影响下，党的主要领导人对立法及法制建设的认识也发生了变化甚至轻视，从而影响了我国法制建设进程。从1957年到1966年，立法工作没有大的进展，全国人大及其常委会仅通过了1件法律和11件条例，许多重大事项的法律法规主要采取中共中央和国务院联合发文，或分别以中共中央、国务院文件的形式制定。刑法、刑事诉讼法、民法、民事诉讼法的起草工作被搁浅。随后，“文化大革命”爆发，导致我国本来就很薄弱的法制建设遭到了全面破坏和摧残。从1966年5月“文化大革命”爆发到1975年1月第四届全国人大第一次会议召开，长达8年多的时间里，第三届全国人大及其常委会没有举行过一次会议，地方各级人大也几乎被“彻底砸烂”，各项法律几乎被破坏无遗，执法机关被当作“旧政府”机构而被砸烂。(16)参见李玉荣：《新中国法制建设的历程及其基本经验》，载《当代世界与社会主义》2001年第2期。

这一阶段，党领导下的立法工作基本处于瘫痪状态，法制建设严重受挫。但是，“文化大革命”对法律的破坏及其造成的惨痛教训也使得党认识到具有权威性的法律规范和稳定性的法制环境对国家经济社会发展和人民生命财产安全的保护至关重要。

三、 改革开放新时期的立法(1978— 2012年)

鉴于1957年以来法制破坏的惨痛教训，党中央认识到“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。(17)中共中央文献研究室编：《三中全会以来重要文献选编》(上卷)，人民出版社1982年版，第11页。这是从“人治”走向“法治”的宣言，是改革开放新时期法治建设的基本理念，也是“依法治国”基本方略的理论基础。党的十一届三中全会以来，随着中国特色社会主义事业的不断发展与中国特色社会主义法治道路的开拓，我国法制建设逐渐进入繁荣期，宪法修订以及刑法、刑事诉讼法、民事诉讼法、《民法通则》、行政诉讼法等一批基本法律出台。总体而言，这段时期法治建设经历了三个明显阶段。

(一) 初步形成以宪法为基础的社会主义法律体系(1978—1987年)

“文化大革命”结束后，中国共产党全面总结经验教训，并在党的十一届三中全会公报中作出重大决断：“把全党工作的着重点和全国人民的注意力转移到社会主义现代化建设上来。”(18)前引，中共中央文献研究室编书，第4页。1982年12月，全国人大常委会提出立法要从我国的实际情况出发，按照社会主义法制原则，逐步建立有中国特色的独立的法律体系，并最终在党的十三大报告中宣告，“以宪法为基础的社会主义法律体系初步形成”。(19)中共中央文献研究室编：《十三大以来重要文献选编》(上卷)，中央文献出版社2011年版，第6页。这一时期的任务主要是为重建社会秩序和推进改革开放提供法律支持。因此，扩大社会主义民主、健全社会主义法制成为必然选择，从而开启改革开放新时期法制建设的新征程。

首先，中国特色社会主义法律体系建设取得重大突破。1979年7月1日，五届全国人大二次会议一天之内通过了地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法、人民法院组织法、人民检察院组织法、刑法、刑事诉讼法和中外合资经营企业法等七部重要的法律，在中国法制史上留下“一日七法”的美谈，创下了新中国成立以来全国人大一次会议通过法律最多的纪录，也结束了新中国长期没有刑法的历史。特别强调的是，刑法和刑事诉讼法的制定，对惩罚犯罪，维护国家和人民利益有重大作用，更从保障公民权利的角度，结束了“文化大革命”乱抓乱捕、无法无天的混乱局面。中外合资经营企业法成为我国向世界打开国门、对外开放的第一份法律宣告书。可以说，五届全国人大的立法为新时期法制建设拉开了序幕。此后，中国逐步进入立法快车道。

