乡村振兴背景下农村耕地保护法治研究

□李 亚

（河北工程大学文法学院，河北 邯郸 056000）

在2017 年召开的党的第十九次全国代表大会上，我国首次提出乡村振兴战略。要想实现乡村振兴，就要坚持法治为本。这表明法治乡村的建设是乡村振兴工作的重要一环。我国最宝贵的资源是耕地资源，粮食生产的命根子也在农村耕地上。

文章从现阶段农村发展过程中耕地现状及产生的一系列问题入手，探讨了在乡村振兴的大背景下，农村耕地的法律规范、政策保护，并研究了耕地问题的未来发展。

1 我国的农业资源现状

1.1 可耕种土地分布不均，质量较低

中国目前可利用的耕地总面积有1.23 亿hm2左右。粮食生产还不能满足提高人口生活水平和对经济发展的要求。在中国的可耕种土地面积中，山岳地带和山区地带的比例约为69.27%，平原和盆地的比例仅为30.73%[1]。

由于干旱和缺水，很多可以耕种的土地和草地都无人居住，难以被合理利用开发。据资料显示，我国有很多倾斜耕地和已经被风力侵蚀的耕地，平均每年损失30～150 t/hm2水资源。由于水资源分布不均匀和其他因素的制约，导致我国60%以上的耕地质量较差。

1.2 可耕种土地一般质量较差，生产水平较低

据调查，有很多可耕种土地的倾斜度超过25°，这些耕地不能满足生产生活需要，所以不能利用。可耕作土地的质量较差以及水资源分布不均匀，造成了我国可耕作土地生产水平较低。

与世界发达国家和先进农业国相比，我国耕地粮食生产量的差距超过1 500 kg/hm2，备用耕作资源贫乏。中华人民共和国成立以来，储备土地大多质量较差，难以开发。因此，我国必须保护可耕种的土地。

1.3 可耕种土地严重劣化

据第二次遥感调查（2002 年）数据资料显示，当年可耕种的土地侵蚀面积量共计35 600 km2，这意味着每年都有很多土地被侵蚀[2]。从中华人民共和国成立以来，每年大约有667 000 km2耕地变成沙地，约有15 000 km2耕地消失。沙漠化和侵蚀导致可耕土地的肥力下降，岩浆岩暴露，导致土壤枯竭以及可耕土地缩小。

2 现行阶段农村耕地资源存在的问题

2.1 耕地总量不平衡

虽然农村集体的总收入在上升，但是仍然处于边缘和弱势地位且上升速度缓慢。农村集体经济发展过程中存在的问题主要包括土地的流转机制不完善，集体经济利益分配机制不健全。由于全国各地的经济发展水平参差不齐，贫富差距不均衡，农民群众整体文化水平有限，基层的执法人员在执法过程中困难重重，这导致出现了诸多问题。

我国的土地管理法中有对耕地数量补充问题的明确规定，这些法律法规主要是为了解决在占用耕地中的“先占后补”“边占边补”现象[3]。在耕地质量保护法律法规中对于以农地灌耕来防止土地污染，防止水土流失、耕地沙漠化，防止土地盐碱化，都不同程度地提出了可行性法律规定。

2.2 基本农田保护不健全

为了对农村耕地实行保护政策，我国在1999 年设立了基本农田保护区。2014 年在此基础上又划定了高标准农田保护区。在县级人民政府的土地管理部门和农业管理部门的组织下，依法划定了区域界限。这个特殊区域本该在耕地质量上实行特殊保护，但在实际调查中却发现诸多问题和漏洞。

首先，农村环境污染严重。城市污染物数量的增长使其难以负担，城市直接将污染物向农村转移。其次，由于城市对重污染企业的重重限制，重污染企业被迫向农村转移，所以又将污染带向农村。这些问题的主要成因在于法律制度不健全，农民群众环保意识低以及执法力度小等。

