政策执行视角下社区公共安全治理研究*——以S市F街道元宵节灯会为例

南京工业大学 张莉

一、引言

随着城市化的快速发展，越来越多的人口聚集到城市中来，各种风险隐患也逐渐聚集到城市中去。为了满足人们对于文化娱乐的需要，各种带有“城市名片”效应的大型群众性活动也在各个城市相继开展。城市社区作为居民生活的基本单元，是社会治理的重要组成部分，同时也是党和政府联系和服务群众的“最后一公里”，关乎着城市稳定的运行以及国家的长治久安。街道办事处作为直接接触公民的基层政府组织，在国家公共政策执行体系中占据重要地位，街道办事处的执行力度和效果直接影响着居民对政府的信任度。因此，从政策执行的角度研究基层政府的公共安全治理问题尤为重要。本研究选取了S市F街道进行研究，与普通住宅小区不同的是，该街道内有5A级景区，商铺和流动摊贩较多且日常人流量较大。因此，该街道的治理任务较重且要求较高。元宵节灯会是S市的传统活动，每年元宵节期间都会在F街道的景区内举行大型灯会，吸引了众多游客前来赏灯。据相关报道统计，元宵节当天灯会现场人流量最高达到了70万人次，在这样巨大的人流量下，给S市F街道的安全治理工作带来了巨大挑战。

二、文献综述

（一）关于风险治理角度的研究

张丽娜等（2021）从风险治理的角度来研究超大城市社区的安全治理问题，认为社区风险治理的复杂性需要发挥多元主体的作用，多元主体围绕风险进行集体管理和决策，多元主体的共同参与是社区公共安全治理的关键一环[1]。盖宏伟等（2021）认为面对当前高度复杂的风险社会环境，需要从打造社区整体性治理共同体、优化社区治理议程设置、提升社区精细化治理水平等多方面来进一步推进基层社区风险韧性治理[2]。胡尚全（2019）研究了新兴风险背景下的城市社区公共安全治理，认为我国社区治理面对新兴风险时存在的一系列困境和不适应性，需要从制度供给、资源优化、治理工具、网络构建等方面来加强和创新城市社区公共安全治理[3]。刘佳燕（2017）探索出整合性的、面向风险的韧性社区治理实现路径，将韧性构建纳入到风险治理框架中去，将风险治理涉及社区治理的各个方面，吸纳多元主体参与到社区韧性治理中去，从而促进社区的主体能动性[4]。

（二）关于党建引领角度的研究

陈柏峰等（2022）将党建引领基层治理具化为“嵌入式引领”的分析框架，通过横向到边、纵向到底来共同塑造出网格化的“嵌入式引领”[5]。任勇等（2021）通过案例对比研究，通过治理网络、治理资源、治理体系这三重维度论述了政党嵌入构建优良社区公共安全治理机制[6]。孙雪（2021）认为党建引领是在不改变既有组织边界和规章制度下，党组织发挥党员的先锋示范作用，向社区输送资源并建立起稳定的制度化合作框架，从而实现社区公共安全共建共治共享的局面[7]。刘乐明（2020）以上海市A区的“田园模式”为例，研究了党建引领在社区公共安全治理中的驱动力量与整合机制，发现该模式实质上是通过基层党建为社区治理注入动力，从而保证社区公共安全，脱离集体行动的弊端[8]。

（三）关于社区公共安全治理模式的研究

谢淑珍（2013）提倡构建整合性的社区公共安全治理模式，通过制度化、经常化、有效的跨界服务来提供整合性公共服务[9]。邓玮（2012）认为当前社区安全治理必须转变传统思路并创新社区安全治理机制来彰显出社会工作的价值，通过治理主体、治理方式及治理组织等多个方面来加强专业的介入[10]。陈伟东等（2002）以某市“一块三统”的整合治理模式为例，认为需要改变“条块分割”的社会治安管理模式，建立起一种条块结合、以块为主的整合治理模式[11]。

三、关于S市F街道的情况介绍

S市F街道区域面积约三平方千米，内含十八个社区，总人口八万多人，其中流动人口约两万人。与普通住宅社区不同的是，该街道内有多处著名景点，且有国家5A级旅游风光带，日常人流量较大。每年元宵节期间，该街道内会举办为期近一个月的大型灯会活动，吸引成千上万的游客前来游玩，高人流量及高流动率给当地的基层治理带来了巨大挑战。