其次，宪法的修正与完善取得重大成就。以1982年宪法(以下简称“八二宪法”)为核心，《民法通则》、民事诉讼法等重要法律相继颁布，初步实现了国家治理的法律化、制度化。其中，宪法是法治的基础，是法治精神的集中体现，法治首先表现为宪治，一国宪法的立法质量与该国法治状况有着直接的因果关系。在我国宪法史上，“八二宪法”被公认是最好的一部宪法，它不仅继承了“五四宪法”的基本原则，而且为了适应新时期的需要，在加强社会主义民主法制建设方面有许多重要改革和发展。它是新中国法制史上的重要里程碑，为新时期法制建设奠定了根本法基础。“八二宪法”颁布实施后，历经1988年、1993年、1999年、2004年和2018年五次修改。这充分体现了宪法的时代特征和中国共产党与时俱进的优秀品质，既为我国改革开放和社会主义现代化建设事业提供了有力的宪法保障，也为我国的法治建设明确了目标和基本框架。(20)参见李伯超：《82宪法与中国的法治建设》，载《湘潭大学学报》(社会科学版)2003年第1期。

(二) 以服务市场经济构建与发展为立法指向(1987—1997年)

经济体制改革与市场经济的开拓，对社会主义法制建设提出了全新的要求，1987年10月，党的十三大报告明确提出，“在政府同企事业单位的关系上……政府的责任是按照法规政策为企业服务并进行监督”。(21)前引，中共中央文献研究室编书，第33页。这就意味着，“经济体制的改革和国民经济的发展，使越来越多的经济关系和经济活动准则需要用法律形式固定下来”。(22)中共中央文献研究室编：《十二大以来重要文献选编》(中卷)，人民出版社1986年版，第575页。

1988年宪法修正案增加规定：“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法的权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理。”(23)前引，中共中央文献研究室编书，第183页。1992年10月，党的十四大报告进一步将“加强立法工作，特别是抓紧制订和完善保障改革开放、加强宏观经济管理、规范微观经济行为的法律和法规”提升到“这是建立社会主义市场经济体制的迫切要求”的高度。(24)参见中共中央文献研究室编：《十四大以来重要文献选编》(上卷)，中央文献出版社2011年版，第25页。1995年9月，党的十四届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》，再次强调“坚持改革开放和法制建设的统一，做到改革决策、发展决策与立法决策紧密结合，并把经济立法放在重要位置，用法律引导、推进和保障社会主义市场经济的健康发展”。(25)中共中央文献研究室编：《十四大以来重要文献选编》(中卷)，中央文献出版社2011年版，第485页。

1998年3月九届人大一次会议上，全国人大常委会宣布，至八届全国人大任期届满，已“初步构成社会主义市场经济法律体系框架，为社会主义市场经济的培育和发展提供了重要的法制条件”。(26)参见陈颐：《新中国成立70年来法治建设历程》，载《人民论坛》2019年第27期。2001年加入世贸组织以来，我国全面遵守和执行世贸组织规则，完善基于规则的市场经济法律法规，构建符合多边贸易规则的法律体系，社会主义市场经济法律体系进一步得以健全。

(三) “依法治国，建设社会主义法治国家”的立法新阶段(1997— 2012年)

1996年3月，八届全国人大常委会四次会议制定的《关于国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，第一次以具有国家法律效力的文件形式提出了“依法治国，建设社会主义法制国家”。(27)前引，中共中央文献研究室编书，第824页。1997年9月，党的十五大报告进一步把“依法治国”确立为执政党和人民治理国家的基本方略，把“建设社会主义法制国家”改为“建设社会主义民主法治国家”，(28)中共中央文献研究室编：《十五大以来重要文献选编》(上卷)，中央文献出版社2011年版，第26页。并将其作为社会主义政治发展的目标。同时精辟地指出，“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障”。(29)前引，中共中央文献研究室编书，第26-27页。这是党首次将依法治国作为治国理政的基本方略，它的提出加速了中国特色社会主义法律体系的构建。

1999年修改宪法时，把“依法治国，建设社会主义法治国家”载入宪法总纲，并将宪法第5条增加一款，作为第1款，规定“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”，(30)前引，中共中央文献研究室编书，第711页。从而开始了从“人治”到“法治”的历史性跨越，促进了党执政方式的重大转变，为我国法治事业的发展和完善指明了方向、提供了动力，使依法治国成为党领导人民治理国家的基本方略，建设社会主义法治国家成为国家建设和发展的重要目标。这标志着我国迈向了社会主义法治建设新阶段。