2.3 违法占用耕地问题严重

对于耕地和林地的非法占用情况，在我国现行刑法中有相关的法律法规和明确规定，若是为了改变农用土地用途而违反法律法规，造成大量土地被毁坏，要依法承担相应的刑事责任。在基本农田0.33 hm2以上的种植条件遭到污染的情况下，可以定性为毁坏农田。同时在刑法中也明确规定了“非法占用耕地罪”的条件，很多民众不知道违法占用耕地这一行为的违法性及危害性，认为只要是自己的土地，想怎么处理就怎么处理，导致违法占用耕地问题层出不穷。有些企业没有正确的义利观，为了经济利益，忽视自身责任，利用民众心理诈骗，将耕地用于其他用途。农村往往是部门监管的空白区域，监管难度较大，民众反映问题的渠道不通畅，导致个别地方违规行为得不到有效制止，违法占用问题得不到及时解决。耕地违法占用问题本身就是一种违法行为，与我国的政策相违背。长此以往，会影响法律的权威，造成基层民众对政府的不信任。违法占用耕地问题，往往会涉及民众权益，存在欺诈行为，会造成基层民众的财产损失。若不制止此类问题，会造成跟风效仿，严重影响农村耕地面积，进而对粮食安全产生影响。

2.4 耕地用途管制制度不完善

我国农业方面对耕地的管理制度没有形成系统化，虽然某些部门在有监管职能的同时也有经营职能，但是这样的职能分工对打击一些违法违规情况非常不利。

在我国《草原法》和《森林法实施条例》中明确规定：“在草原和林业部门前置许可的前提下，可以更改草地和林地的用途”，然而耕地这一方面却没有前置许可的规定，这一方面存在空白。

2.5 执法监督工作不力，违法追究过轻

从我国现状来看，完全拆除违法建筑，变成休耕地，这是一个乌托邦式的空想，一些违规的占用耕地很难被重新收回，事实上民众已经永久地失去了大部分优质的农业资源。

长期以来，有关我国耕地破坏的刑事标准过低，最大量刑仅被判处有期徒刑7 年，在违法案件的执行过程中，大部分都是以违反党纪、政绩、警告、撤职等予以处分，严厉的惩罚措施在实际的执法过程中非常少，这就形成了不能有效制止耕地的违法犯罪现象。对违法犯罪分子的处罚轻微，导致不能有效阻止其对可耕种土地的破坏，也不能起到对可耕种资源的刑事保护。

现在，我国面临非常严重的土地问题，可耕种土地的储备资源不足，难以实施开源。在农村地区，有很多旧庄基地和废砖窑可以通过复垦增加耕地，但是数量有限。而耕地的恢复主要是针对因矿产资源的开发而被占领并受到损害的耕地，但事实上，由于多年的开采，有大量开采区域的周边环境遭到了比较严重的破坏，耕地恢复不太现实。

3 我国现阶段耕地保护法律法规

3.1 新《民法典》中对耕地的特别规定

耕地使用权具有方便估价和流通的优点。首先，耕地由于只可作为农业用途，其使用权估价只需要根据其前几年的产出量即可大致算出。其次，耕地使用权的流通性较强，而流通性越强，其变现能力就越强。商业银行在贷款人无法履行还款义务时能够以较低成本使抵押品变现，从而降低了银行贷款的风险性[4]。此外，新《民法典》中与贷款合同有关的新规定更加明确了贷款双方的权利义务。例如，为了防止霸王条款产生，对格式条款中的无效情形作出了明确规定，对合同成立的条件、时间、地点等也作出了更加细致的规定，对借款利率的确定也有了更明确而严格的条款说明。这些规定在保障农民利益的同时降低了银行的风险，也强化了对贷款双方的监督。新《民法典》新规能够很好地盘活农村现有借贷市场，为农民取得贷款提供法律保障，提高农民收入，发展农村生产力，为乡村振兴“添砖加瓦”。

3.2 采取“长牙齿”的措施建立严格的可耕作土地保护体系

土地制度改革受到了党中央和国务院的高度重视，在总结土地征用、区域建设进入土地市场和土地所有制改革试点经验的基础上，提请全国人大常委会修改和完善土地管理法，为可耕种土地提供特殊保护。从耕地向森林、草地、庭院等其他耕地的转换也受到明确管理，建立了保护耕地的补偿制度。规划了耕地接收体系，政府组织自然资源部门和农业及农村部门接收耕地[5]。进一步明确制度的边界性问题，对于在耕地中产生的一系列问题，例如耕地的非农化、耕地的占用问题以及在乡村振兴中的合村并点问题，也作出了相应的规定。