每年元宵节灯会举办之前，灯会主办方都会进行长时间的筹备。在S市政府的统一领导下，由市公安局、区政府、市消防局、市旅游局、市文广新局、市工商局、市卫生局等几十个公共部门成立灯会组委会来保障灯会的顺利开展，并由区政府成立灯会工作领导小组来负责灯会各项工作的组织与实施。灯会涉及的所有政府部门都会参与到此次灯会筹备工作中来，各政府部门根据灯会保障方案开展各自的工作，共同保障灯会的安稳运行。在灯会的安全保障工作中，F街道办事处主要负责灯会的“外围安全保障工作”。F街道办事处根据区委区政府的相关要求和灯会工作领导小组的工作部署，成立街道灯会保障领导小组，并结合街道实际情况制定灯会保障工作方案。该灯会保障工作方案按照“谁主管、谁负责”原则，采取“网格定点、巡查管理相结合”的方式，坚持“区街联动、科学统筹、安全第一”的方针，整合街道、社区和各方资源力量，从交通秩序、市场秩序、食品安全、消防安全保障和信访维稳等多个方面保障灯会的安全运行以及F街道的公共安全。

四、基于“霍恩—米特”模型的政策执行分析

1975年，美国学者卡尔.范霍恩及唐纳德.范米特在《政策执行过程：一个概念性的框架》一文中提出了一种自上而下的系统模型。该系统模型指出，在政策执行目标与政策执行结果的转化中，会受到包括系统自身及系统外部环境在内的多种因素的影响，并将这些影响因素总结为以下六个方面：政策目标与标准、政策资源、政策执行机构间的沟通与执行、政策执行机构的特征、政策执行人员的价值取向及政策执行的系统环境。元宵节灯会筹备期间，F街道办事处会成立街道灯会保障领导小组，并结合街道实际情况制定《F街道灯会保障工作方案》，以下简称《方案》。该《方案》将F街道办事处所要负责的范围、任务与分工及工作要求等各个方面进行了详细要求。

（1）政策目标与标准。政策的目标与标准是对决策总目标的具体化，为方案的执行提供了具体的衡量依据。《方案》中对于目标与标准主要有以下三点：一是要求各部门通力合作，实现灯会零责任事故。这指的是各部门既要主动履行好部门职能和工作职责，高效完成各自的任务，又要实现各部门间的密切配合与通力合作，推进整个灯会保障的有效落实，确保景区及周边区域的安全稳定，从而实现零责任事故。二是要高标准完成各项任务，切实解决各类问题。这指的是各部门要有效整合资源力量，提高建设管理专业化水平，从而高标准完成各项任务，切实解决环境、安全、秩序等各类问题。三是要安全第一，预防为先。这也就是要将安全问题放在第一位，切实把各种风险预测在先、预防到位，抓好全面保障落实。

（2）政策资源。政策资源指的是政策执行的过程中需要具备的条件，包括人力资源、物力资源、财力资源等。S市元宵节灯会是该市的特色民俗活动，每年都会举办盛大的灯会展览，现已成为S市的品牌民俗活动。与一般娱乐项目不同的是，该灯会是在政府的主导下举办的，因此拥有充分的政府资源支持。S市政府会投入专项资金在灯会的筹备与举办上，设置足够的警力来保障此次活动的安全举办，并确保在交通治安、医疗救护、市容市貌、消防供电等各个方面实现充足准备。

（3）政策执行机构间的沟通与执行。政策方案的执行不仅仅是围绕文本展开工作，而是需要政策执行的人员之间围绕政策的目标不断进行沟通与互动。在灯会筹备期间，S市公安局会将灯会涉及的所有部门负责人召集起来开联席会来进行工作部署。在联席会上，各部门负责人会审定保障方案上的工作是否是在自己的职责范围之内，对于有疑问的部分各部门之间会互相沟通与交流来共同解决问题。F街道办事处主要负责灯会的外围安全保障，这一工作需要街道的各个部门的协同合作。街道各部门负责人会在工作开展之前开会讨论工作，并将实际执行过程中遇到的问题与其他部门进行沟通，共同推进灯会的外围安全保障工作。

（4）政策执行机构的特征。F街道办事处是区人民政府的派出机构，是在街道党工委直接领导下开展工作的基层行政组织。F街道办事处下辖十八个社区，代表区政府对其管辖的社区从各个方面行使综合行政管理职能，同时代表社区居民行使社区自治管理职能。在灯会保障工作中，F街道办事处根据灯会特点，采取网格定点、巡查管理相结合方式来保障灯会的外围安全。

