积极推进中国特色社会主义法治政府建设的北京实践

北京市司法局

党的二十大报告强调“要坚持走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家”的法治建设方向、目标和要求，同时把“中国特色社会主义法治体系更加完善”作为未来五年全面建设社会主义现代化国家主要目标任务的重要内容之一。中国特色社会主义法治政府建设理论与实践，是习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平法治思想在法治政府建设领域的集中彰显和全面展开，是中国特色社会主义法治理论、法治道路、法治体系建设的题中应有之义。以北京实践为视角，梳理、总结和思考中国特色社会主义法治政府建设的发展路径，对于深入学习贯彻党的二十大精神，积极探索中国特色社会主义法治政府建设的模式和路径，构建中国化、时代化的法治政府建设理论，确保实现2035年基本建成法治政府目标具有重大而深远的理论和现实意义。

一、坚持一个根本：强化党对法治政府建设的全面领导

习近平总书记强调，党的领导是推进全面依法治国的根本保证。坚持党的领导也是我国法治建设最为鲜明的中国特色和中国元素。“十四五”时期，首都法治政府建设中强化党的全面领导，必须坚持在以下重点环节上持续发力。

一是深入学习贯彻习近平法治思想。习近平法治思想是全面推进法治政府建设的根本遵循和行动指南。习近平法治思想内涵非常丰富，其中关于法治政府建设的相关论述是重要内容之一。党的十八大以来，习近平总书记围绕关于法治政府建设的目标任务、地位作用、工作布局、检验标准、重要抓手等提出了一系列重要论述，形成了全面、系统、完整的法治政府建设知识体系和理论架构，是习近平法治思想在政府法治建设领域的全面展开，是习近平法治思想的重要组成部分。“十四五”时期乃至今后较长一个时期全面推进首都法治政府建设，最为根本的就是要始终坚持以习近平法治思想为根本遵循和行动指南，切实贯彻落实到首都法治政府建设的全过程和各方面。

二是健全“五小组”组织机制。党的十九大以来，北京市围绕加强党对法治政府建设领导这一重大时代命题和政治要求，结合北京实际，在制度机制上对如何加强党对法治政府建设的领导进行了积极探索和实践，创造性地构建了“1+5”（“1”即市委全面依法治市委员会办公室，“5”即依法行政、立法、执法、司法、普法与依法治理5个工作小组）的全面依法治市委员会工作运行“北京模式”。该组织机制的建立，为加强市委对法治政府建设的领导提供了有力的组织保障。深入推进首都法治政府建设，必须持续健全完善全面依法治市工作的组织机制，进一步明确“办”与“组”的职能定位，细化“统”和“分”的职责分工，以制度机制的健全完善不断增强全面依法治市工作推进合力，切实发挥党领导法治建设的制度机制优势。

三是深化“双报告”工作制度。为强化党对法治政府建设的全面领导，北京市在全国独创形成“双报告”制度——连续6年起草全市法治政府建设年度情况报告和依法行政专项工作数据监测报告，提请市委常委会和市政府常务会议审议，使市委、市政府能够精准把脉全市法治政府建设的整体状况和依法行政专项工作情况，成为市委、市政府加强对法治政府建设领导的实际举措，也为落实党政主要负责人履行法治政府建设第一责任人职责提供有效平台。“十四五”时期，北京市要持续深化落实“双报告”工作制度，同时积极发挥市委、市政府的示范引领作用，使“双报告”制度从市级层面传导到基层各级政府，形成法治政府建设层层落实的责任闭环体系。

四是压实“一把手”履职责任。市委、市政府切实发挥自身学习的示范引领作用，通过定期组织会前学法活动，构建学法长效机制，引领带动全市各级党委、政府开展会前学法，切实提升各级领导干部的法治思维和依法办事能力。严格落实法治政府建设情况年度报告制度，按照《法治政府建设与责任落实督察工作规定》的要求，将主要负责同志履行推进法治政府建设第一责任人职责情况进行专门述职，严格落实法治政府建设年度情况报告报送及向社会公开制度。积极推行领导干部年终述法制度，将述法情况纳入对领导班子和领导干部考核的重要内容，切实压实“关键少数”履行推进法治建设第一责任人职责。

五是强化用人导向“风向标”作用。在全国首创依法行政工作考核制度基础上，持续把依法行政考核纳入政府绩效考核重要内容，真正发挥“法治GDP”的引领推动作用。同时，把依法行政工作情况纳入市委书记月度点评区政府和市级行政机关重点工作的内容，切实推动各级政府及其部门负责人履行推进法治政府建设职责。把区政府和市级行政机关依法行政工作考核结果作为对领导班子和领导干部考核的重要参考，充分发挥重视法治素养这一用人导向的“风向标”作用。

