落实重大行政决策程序制度的实践与思考

王红卫（天津市司法局党委书记、局长）

党的二十大报告用专章“坚持全面依法治国，推动法治中国建设”对推进全面依法治国作出部署，强调要坚持科学决策、民主决策、依法决策，全面落实重大决策程序制度。落实重大行政决策程序制度是法治政府建设的重要内容，也是在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家的迫切需要。本文对天津市落实重大行政决策程序制度的现状、存在问题进行了梳理、分析，提出全面落实重大行政决策程序制度的对策建议。

一、重大行政决策程序制度的现状分析

2019年5月，国务院出台《重大行政决策程序暂行条例》（以下简称《条例》），明确了我国重大行政决策应遵循科学、民主、依法决策三项原则，建立了公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定五项制度。《条例》第四十三条规定，省、自治区、直辖市人民政府根据本条例制定本行政区域重大行政决策程序的具体制度。《条例》实施以来，天津市结合实际制定了地方政府规章和配套制度文件，进一步细化完善了决策程序，不断推进决策科学化、民主化、法治化。

（一）加强地方立法和配套制度建设

2020年10月，天津市公布《天津市重大行政决策程序规定》，进一步明确重大行政决策事项范围，细化重大行政决策的作出、公布、执行和调整程序，完善重大行政决策责任追究制度。2021年，为推进重大行政决策工作规范开展，制定《天津市重大行政决策事项目录管理办法》《天津市重大行政决策跟踪反馈办法》《天津市重大行政决策后评估管理办法》《天津市重大行政决策过程记录和材料归档管理办法》4个重大行政决策程序规定配套文件，对重大行政决策的事项范围、决策过程以及决策后管理等进行了具体规定，将市区两级政府重大行政决策活动全面纳入法治化轨道。2022年，为进一步规范重大行政决策行为，推动出台《天津市重大行政决策公众参与工作规则》《天津市重大行政决策专家论证工作规则》《天津市重大行政决策风险评估工作规则》《天津市重大行政决策合法性审查工作规则》《天津市重大行政决策专家库工作规则》5个配套制度，细化公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查等法定程序，为全市科学决策提供有力制度保障。天津市部分区又结合实际，制定完善了本区域的重大行政决策程序制度，如天津市津南区制定决策目录管理、民意调查、决策公开等11项制度。

（二）持续推动重大行政决策信息公开

天津市司法局配合市政府办公厅组织推动落实年度重大行政决策事项目录，制定并公布《天津市人民政府2021年度重大行政决策事项目录》。对市级各部门重大行政决策事项目录编制进行规范指引，并指导推动各区政府开展重大行政决策事项目录编制、公开，积极推动将重大行政决策事项目录纳入政务公开范围。同时，天津市政府官方网站设置“重点领域信息公开”专题，建立“重大行政决策”专栏，公开重大行政决策制度、事项目录、重大行政决策结果，借助互联网平台推动重大行政决策公开。

（三）积极履行决策法定程序

积极履行公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等法定程序，切实提升行政决策公信力和执行力。在市政府工作规则中设置“科学民主依法决策”章节，推进全面正确履行政府职能。对于涉及公众利益的重大事项，听取各界人士特别是利害关系人的意见，对于社会关注度高的决策事项及时解释说明。例如，天津市东丽区在区政府网站设立“调查征集”栏目，围绕区政府和政府部门决策事项向社会公众征集意见建议，更好地倾听民声、凝聚民意、汇集民智。有的部门在决策过程中注重邀请相关领域专家参与“十四五”规划编制、社区治理、垃圾分类等专业性、技术性较强的重大行政决策事项，通过召开座谈会、书面征询意见建议等形式，听取专家的咨询论证意见建议，为决策提供重要参考。

（四）注重发挥法律顾问专家作用

天津市人民政府印发《天津市人民政府关于进一步深化政府法律顾问工作的意见》，拓展法律顾问工作广度、深度，完善法律顾问工作机制。天津市司法局制定《天津市外聘政府法律顾问工作规则》《天津政府法治智库规则》，组织法律顾问、公职律师为重大行政决策把好法律关、政策关，织密重大行政决策 “安全网”。大力推进法律顾问公职律师工作，全市党政机关实现法律顾问全覆盖，深入排摸公职律师选配情况，研究探索推进组织、培养和共用工作的具体措施，深化决策科学化、民主化、法治化。有的区和部门在重大行政决策制定、推进过程中，邀请法律顾问开展实地调研，会同政府部门充分听取相关各方意见，为政策措施出台和实施提供法治保障。

二、重大行政决策程序制度运行中的问题分析

从近年来的实践看，天津市重大行政决策工作取得了一些成效，但是与全面依法治市新要求和人民群众的新期待相比还存在一些问题和不足。

（一）决策程序运行还不够规范

重大行政决策的程序还存在落实不到位问题。例如，个别的区和部门合法性审查“走过场”，不够细致深入；部分重大行政决策作出前未充分听取公众意见；专家论证意见如出一辙，风险评估流于形式。少数决策承办单位不倾向于听证，而以专家论证会和座谈会替代听证会。重大行政决策意见沟通协商反馈机制还不够健全，对于公众所提意见是否采纳，不采纳的具体理由，部分决策承办单位未完全向公众作出说明。