（5）政策执行人员的价值取向。F街道办事处需要负责消防安全保障、市场秩序保障、食品安全保障、市容秩序保障、交通秩序保障及信访维稳保障，这些工作需要街道安监站、街道经济服务部、市场监管分局、街道城市管理部及街道社会管理部等多个部门共同执行。因此各部门执行人员对于方案的认知程度、看法态度、专业素质、工作经验及文化水平都会影响方案的实施。通过实地约谈发现，部分执行人员对于方案的认知程度较低，对于灯会保障方案整体的运作了解不足。

（6）政策执行的系统环境。为切实加强对灯会期间各项保障工作的组织协调，F街道办事处会成立由街道党工委书记、办事处主任为组长的灯会保障工作领导小组，街道各部门分管领导担任副组长，街道全体科职干部、各社区书记、主任为组员，下设市容交通秩序保障组、市场秩序食品安全保障组、消防安全保障组和信访维稳组四个专业小组，运用街道的一切资源全力支持此次灯会保障工作的开展，因此《方案》的实施具有良好的系统环境。

五、关于S市F街道公共安全治理的借鉴与展望

经过多年的完善与发展，S市F街道办事处在民生改善、经济运行、疫情防控、环境提升等各个方面取得了一定的成绩，被评为省文明社区，F街道办事处对于灯会的外围安全保障工作的执行值得推广与学习。

在交通秩序保障方面，F街道城市管理部及时疏导核心景区周边车辆来规范周边交通秩序，同时对于重要路口节点加强管控来确保灯展区所有路口通畅；在消防安全保障方面，F街道办事处进行消防知识宣传培训并多次开展消防应急演练来提高工作人员的应急处置能力。安监站在灯会举办之前进行多轮拉网式消防安全检查，对于人员密集的场所、地下建筑以及灯展区等重点场所逐一排查，第一时间消除火灾隐患；在食品安全保障方面，F街道经济服务部及市场监管分局以灯展区为重点区域进行食品专项监督检查，严厉查处无照经营、超范围经营以及销售假冒伪劣食品等违法行为，及时消除食品安全隐患；在市容秩序保障方面，F街道城市管理部加强灯展区及周边市容市貌管理，对于具有安全隐患、污染环境卫生等业态进行整治。同时，防范整治私搭乱建、未经批准的沿街装修、乱堆乱放等行为，从而构建出良好的市容市貌；在信访维稳保障方面，一方面，街道社会管理部全面排查梳理各类矛盾纠纷，对重点涉稳群体、人员主动约谈与沟通，帮助公民解决各类棘手问题。另一方面，F街道办事处与公安、维稳、信访等多个部门密切配合，积极化解了社区居民间的矛盾。多年来，通过街道各部门之间高效合作与配合，F街道办事处在灯会的外围安全保障方面实现了零安全事故，已经取得了明显成效，但在以下两个方面进行加强和改善，可以进一步提高该街道办事处的政策执行效率及基层治理效能。

（1）发挥协同治理作用，破解碎片化难题。政策或者方案在执行的过程中需要政府、市场与社会三方力量的协同与联动，因此碎片化问题是基层治理的一大难题。首先，在灯会安全保障中，F街道办事处需要发挥党建引领基层治理的作用，提升基层党组织的思想引领及号召力，进一步强化党组织在协同治理中的领导地位。其次，发挥社会组织的参与作用，通过奖励机制激发多元主体参与社区治理的热情。最后，强化灯会保障工作领导小组的统筹协调能力，明确各部门的职责，落实问责机制，避免出现权责不分、各执行部门互相推诿的现象。

（2）加强风险评估工作，深入消除安全隐患。城市在举办大型群众性活动时，最重要的就是要保障公民的生命安全，完善的风险评估机制可以提前发现安全保障工作中的不足点，及时进行调整与部署从而消除安全隐患。尽管F街道办事处负责的是灯会的外围安全保障，但是仍然存在着安全隐患，例如：消防隐患、食品安全隐患等等，因此不能忽视灯会外围的风险评估工作。F街道办事处需要对灯会外围工作中可能存在的安全隐患进行综合分析，得出一份完善的风险评估报告来提前排除隐患，确保灯会的外围安全保障万无一失。