2002年党的十六大进一步把“依法治国，建设社会主义法治国家”上升到政治文明的范畴。2007年党的十七大号召“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”，尤其是要树立社会主义法治理念。这是党中央从社会主义现代化建设事业的全局出发，坚持以马克思主义法学理论为指导，在认真总结我国法治建设的实践经验、借鉴世界法治文明成果的基础上作出的一项重大决策。

这一时期的法治建设成果体现为形成中国特色社会主义法律体系。2011年3月10日，在十一届全国人大四次会议上，时任全国人大常委会委员长吴邦国在作全国人大常委会工作报告时庄严宣布：一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的，以宪法为统帅，以宪法相关法、民商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成，包括1部宪法、236部法律、690多件行政法规、8500多件地方性法规，国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面均实现有法可依。中国特色社会主义法律体系的形成，是我国依法治国、建设社会主义法治国家历史进程的重要里程碑，也是世界现代法制史上最具标志性的事件，其意义重大而深远，其影响广泛而深刻。(31)参见张文显：《中国法治40年：历程、轨迹和经验》，载《吉林大学社会科学学报》2018年第5期。

这一阶段，党以巨大的政治勇气拨乱反正，重树宪法的权威，确立“依法治国”的基本方略，建立了中国特色社会主义法律体系。在改革开放的历史进程中，法治建设不仅有力保障了经济体制的改革与发展，也有效地规范了社会秩序，是构建和谐社会的有力保障。

四、 新时代全面推进依法治国时期的立法

以党的十八大为历史节点，中国特色社会主义进入新时代。从“法制”到“法治”，从“依法治国”到“全面推进依法治国”再到“全面依法治国”，法治的时代命题不断嬗变发展，表明中国共产党依法治国的思路更加清晰、越发精准。与此同时，全国人大及其常委会在党中央的坚强领导下，紧紧围绕党和国家的中心工作以及经济社会发展不同阶段的工作重点，开创性地开展立法工作，取得了一批新的重要立法成果。总体而言，“通过宪法修正案，制定民法典、外商投资法、国家安全法、监察法等法律，修改立法法、国防法、环境保护法等法律，加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，加快完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”。(32)《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，载《人民日报》2021年11月17日。

第一，在全面依法治国的实践中，党中央明确提出坚持依法治国首先要坚持依宪治国。2014年11月，十二届全国人大常委会以立法的形式将12月4日设立为国家宪法日。2015年7月，又明确规定国家工作人员就职时公开进行宪法宣誓，庄严承诺忠于宪法、忠于祖国、忠于人民。2018年3月11日，十三届全国人大一次会议审议通过《中华人民共和国宪法修正案》，把党的十九大确定的重大理论观点和重大方针政策，特别是习近平新时代中国特色社会主义思想载入国家根本法，将党的意志上升为国家意志。这是“八二宪法”实施以来，最高立法机关第五次对国家根本法的修改。从党中央提出建议，到十二届全国人大常委会决定将宪法修正案草案提请本次大会审议，再到大会期间多次审议、补充完善、投票表决，这段法治建设历程是依法治国的生动实践，体现出党的主张和人民意志的高度统一，展现出中国特色社会主义民主政治的巨大优势。

第二，出台民法典，这是新时代我国社会主义法治建设的重大成果。2020年5月28日，十三届全国人大三次会议表决通过了民法典，自2021年1月1日起施行。这是新中国法治建设的历史性一刻。一部具有中国特色、体现时代精神、反映人民意愿、保障民事权利、维护社会公平正义的民法典就此诞生，中国正式迈入“民法典时代”，民法典成为中国法制史上的一座丰碑，民法典的颁布实施是新时代中国法治建设的里程碑。这是新中国第一部以法典命名的法律、截至目前体量最为庞大的法律，在法律体系中居于基础性地位，也是市场经济的基本法，被誉为社会生活的百科全书，是新时代我国社会主义法治建设的重大成果，体现了鲜明的中国特色、实践特色、时代特色，对推进我国法治事业发展具有重大而深远的影响。正如习近平总书记指出的：“民法典在中国特色社会主义法律体系中具有重要地位，是一部固根本、稳预期、利长远的基础性法律，对推进全面依法治国、加快建设社会主义法治国家，对发展社会主义市场经济、巩固社会主义基本经济制度，对坚持以人民为中心的发展思想、依法维护人民权益、推动我国人权事业发展，对推进国家治理体系和治理能力现代化，都具有重大意义。”(33)习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第278-279页。

