新时期公路建设用地政策的思考

文/图 四川省交通运输厅建设管理处 赵刚 戚吉

建设用地供需的矛盾是一个长期存在的问题。随着土地管理理念的变化，公路建设用地的问题也发生了改变，公路建设用地管理机制需要重新磨合。

土地是经济社会发展的根本，然而长期以来，为维系国民经济的持续快速增长、维持地方政府的财政收支平衡，形成了过度依赖土地要素投入的经济发展模式，国有建设用地年供应量逐年攀升，从2003年的28.6万公顷增加到2021年的69.0万公顷。

土地政策则陷入“促发展”与“保安全”的两难境况，既要保障经济建设巨量用地，又要严守耕地红线和改善生态环境。但实际上，一方面我国存量用地粗放投入、低效利用现象突出，可新增建设用地的国土面积仅占全国陆域总面积的1.1%，且大多分布在边疆地区，进一步扩容开发建设空间极为有限。另一方面，红线内耕地总体质量还不够高，四等及以下耕地占比69%，部分耕地布局零散分割，后备可开发新增耕地潜力也有限，危害生态环境的氮磷氟等传统化工污染物逐步受控，但有机合成物、内分泌干扰物、微塑料、变应元等新污染物层出不穷，生态本底仍脆弱，污染威胁仍突出。因此，建设用地供需的矛盾未来势必更加突出且长期存在。

用地报批不够适应、供地政策缺少支持等问题，成为公路建设实施中遭遇的更加“刚性”的土地管理政策制约。

土地管理理念的变化

围绕土地依赖过度、土地资源紧张、土地利用低效等越来越尖锐的问题，归根结底是缘于经济发展模式遭遇了瓶颈，土地开发利用的形势已发生重大变化。随着新发展理念的不断深化和发展模式的持续转型，土地管理也要从根本上进行调整。

土地资源内涵向“新定位”转变。土地的定位从“经济要素”转变为“自然资源”，主要区别在于土地作为要素，侧重于可开发性，主要体现了对生产活动的承载，务求通过不断供给土地、变现价值，满足经济发展的要素保障需求；而土地作为资源，侧重于稀缺性，体现了对人类生存、生活、生产活动的综合承载，务求通过提高劳动生产率，使土地资源增值增效，从粗放利用转变为集约节约利用，以有限的土地满足经济发展、生态安全、粮食安全等多种需求。

土地管理体制向“新序列”转变。土地是发展与安全、扩张与限制等矛盾的交汇点，“土地制度是第一位重要的”。在习近平新时代中国特色社会主义思想的理论体系中，土地的管理体制隶属于“生态文明建设”，表明了我国已决心从经济社会发展的最根本承载物“土地及其涵养的自然资源”着手，扭紧这一关键闸门，推动发展路径从根本上转变，摒弃无度消耗自然资源、长远发展不可持续的传统“工业文明”，建立人与社会、人与自然和谐共生、良性循环、永续繁荣的人类文明新形态。

土地法规体系向“新重心”转变。随着《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例的修订，土地法规体系的重心也进行了调整，总体上统筹更加集中、调控更加精准、管理更加刚性，主要是：耕地保护由数量到质量，体现数量、质量、生态并重，补充耕地必须占一补一、占优补优、占水田补水田，实行建设用地减量化管理，提高土地利用效率；土地管理由分散到集中，建立以“三区三线”为主要内容的国土空间规划体系，构建全国国土空间“一张图”，并将涉及占用生态保护红线和永久基本农田的情况收归国务院审批；利用审查由粗略到精细，卫片执法手段进一步增强，用地管控更加精准，违法用地问责力度和处罚标准也得到大幅提高。

当前公路建设用地存在的问题

《中华人民共和国土地管理法》修订后，公路建设实施中遭遇更加“刚性”的土地管理政策新环境，出现了用地报批不够适应、供地政策缺少支持等问题，对公路建设造成一定制约。

用地报批不够适应

进度周期不适应。公路作为线形工程，几乎不可避免占用基本农田或生态红线，致使公路建设项目用地审批层级高、环节多，履行用地手续办理程序时间相对漫长，从用地预审到取得用地批复需要2年至3年，其中用地预审耗时9个月至12个月，用地报批耗时11个月至22个月。而公路基本建设程序从确定用地红线开始，仅需3个月至6个月时间即可具备开工建设条件，因此，公路建设进度普遍受用地手续“卡脖子”。

