党领导立法的历史发展与时代担当

陈尚龙

党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。习近平总书记强调，要坚持党对全面依法治国的领导，运用法治思维和法治手段巩固执政地位、改善执政方式、提高执政能力，保证党和国家长治久安。全面依法治国首先要有法可依，坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。作为人大及其常委会的重要职权和人大工作的重要方面，立法工作始终在党的坚强领导下，逐步实现从“无法可依”向“有法可依”、从“有法可依”向“科学立法”、从“科学立法”向“良法善治”的伟大历史转变。在中国共产党建党100周年之际，面对新时代推进全面依法治国的新形势、新任务、新要求，系统回顾梳理党领导立法的历史发展过程，总结经验做法，按照新时代党领导立法的新思想、新战略、新部署，着眼地方人大及其常委会立法工作，不断完善党领导立法的体制机制，对确保地方立法工作在党的领导下更好地担当新使命、开启新征程有着非常重要的意义。

党领导立法的发展历程

纵观新中国成立70年的立法实践，不难发现，始终坚持的是党对立法工作的领导。党带领人民进行社会主义法治建设的探索和奋斗历程，不仅体现了党对自身认识和执政方式的不断深化，而且也深刻地呈现了一部精彩的人民代表大会制度发展史、一部生动的党领导立法史。

（一）起步探索：党领导制定五四宪法

宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，是党和人民意志的集中体现。新中国成立后，党和国家领导人开始考虑和着手准备制定正式的宪法。1953年1月，根据中央人民政府委员会会议的决定，成立以毛泽东为主席，以刘少奇、朱德、邓小平等32人为委员的宪法起草委员会，负责起草中华人民共和国第一部宪法。中共中央也专门成立了宪法起草小组，由毛泽东主席亲自挂帅，领导中共中央宪法起草小组进行宪法草案初稿的起草工作。1953年12月至1954年3月，毛泽东主席亲自率领宪法起草小组进驻杭州，制定了起草宪法的详细工作计划，集中精力开展宪法起草工作，深入研究和比较国内外各种类型的宪法文件，先后起草并修改形成了宪法初稿、“二读稿”“三读稿”等，圆满完成宪法草案的起草任务。同时，在京同步召开中央委员会、中央政治局扩大会议等对宪法草案稿进行讨论和研究。1954年3月，宪法起草委员会举行第一次会议，讨论并接受由毛泽东主席代表中国共产党提出的、由中共中央起草的宪法草案初稿。尔后，宪法草案稿交由全国政协、各民主党派、人民团体、中央和地方领导机关、社会各方面代表八千多人进行讨论，充分发扬民主，并发动全国人民讨论，广泛征求意见。经过充分讨论和修改，1954年9月20日，第一届全国人大第一次会议投票通过了《中华人民共和国宪法》（即1954年宪法）。

1954年9月20日，第一届全国人大第一次会议投票通过了《中华人民共和国宪法》

（二）伟大转折：提出做到“有法可依”

1978年12月，党的十一届三中全会召开，实现了新中国成立以来党的历史上具有深远意义的伟大转折，开启了改革开放和社会主义现代化的伟大征程，对立法工作也具有里程碑意义。党的十一届三中全会公报提出，应当“按照宪法和法律规定的程序去解决”社会主义社会的阶级斗争，明确“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。公报强调了把党和国家工作中心转移到经济建设上来必须实行法治，并明确“从现在起，应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来”。党的十一届三中全会总结、汲取了我国民主法制建设的经验教训，开启了法治建设发展的新时期，大力推动以“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”为方针的法治建设，领导制定了以1982年宪法即现行宪法为统领的一系列法律法规，初步解决了无法可依的局面，为全面推进改革开放和社会主义现代化建设发挥了重要的制度保障作用。

（三）发展提升：将党领导立法作为依法执政的重要内容

1997年9月召开的党的十五大，明确提出健全社会主义法制，实行依法治国，建设社会主义法治国家，将依法治国确立为党领导人民治理国家的基本方略。2002年11月召开的党的十六大，提出发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，明确党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，要求按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系。2004年9月，党的十六届四中全会召开，会议首次明确将依法执政确立为党执政的基本方式，实现了党执政方式的转变；并提出加强党对立法工作的领导，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施。2007年10月召开的党的十七大，提出要提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，保证党领导人民有效治理国家；要求全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家，要求坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系。