二、坚守一个目标：建设“守法、有为、共享”的法治政府

2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》颁布实施以来，我国法治政府建设经历了近20年的发展历程，实现了“基础、升级、加速”等依次递进、螺旋上升、提质增效的不同发展阶段。特别是进入新时代的法治政府建设，在目标、任务、内涵、重点、路径等方面呈现出新的变化和特点。党的十八大以来，北京市结合落实党中央“以人民为中心”的执政理念和落实“依法全面履职”的行政要求，在推进首都法治政府建设实践中，率先提出了“守法、有为、共享”的法治政府建设目标，强调在推进法治政府建设过程中，政府不仅要自觉做到带头尊法学法守法用法，坚持把一切政府行为纳入法治化轨道，更要做到有为、有效、有执行力，努力建设有为政府，同时要让社会公众共享法治政府建设的成果，有更多的法治获得感。北京市提出的这一目标与中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》中提出的建设“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意”28字的法治政府建设新目标，是完全契合和一致的。“十四五”时期，北京市必须认真落实党的二十大报告关于“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”的要求，持续坚守“守法、有为、共享”的法治政府建设目标，在推进法治政府建设的制度机制、路径措施、考核评价等工作中都努力去体现和贯彻这一理念、思路和要求，努力探索形成更多生动多样的中国特色社会主义法治政府建设的北京实践。

三、落实一幅蓝图：贯彻实施好《北京市法治政府建设实施意见（2021—2025年）》

2021年，北京市委、市政府印发《北京市法治政府建设实施意见（2021—2025年）》（以下简称《实施意见》），这是对中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》（以下简称《实施纲要》）的细化和落实，《实施意见》重点体现了以下亮点和特色。

一是在目标设定上，坚持宏观引领和细化要求相结合。在坚持《实施纲要》28字的法治政府建设新目标和北京市“守法、有为、共享”目标基础上，《实施意见》从宏观、中观和微观三个层面，提出了“十四五”时期北京法治政府建设的具体目标：在宏观层面上提出把“法治政府建设整体水平持续走在全国前列”作为总体目标；在中观层面上提出“法治政府建设要发挥好三个作用”的目标，即发挥服务首都高质量发展的保障作用、推进政府治理现代化的支撑作用、满足人民群众法治获得感的供给作用；在微观层面上提出要实现“力争60%以上的区获得全国法治政府建设示范区命名，有更多项目获得全国法治政府建设示范项目命名”。

二是在框架内容上，坚持规定动作与地方特色相结合。对标对表《实施纲要》，确保上位文件中已明确提出的任务举措不缺项、规定要求不走样、落实效果不打折，同时紧扣北京市法治政府建设实际，在《实施纲要》提出健全八大体系基础上，北京市《实施意见》增加了“健全法治思维、法治能力培养体系”和“健全基层依法行政能力建设体系”，突出了“关键少数”和“强基导向”两个重点，即关注领导干部的法治意识和重视基层干部的依法行政能力。

三是在任务举措上，坚持严落实和微创新相结合。根据中共中央、国务院《实施纲要》中明确部署的任务，结合北京实际予以细化完善，确保中央提出的各项任务不折不扣地落实。同时，在北京市《实施意见》中提出了70多处“微创新”工作举措，力争在制度机制上寻求突破。

例如，在“健全行政权力运行体系”中，围绕实现推进整体政府建设理念和实现“放出活力、管出公平、服出便利”改革目标，提出要健全政府部门间的职责争议解决机制，促进行政机关依法履职尽责；要创新推行“6+4”事中事后监管体系等。在“健全依法行政制度体系”中，围绕实现提升政府立法质效目标，提出要完善基层立法工作联系点制度、建立新出台立法实施前准备工作机制、健全立法听取执法机构建议机制、完善地方立法后评估制度等。在“健全行政执法工作体系”中，围绕提升行政执法规范和效能目标，完善审批、监管、处罚之间的衔接规则；推进跨部门、跨区域、跨体系执法协同协作机制；深化行政执法案例指导制度，以科技手段为行政执法赋能等。在“健全行政权力制约监督体系”中，围绕实现“将行政权力关进制度笼子”目标，提出要完善重大行政决策事项目录编制和公开机制，建立区政府对区属各部门和街乡镇行政规范性文件的备案审查制度，行政规范性文件合法性审核风险评级和审查意见书、审查建议书制度等。在“健全矛盾纠纷行政预防化解工作体系”中，围绕实现将矛盾纠纷化解在行政体制内目标，提出要推进行政复议体制改革，推进行政复议接待咨询点下移，全面落实行政复议决定书网上公开，推进行政复议规范化建设，深化行政复议委员会工作制度等。在“健全法治思维和法治能力培养体系”中，围绕实现提高行政机关工作人员法治思维和依法行政能力目标，提出要编印领导干部应知应会法律法规规章清单和编写领导干部依法行政知识读本；依托各级党校、首都高校法学院所和各级人民法院行政审判庭推进建立领导干部依法行政教育培训中心、实践基地。在“健全突发事件应急法治体系”中，围绕实现提升政府应急治理体系和治理能力现代化目标，提出要推进突发事件应对地方法治体系建设，推进应急机制建设，加强超大城市风险防控法治体系建设等。在“健全基层依法行政能力建设体系”中，围绕提升基层依法行政能力目标，提出要建立街道乡镇推进法治政府建设领导体制和工作机制，建立健全街道乡镇法治机构主要负责人列席主任、乡镇长办公会制度，推进开展区政府抓基层方式方法创新、法治政府示范创建和重大行政决策案例评审活动，推进“法治帮扶”工程等。在“健全法治政府建设保障体系”中，围绕实现提升法治政府建设保障能力的目标，提出推进市、区、街乡三级法律顾问工作体系，发挥内部法律顾问主体作用，加强外部法律顾问管理制度机制等。在“党领导法治政府建设的制度体系”中，围绕实现强化党对法治政府建设全面领导目标，提出要加强各级党委（党组）对法治政府建设的领导责任、各级政府及其部门对法治政府建设的主体责任、市（区）全面依法治市（区）委员会及其办公室对法治政府建设的协调督促推动责任等；坚持和深化法治政府建设“双报告”制度，完善行政机关主要负责人年终述法制度，将依法行政情况纳入综合绩效考核等；深化法治政府建设示范创建项目评审活动，在区属部门和街道乡镇推进开展法治政府示范创建活动等；推进依法行政考核工作制度建设，推行依法行政专项工作体检报告制度，等等。“十四五”时期，北京市要把实施好《实施意见》作为贯彻落实习近平法治思想和《实施纲要》的实际举措，作为积极推进中国特色社会主义法治政府建设的北京实践。