（二）合法性审查执行不够有力

从重大行政决策履行的实际情况看，少数部门还存在形式主义的问题，“领导拍板定调，再找法律论证”的情况还一定程度存在，合法性审查的审核把关作用未能得到充分发挥，在重大基础设施项目、征地拆迁等领域，易因违法决策引发信访投诉举报，造成行政复议纠错率、行政诉讼败诉率偏高。有的部门不同程度地存在以征求意见代替合法性审查的情况，导致合法性审查被虚置。负责合法性审查的部门或机构反映实际审查时间不够用，一些部门为突击上会审议，自行限定合法性审查时间，要求审查机构尽快提交审查意见。部分行政机关因编制数量受限法制审核力量不足，存在非法律专业人员从事法制审核工作的现象，导致在很大程度上限制了法制审核工作的开展。

（三）决策信息公开还不到位

重大行政决策事项目录还存在公开不及时、不全面、标准不统一等问题。有的部门未将决策事项纳入重大行政决策事项范围，有的重大行政决策事项目录编制进度缓慢，公开还存在滞后，先有决策后建目录，而后公开的情况偶有发生。有的部门未及时制定公布并动态调整年度重大行政决策事项目录，部分决策草案背后的支撑性数据、可行性论证、关键说明等公开的程度还不够，对决策事项、依据和结果公开不及时。

（四）法律顾问作用发挥不够充分

法律顾问的筛选、使用、评估、考核和管理等，还需进一步健全制度机制。少数部门或机构对法律顾问使用率还不够高，领导班子在决策上采纳法律顾问的意见不多。一些外聘法律顾问虽然参与决策合法性审查，但由于种种原因，其对相关问题的研究并不深入，提出的审查意见权威性不强、针对性不足，不能为审查部门或机构提供有效参考。

三、全面落实重大行政决策程序制度的对策建议

重大行政决策涉及重大公共利益或者社会公众切身利益，事关改革发展稳定大局，只有持续完善、落实重大行政决策程序制度，才能进一步提升决策程序的法治化水平，才能不断提升人民群众的法治获得感、满意度。

（一）持续完善公众参与决策程序

严格履行重大行政决策法定程序，在决策启动、实施环节，注重加强对公众意见的收集分析。探索新技术形式下的公众参与机制，借助建设数字法治政府，通过网络听证、网络问政等，畅通公众参与的渠道，搭建政府与公众双向交流的平台，完善公众意见网络表达机制，健全大数据分析等决策辅助制度，建立网络舆情汇总、分析和报告制度，为行政部门决策提供及时可靠的参考。对于科学合理、具有可行性的意见应当积极采纳；对于不予采纳的意见，应当说明不采纳的原因，理由应充分合理，包括不予采纳的依据等。在听证程序中突出听证参加人质证和辩论的环节，并对该环节进行重点记录。对于参与主体意见分歧较大、决策内容涉及范围较广的事项，可以邀请公众代表直接参与行政决策方案的审议程序。

（二）持续加大合法性审查力度

推动落实行政机关主要负责人履行推进法治建设第一责任人的职责，将推进重大行政决策合法性审查作为衡量工作好坏的重要标准，进一步完善依法行政考核制度，科学设定考核指标，健全考核评价体系和责任约束机制，发挥好考核评价的“指挥棒”作用。提高合法性审查的质效，重大行政决策涉及面广，在审查时要做到应审尽审、全程把控、全面分析，不仅要从内容上把握是否会对公共利益或行政相对人权利义务产生不利影响，还要审查决策主体是否超越权限，是否符合决策程序规定。同时，要注重加强决策的合理性、必要性和可行性审查，严防决策引发社会稳定风险。要配齐配强审查人员，保证审查工作的质量，依据审查工作的难易，配备相关工作人员，合理确定审查时限，提高审查工作效率，保证审查工作有条不紊地进行。

（三）持续提升决策信息公开力度

推行重大行政决策目录化管理，进一步明确重大行政决策事项范围，解决重大行政决策边界不清等问题。涉及相关群体切身利益或者公众普遍关注的重大行政决策事项，均应通过政府网站、政务新媒体等多种渠道充分听取公众意见。制定重大行政决策事项目录编制指引，督促、指导各地、各部门及时编制年度重大行政决策事项目录清单，进一步完善事项征集、立项论证、领导报批、人大衔接、集体审议、党委报告、社会公布、备案审查等编制程序。

（四）持续提高政府法律顾问工作实效

严格落实《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》规定，行政机关主要负责人作出重大决策前，应当听取合法性审查机构的意见，注重听取法律顾问、公职律师或者有关专家的意见。进一步保障法律顾问合法性审查的实效，为外聘法律顾问留出充足的审查时间，至少提前一周将需要咨询的决策材料提供给外聘法律顾问，同时要为外聘法律顾问提供充足的资料，让其全面系统地了解决策的背景和解决的问题，以便提出有参考价值的咨询意见。发挥法律顾问监督制约作用，决策承办单位应当鼓励外聘法律顾问发表不同于内部合法性审查部门的咨询意见，以便于审查部门能够听到不同的声音，保证审查意见的客观性和稳妥性。

（五）健全重大行政决策责任追究机制

严格执行《法治政府建设与责任落实督察工作规定》，强化对重大行政决策法定程序执行情况的督察，推动各单位、各部门主体责任的落实。探索建立起一套系统完整的重大行政决策责任追究制度，明确重大行政决策的违法行为和责任类型，明确区分直接责任、主要领导责任和其他领导责任，增强责任追究的精准性。推动建立不同问责方式的衔接机制，针对不同问责情形，充分考虑不同的问责标准，建立“批评教育”等轻微处分方式与组织处理、纪律处分以及移送司法机关的无缝衔接机制，为全面落实重大行政决策程序制度提供有力保证。