（四）全面深化：要求科学立法、以良法保障善治

2012年11月召开的党的十八大，强调法治是治国理政的基本方式，提出“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的新十六字法治建设方针，要求完善中国特色社会主义法律体系，明确党领导人民制定宪法和法律。2013年11月召开的党的十八届三中全会，进一步提出建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，并要求健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量。2014年10月召开的党的十八届四中全会，专题研究全面依法治国重大问题并作出重要决定，这是党历史上首次以依法治国为主题的中央全会，会议强调把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来。2016年2月，党中央专门印发关于加强党领导立法工作的意见，对党领导立法作出重要部署，明确党领导立法的方式方法。2017年10月召开的党的十九大，要求加强党的集中统一领导，改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家，并明确支持和保证人大依法行使立法权等，推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。2020年11月，党的历史上首次召开的中央全面依法治国工作会议，将习近平法治思想确立为全面依法治国指导思想，其中明确要求坚持依宪治国、依宪执政，坚持全面推进科学立法，保证党领导人民制定宪法法律，实现以良法善治保障推动国家治理体系和治理能力现代化。

党领导立法的重大意义与深刻内涵

党对立法工作的领导，始终贯穿新中国立法实践过程，并随着时代变迁党领导立法的方式方法和要求不断完善与发展。尤其是党的十八大以来，党中央高度重视推进全面依法治国，党领导立法的制度和工作机制不断健全，规范化、制度化、法治化、体系化水平不断提高。做好立法工作，需要正确认识、全面理解党领导立法的重大意义和深刻内涵。

（一）坚持党领导立法是确保立法保持正确政治方向的根本保证

党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。经过改革开放40多年的飞跃发展，我国经济社会发展取得了举世瞩目的成就，社会利益格局也在快速调整，作为社会利益关系的调节器和“治国之重器”，立法的功能愈加突出；且随着当前立法所涉及的利益关系更加复杂，人民群众的利益诉求更加多元，立法工作的成效直接关系着改革发展稳定大局，需要始终保持正确的政治方向。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，发挥着总揽全局、协调各方的核心作用。只有坚持党对立法工作的领导，才能真正实现党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，使党的主张通过法定程序转化为国家意志；才能确保立法顺应经济社会发展规律，充分发挥立法的引领推动保障作用；才能有效协调各方利益关系、妥善处理各方矛盾，促成立法涉及各方利益的最大公约数，充分反映广大人民群众的意志。

（二）坚持党领导立法是实现立法为民的关键基础

我国是中国共产党领导的人民民主专政的社会主义国家，国家的一切权力属于人民，人民代表大会制度是我国的根本政治制度。立法是党的主张和人民意愿的统一体现，党领导人民制定宪法法律，党领导人民实施宪法法律。中国共产党除了代表人民根本利益以外没有自己的特殊利益，全心全意为人民服务是党的根本宗旨。坚持党对立法工作的领导，目的是确保在立法中坚持以人民为中心，保障人民当家作主的民主权利，实现立法为民，不断保护和发展人民的根本利益。

（三）坚持党领导立法是提高立法质量和效率的重要保障

立法质量和效率是立法工作的生命。党的政策是国家法律的先导和指引，是立法的重要依据。坚持党对立法工作的领导，认真贯彻党的立法决策，有助于自觉深入推进科学立法、民主立法、依法立法，充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用；有助于明确立法既要求数量更着重效果，确保立一件成一件，以高质量立法保障和促进高质量发展；有助于努力使每项立法都反映群众意愿、得到群众拥护，让人民群众在每一项法律制度中都感受到公平正义。

地方人大坚持党领导立法的时代要求

当前，中国特色社会主义走进了新时代，立法工作也进入了快速发展的新阶段，地方人大及其常委会的立法工作也呈现出任务重、要求高、范围广、数量多、节奏快的新情况新特点。为此，地方立法工作必须始终坚持党的领导，把加强党的领导贯彻落实到立法工作的全过程和各方面，切实落实党领导立法的各项制度机制，着力抓住地方立法的重点工作和关键环节，实现以高质量地方立法引领推动保障地方高质量发展。