4 总结与建议

4.1 国家应加大监管力度

国家应完善监管体系，使法律的“神经”触及乡村。定期巡查农村耕地，并设置相应的监督举报渠道，将举报电话、网址、公众号等通过微信群和村委会进行通知、下发，让更多人参与到耕地违法占用的监督工作中，利用群体监督的力量，解决违法占用耕地的问题[6]。要完善耕地保护制度，各级政府尤其是基层政府要强化耕地保护意识，杜绝在耕地补偿中出现数量不合理、质量不满足需求的占多补少、占优补劣、耕地属性不匹配问题，在保障原有耕地面积的前提下，科学规划城市发展。要建立完备的责任追究制度，耕地保护是一项长期性、系统性工程，涉及多部门协同配合，要保持发展的眼光和承担历史责任，作好谋篇布局，坚持一张蓝图绘到底，在一些重点领域和政策推进落实的重点环节，采取有效监管措施，切实担负起主体责任。

耕地不仅要保护好，更要利用好。通过培养更多种业研发人才，研发高产、高适应性种子，提高作物产量，做到藏粮于技。推进农业生产规模化和集中化，倡导建立农业合作社，整合耕地资源的同时普及相关种植技术，实施机械化种植，做到科学种植，在提高产量的同时保护耕地质量，做到可持续发展。

4.2 政策要落地有声

在我国土地管理法和基本农田保护条例中，对耕地问题提出了建设性意见。对于耕地问题的“非农化”和“非粮化”要引起重视，基层单位和部门要坚决推进各项政策制度落实。要处罚农村违规企业，企业具有逐利性，若非强制监管，很容易钻法律的空子。因此，必须把企业纳入到监管的范畴中。违法占用耕地问题关乎国计民生，在乡村振兴道路上至关重要，不能因为某些不良企业阻碍乡村振兴工作。要重点关注占用耕地绿化造林、超标准建设绿色通道、占用耕地挖湖造景等屡禁不止的问题，避免上有政策，下有对策的形式主义之风和弄虚作假行为。要坚持解决“三农”问题不动摇，“开源”和“节流”齐头并进，解决好粮食安全问题[7]。

4.3 要夯实产业基础

对于乡村振兴的发展可以依托现代农业，提高农业的创造力，实现农民增产增收。既要依托现在农业的发展，又要以深化供给侧结构性改革为主线，结合法治乡村的建设和治理，加强粮食增产增收，把农业生产和现代乡村产业相统筹，提高农业创造力和竞争力。在我国长期的耕地保护实践中，确定了统一规范的标准，严格落实耕地保护制度，耕地保护的责任目标做到了标准的量化体系，畅通保护机制，明确主体的管护、责任的管护和义务的管护。

耕地保护是一项长期性、系统性工作，既需要垂直方向地控制突破口，又需要责任明确地多个利益相关者参与。各部门负责加强部门团队合作的监管机制和制度联系，明确各主体的责任和义务，完善土地执法和监管体系机制。

4.4 实现土地可持续利用

要结合经济、生态、社会这3 个与人类生活息息相关的方面，不断完善发展机制，使可获得的最大可持续产量和不断更新的资源储备保持协调。实现稳定状态下的农村生产经济，解决经济环境恶劣对农村土地耕地的限制，在保障可持续土地产品供给的同时还能保障经济稳步增长。要用发展的眼光看问题，土地的可持续利用和生态的可持续发展紧密相关，要想实现人与自然和谐共生，就要保证土地资源最优化，在这个基础上不断挖掘土地潜力，使土地生产力能够持续增长，使自然社会和生态环境相符合[8]。在这个基础上，能够实现生态的可持续性循环，从而大大提高土地利用率。

4.5 保障国家粮食安全是首要任务

如今信息化高速发展，守好粮食安全仍是首要任务，更是各项发展的保障和底气。要加大粮食生产投入力度，确保粮食产量稳定增长。国家粮食安全的保障任务非常重要，各级政府要紧绷“安全之弦”[9]。

各级政府一方面要继续重视农业、农村、农民的“三农”建设，着力发展农村经济，吸收先进经验，使农民种粮有利可图，能够最大程度地吸引外出人口回乡务农，减少土地撂荒现象，另一方面也要做好粮食储备工作，相关部门要严肃查处国家储备粮食有关的违法违纪案件。通过多方合力、多措并举，加强耕地的管理建设，不断巩固提升耕地发展的创新活力和内驱动力，确保国家粮食自给自足，切实把握粮食安全的主动权。