第三，完善法律体系、提高立法质量，以良法促善治是全面依法治国的重要理念。法律被遵守、法治被信仰，前提是法律真正凝聚共识、体现民意。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视立法工作，夯实立法这一全面依法治国的前提和基础。全国人大及其常委会、国务院坚持立法先行，紧紧抓住事关改革发展稳定的重大立法项目，紧紧抓住提高立法质量这个关键，一批重要法律相继出台，为法治中国打造国之重器，为善治奠定良法根基。例如，全面修改环境保护法，铁腕治污；及时修订食品安全法，建立最严格的、覆盖全过程的食品安全监管制度；出台疫苗管理法，修订药品管理法，保障人民群众的健康；及时修改大气污染防治法、民办教育促进法、红十字会法、预算法、企业所得税法、促进科技成果转化法、教育法；出台反家庭暴力法、公共文化服务保障法、基本医疗卫生与健康促进法等；2021年为促进乡村振兴又首次制定了乡村振兴法。(34)参见朱宁宁：《以良法促进发展保障善治》，载《法治日报》2020年11月13日。

新时代以来，“中国特色社会主义法治体系不断健全，法治中国建设迈出坚实步伐，法治固根本、稳预期、利长远的保障作用进一步发挥，党运用法治方式领导和治理国家的能力显著增强”。(35)前引，《人民日报》文。这一时期，立法更加系统化、完备化，从追求立法数量向追求立法质量转变，从国内视野向着国际化方向发展。注重从立法的角度出发来开展法治建设工作，通过立法来优化国家治理，不断提高治国理政规范化、秩序化、科学化，社会治理能力现代化成效凸显。立法适应能力大幅度提高，以立法为前提的中国特色社会主义法治体系建设更加完善，为新时代的各项事业保驾护航。

五、 百年立法历程的宝贵经验

总体来看，党领导的立法活动经历了波澜壮阔的百年征程，取得了许多重大成就，积累了许多宝贵经验，其间虽然经历过挫折，但是成就是主要的。以史为鉴、开创未来，学习党的立法经验，对我们全面深化依法治国，推进“科学立法、民主立法、依法立法、以良法促进发展、保障善治”(36)习近平：《习近平谈治国理政》(第三卷)，外文出版社2020年版，第30页。具有重要的借鉴意义。

(一) 坚持党对立法工作的领导

党的十九大报告提出，“必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面”。(37)前引，习近平书，第18页。立法作为全面依法治国，建设法治国家、法治政府和法治社会的首要环节，“坚持党对立法工作的领导是我国立法发展的一条基本经验”。(38)封丽霞：《中国共产党领导立法的历史进程与基本经验——十八大以来党领导立法的制度创新》，载《中国法律评论》2021年第3期。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证，这一重大论断是对中国共产党成立以来，特别是改革开放以来法治建设基本经验的高度概括，是对我国社会主义法治本质的深刻揭示。

实践证明，党的领导是党和国家事业不断发展、全面依法治国实践取得重大进展的“定海神针”。我国社会主义法治建设之所以能够发生历史性变革、取得历史性成就，全面依法治国实践之所以能够取得重大进展，根本原因就在于坚持中国共产党的领导。坚持党的领导是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推进依法治国的题中应有之义。我们必须牢记，党的领导是中国特色社会主义法治之魂，是我们的法治同西方资本主义国家的法治的最大区别。离开了中国共产党的领导，中国特色社会主义法治体系、社会主义法治国家就建不起来。我们全面推进依法治国，是进一步巩固党的执政地位、改善党的执政方式、提高党的执政能力，保证党和国家长治久安。我们治国理政的根本，就是坚持中国共产党的领导和社会主义制度。“明确了这个根本问题，我们就能有效抵御‘西方宪政’‘三权分立’‘司法独立’‘多党政治’等错误思潮，保证全面依法治国始终沿着正确的方向前进。”(39)中共中央宣传部编：《习近平新时代中国特色社会主义思想三十讲》，学习出版社2018年版，第184页。