（一）自觉围绕党的中心工作谋划和推进立法工作

根据中央加强党领导立法工作意见要求，有立法权地方的党委按照中央大政方针领导本地区立法工作。地方人大及其常委会应当始终把立法工作放到党的全局工作中来统筹思考和系统谋划，自觉围绕党委中心工作和地方改革发展实际需要推进立法工作，科学筹谋立法总体规划，及时调整年度立法计划，从地方立法的角度保障党的路线方针政策以及党中央决策部署、省委、市委重大工作部署在本地区的贯彻实施。如新冠肺炎疫情发生后，广州市人大常委会围绕贯彻落实习近平总书记关于完善疫情防控相关立法、加强配套制度建设的重要指示，按照省委、市委的部署要求，主动担当，狠抓落实，依法迅速调整年度立法计划，仅用34天时间就制定了《广州市禁止滥食野生动物条例》，并将野生动物保护管理规定和传染病防治规定调整为新增立法项目，为打赢疫情防控阻击战提供有力法治支撑。

（二）充分有效发挥地方人大常委会党组的作用

地方立法是有立法权的地方人大及其常委会的一项重要职权，也是一项政治性、专业性、理论性、实践性都很强的工作。加强党对立法工作的领导，既要发挥地方党委对同级人大的领导作用，又要发挥地方人大常委会党组对地方人大常委会的领导作用，两者不可分割、不可替代。充分有效发挥地方人大常委会党组在地方立法中的领导作用，确保在地方立法中坚决贯彻落实党中央和地方党委的决策部署，保障党中央和同级党委的决策通过法律程序成为国家意志，成为社会共同遵守的法律规范；同时，通过发挥人大代表、常委会组成人员以及常委会工作机构工作人员中的党员先锋模范作用，确保地方立法始终保持正确的政治方向，确保地方立法质量和效率。

（三）立法规划、立法计划报送党委审核

立法规划是对未来一段时期立法工作作出的总体设想和部署，立法计划通常是对年度立法工作作出的计划安排，都是指导、规范地方立法工作的重要文件。坚持党对地方立法工作的领导，首先要把好法规立项关。通过建立健全地方人大常委会五年立法规划、年度立法计划报送同级党委审核制度，明确由常委会法制工作机构全面研究、系统编撰五年立法规划和年度立法计划，并经常委会主任会议审议通过后，及时报请同级党委审核，由党委对立法项目进行审核把关，确保党中央的决策部署和同级党委交办的重要立法任务、提出的立法建议在五年立法规划和年度立法计划中得到充分体现，切实做到中央有决策、地方有落实，党委有要求、人大有行动。

（四）立法中的重大问题向党委请示汇报

立法是对社会资源、社会利益进行分配的活动，直接关系人民群众的切身利益。原全国人大常委会彭真委员长曾指出，“立法就是要在矛盾的焦点上砍一刀”。为了切实推动解决制约地方经济、社会、民生、发展、改革等方面的突出矛盾焦点，立法中难免出现各方对法规重大制度设计、重要立法决策意见相左的情况。对此，应当建立健全地方立法重大事项向党委请示汇报制度和工作程序，确保主动、及时向同级党委请示报告立法中的重大问题和立法工作中的重要事项；对于立法中涉及的重大体制机制争议或者重大利益调整，做到弄清情况、找准问题、厘清分歧意见、提出解决方案或建议，为党委科学决策提供参考。通过及时向同级党委请示报告，便于充分发挥党总揽全局、协调各方的作用，将“立法之刀”砍向制约地方经济社会发展的重大矛盾焦点，确保地方立法有效管用、解决问题。

（五）法规草案表决稿报送党委审核

法规草案表决是立法审议的最后一项程序，是法规通过生效的法定必要环节。为确保地方性法规草案内容符合正确的政治方向，贯彻落实党中央的精神要求，契合省委、市委的中心工作和工作部署，体现社会主义核心价值观，回应人民群众的热切期盼，应当建立健全并严格执行法规草案表决前报送同级党委审核制度，按规定提前将拟交付表决的法规草案报送党委审核，对于特别重要的法规草案或者法规草案中的重要条款及时提请党委常委会会议讨论研究确定，确保每一项法规都全面贯彻党的路线方针政策、体现党的主张和意图，确保党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。■