报批规定不适应。公路路线在设计过程中，是经可研阶段、初设阶段、施设阶段而逐步稳定的，期间产生调整变动难以避免。但按照用地审批规定，一个项目只能一次报批且不允许变更。因此，公路建设用地往往不能使用不够稳定的初设用地红线，只得推迟用地报批启动时间，建设过程中变更占用的土地在建成后申办土地证时也无法按实际确权，遗留产权纠纷隐患。

随着新发展理念的不断深化和发展模式的持续转型，土地的定位从“经济要素”转变为“自然资源”。

供地政策缺少支持

耕地占补平衡指标紧缺。公路项目所需用于占补平衡的耕地数量较大，以县域自行平衡为主、省域内调剂为辅、国家适度统筹为补充。但因土地指标总体紧缺、土地整治标准和费用较高、指标交易平台尚未建立等原因，耕地占补平衡普遍困难、补充耕地潜力始终受限，部分重大项目仍受制约。

提档升级预留不足。公路在建成运营后，会根据交通量增长情况逐步扩容，但自然资源部门按规定将紧邻公路用地界限的土地开垦整理为储备耕地或永久基本农田。因此，公路扩容用地的提前储备缺少政策支持，若非可占用永久基本农田的重大项目，则后续提档升级将受到限制。

认识与思考

公路建设用地政策具有两面性

当前土地管理政策总体上是限制性的，限制的程度受促发展与保安全双重任务动态变化的影响，具有严控与放松的两面性。公路建设一方面发挥促投资、稳增长的积极作用，另一方面也存在产能过剩、粗放扩张的固有问题。修订后的《土地管理法实施条例》明确规定纳入国高网、国道网、省高网的项目可以占用永久基本农田，而对普通省道、农村公路则采取严控态度。同时，受国际局势深刻变化和疫情持续蔓延的影响，有针对性的加大基础设施建设投入，将成为稳定经济的常选项，相应的用地政策也将更多呈现出较为频繁变动的短期政策、行业政策和区域政策。因此，交通行业主管部门在公路用地管理中需更加注重及时跟进掌握用地政策“严、松、放”的变化，抓住适时推进项目建设的契机。

公路建设用地“边建边报”的传统模式与土地政策的新形势存在诸多不适应，需要重新磨合。

公路建设用地管理机制需重新磨合

公路建设用地“边建边报”的传统模式在当下难以为继，与土地政策的新形势存在诸多不适应，需要重新磨合。行业主管部门、项目建设单位、相关从业单位也需各尽其责、形成合力。

土地是经济社会发展的根本，国有建设用地年供应量逐年攀升，从2003年的28.6万公顷增加到2021年的69.0万公顷。

争取土地政策倾斜。公路建设项目用地问题突出，除了把握短期政策的窗口，更需争取长期政策的倾斜，在对用地优先级、占地合法性认定、土地精准管控等主要核心矛盾进行深入研究商讨的基础上，确定允许重点公路用地“变更报批”“分批报批”“在预审规模控制下先占后批”的可行方案。

完善行业间协调机制。随着用地制约越来越突显、用地管理越来越精细、工作来往越来越密集，公路建设项目有关用地的协调需求呈现出多层次、多样化、高频次的特点，为了方便相关单位在项目规划、建设推进、技术方案、数据库、政策库等方面越来越密切的动态交互，除了建立交通运输与自然资源主管部门间“省、市、县”三级协调机制外，覆盖行业、项目的管理机制和平台系统也需逐步协商搭建。

提升公路建设用地管理能力。公路建设各主体需加强“内功”修炼，努力改善公路建设用地管理能力，减少不必要的路线变更，适应当前“刚性”的土地管理政策：项目储备工作需紧密对接国土空间规划，前期工作储备至初设深度，尽可能提供详细的路线方案矢量图，确保项目用地有指标、落地有通道；项目管理工作需增强合法用地意识，不过度干扰设计咨询工作的中立性，无特殊情况原则上不对路线方案进行较大调整；项目地勘工作需确保费用充足、周期适宜、数据扎实、结论可靠，能真正有效支持设计；项目设计工作需加强“用地选线”，确保各阶段设计方案的稳定、连贯。