(二) 坚持以人民为中心的立法初心

“全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民，必须把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域全过程。”(40)前引，《人民日报》文。“落实到各领域全过程”要保证人民在党的领导下通过各种途径和形式管理国家事务、管理经济文化事业、管理社会事务，保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务。人民主体地位彰显于法治建设全过程。“落实到各领域全过程”要坚持人民是依法治国的主体和力量源泉。推进全面依法治国，要恪守以民为本、法治为民的理念，积极回应、不断满足人民群众的新要求新期待，系统研究谋划和解决法治领域人民群众反映强烈的突出问题，把依法保障人民权益落实到全面依法治国的全过程各领域。

此外，“落实到各领域全过程”还要用好人民代表大会制度，发挥国家根本政治制度优势。“推进科学立法，关键是完善立法体制，深入推进科学立法、民主立法，抓住提高立法质量这个关键。要优化立法职权配置，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。”(41)前引，习近平书，第114页。人民代表大会制度是以人民为中心的立法理念实现的核心制度载体，通过全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，广泛听取民意，将人民的意志上升为国家法律，以法律的形式实现全过程人民民主和确保人民当家作主。

(三) 坚持马克思主义中国化“两个结合”的立法方法论

“坚持把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合、同中华优秀传统文化相结合”，(42)前引，《人民日报》文。这是习近平总书记关于如何正确认识与践行马克思主义中国化的重大论述，也是中国共产党百年立法方法论的凝练。制定法律，形成中国特色社会主义法律体系是中国共产党人对马克思主义中国化“两个结合”的生动诠释。

一方面，习近平总书记指出，“走什么样的法治道路、建设什么样的法治体系，是由一个国家的基本国情决定的”。(43)习近平：《习近平谈治国理政》(第二卷)，外文出版社2017年版，第117页。自党成立以来，中国共产党就把马克思主义法治理论与中国法治实践相结合，制定自己的法律，探寻自己的立法之路。没有理论与国情的“第一个结合”，党的立法活动就失去了道路方向。另一方面，始终坚持将马克思主义理论与中华优秀传统文化相结合，中华优秀的传统法律思想、治国思维、人民情怀、价值取向、道德情感等构成了极具中国特色的法治道路和法治体系。没有理论与中华优秀传统文化的“第二个结合”，党的立法就失去了民族底色。

(四) 坚持理论与实践高效互动的立法举措

任何理论都源于实践，理论与实践高效互动既是实现理论创新的推动力，也是新时代推进立法发展的重要举措，还是制定良法的必然要求。只有实现法治理论的创新发展，才能更好地展现法治的魅力，更深入地推进依法治国工作。在中国共产党的立法进程中，我们所制定与调整的若干法律都是基于人、社会和国家的现实需要，而非人们头脑中单纯的思想构造。依实践的发展不断修正法律，完善法律体系，再以完备的法律推进实践发展。如此反复，才能实现“良法”与“善治”。

当前，立法主要基于全面依法治国工作，体现在习近平总书记多次强调的坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设中。“共同推进”和“一体建设”既对立法提出了高标准、严要求，又是制定法律、不断提高立法质量的主要目标。因此，“我们需要继续完善法律。一个是要适时制定新的法律，一个是要及时修改和完善现行法律……发挥立法的引领和推动作用”，(44)前引，习近平书，第20页。这个推动主要是推动全面依法治国。

六、 结 语

新时代，“我国正进入大发展、大变革、大立法时代”。(45)李林：《当前我国立法的新要求》，载《北京日报》2017年9月4日。尽管百年来党带领人民在立法上取得了许多瞩目的成就，实现了从无到有、从单一到体系化建设的飞跃，但是，日新月异的发展、人民群众对美好生活的向往都对党的立法工作提出了新要求，从“有没有”转向“好不好”。因此，在这样一个“大立法时代”，党及其参与立法的主体仍然需要一场自我革命，既要提高立法效率，补充完善中国特色社会主义法律体系，全面做到“有法可依”；又要提升立法能力、强化立法质量，以“良法”促进“善治”。此外，立法主体还要有相当的“立法情怀”，将人民对法的期盼与法为人民的服务相统一。立法工作只有进行时，没有完成时，我们必须有时不待我的紧迫意识，积极推动立法高质量发展，推动国家治理体系及其治理能力现代化。