四、履行一个使命：以法治政府建设引领带动法治社会建设

“共同推进、一体建设”是党中央系统推进法治建设的协同发展战略，是全面依法治国的总体工作布局。新时代的首都法治政府建设，要紧紧围绕“共同推进、一体建设”的发展战略和总体工作布局，勇于承担起法治政府建设的双重使命：一方面，法治政府建设要在自身取得积极成果的基础上，紧紧围绕推进政府治理体系和治理能力现代化目标和建设“有为政府”的方向，持续深化政府自身的法治建设，将所有政府工作纳入法治化轨道，努力实现率先基本建成法治政府的目标任务；另一方面，法治政府建设要以政府自身的尊法学法守法用法发挥示范和标杆作用，引领和带动法治社会建设，努力实现“法治政府、法治社会一体建设”的目标。以法治政府引领和带动法治社会建设，要努力在促进理念融合、行为参与和成果共享三个维度上持续着力。

一是坚持理念融合，让规则成为全社会思想、行为的指引。要持续深化中国特色社会主义法治理念、法治精神、法治意识的宣传教育，切实让法治成为全社会共同的工作、生产和生活的规则指引，让政府和社会在统一的规则下思考、处理和解决问题，努力实现从法规则到法秩序的转变。二是坚持行为参与，有效发挥法治实践平台的宣传引领作用。要让社会公众充分有效地参与到政府立法、行政执法、行政复议与应诉等具体法治实践工作中，通过体验式的法治实践活动获得实际的法治思维和法治方式操练，让社会公众在每一个行政行为中感受到公平正义，感受到行政机关的依法行政。三是坚持成果共享，切实凝聚参与法治政府建设的持久动力。要让社会公众切身感受到他们的利益追求与法治政府建设的目标任务是同向、一致的，法治政府建设全面推进的过程，也是政府行为更为公开透明、政府办事效率更高、行政机关服务能力更强、社会公众法治获得感更强的过程。

五、用好一对抓手：发挥好示范创建和督察考核作用

法治督察和示范创建是深入推进法治政府建设的两个重要抓手，是经过实践证明行之有效的重要举措。要发挥好法治督察的“利剑”作用，层层压实各级领导干部推进法治政府建设的责任，形成责任落实的闭环体系，使法治督察真正成为推进法治政府建设的“助推器”。要用好依法行政考核制度，持续优化依法行政考核指标体系，不断完善考核思路、考核内容和考核方式，进一步提升依法行政考核实效，切实发挥依法行政考核的“指挥棒”作用。要用好示范创建抓手，在全国法治政府建设示范创建中北京6个区、6个项目获得全国示范区、全国示范项目命名的基础上，围绕北京市《实施意见》中提出的“十四五”时期力争全国示范区命名实现60%以上的目标要求，积极参与全国法治政府建设示范创建活动，力争有更多的区和项目进入全国示范区和全国示范项目行列，以先进典型引领和带动法治政府建设水平的整体提升。要持续开展市级层面示范项目创建评审活动，形成一批可复制、可推广、可借鉴的示范样本。要重视加强依法行政宣传，传播依法行政的理念和文化，重视行政机关内部宣传，传播法治理念、法治思维和法治方式，取得领导和各部门对法治的认同；重视社会宣传，把政府守法、用法的理念、行为和做法及时传导给社会，获得社会对法治的认知和共识，带动全社会尊法学法守法用法；要落实好“谁执法谁普法”普法责任制，推进行政机关普法责任制度清单建设，压实行政机关普法责任，以行政机关自身的自觉守法和严格执法引领和带动全社会自觉守法、用法。