民办高校监事会制度的现状分析及探索实践——“监事会在民办高校治理中的职能和作用研究”课题研究报告

文/广州工商学院 钟伟强

建设高质量教育体系，民办高校责任在肩。改革开放四十年来，民办高校作为中国高等教育不可或缺的方面军，在满足人民群众日益增长的个性化、差异化、优质化教育需求方面贡献重大。促进民办高校健康发展、规范办学和法人治理水平是国家对民办高校提出的要求。在广东，无论是学校数量，还是在校生规模，民办高校都占了全省高等教育的三分之一。随着国家迈入新时代、新发展阶段，民办高校也面临着新的挑战和新的发展机遇。推进教育治理体系和治理能力现代化，提高运用法治思维和法治方式抓治理的能力，全面推进依法治校，完善法人治理结构，提升内部治理水平，积极谋划建设高质量教育体系，是民办高校贯彻落实习近平总书记关于教育的重要讲话和党的十九届四中、五中、六中全会精神的重要工作。要建设中国特色现代大学制度，对民办高校而言，完善法人治理结构、推进监事会制度是重要一环。

党的十八大以来，教育部对各级各类学校依法治校提出明确要求，并陆续开展现代大学制度、高校章程修订等工作，全面推进高校提高治理体系和治理能力现代化水平。因此，民办高校需要把完善法人治理结构、建立规范化的监事会制度作为加强民办高校法治工作的重要举措，对于规范民办高校办学行为，提高依法治校和提升办学质量都具有重要意义。

一、广东民办高校监事会制度的现状

课题立项前后，我们开展了广东民办高校监事会制度现状的调研，先后走访了省教育厅法规处、省民办教育协会、省委教育工作领导小组办公室秘书处，听取了上级主管领导对当前民办高校监事会制度现状的分析、工作建议和指导，了解了国家对民办教育建设发展的新法新政和工作要求，并得到了各位领导对完善民办高校法人治理结构、建立监事会制度的支持和鼓励。与此同时，我们还先后走访了省内一些不同层次、不同类型的民办高校，分别与学校董事长、监事长、党委书记、校长等高层领导进行了交流，了解大家对完善民办高校法人治理结构、建立监事会制度的看法，以及现状及其运作情况等。结果是，民办高校监事会的设立和运作还存在许多薄弱环节，执行的普遍性和效果不尽人意。

有学者指出：“在建立现代大学制度的语境下,民办高校需要构建法人治理结构以提升内部的治理能力。实践中，学校内部的监督权被弱化，尚未形成决策权、执行权、监督权相互制约的法人治理结构。”(李润，《民办高校监事会制度构建研究》)

1.广东民办高校监事会制度的现状

一是从机构设置及人员配置上，许多民办高校确实都有建立监事会或监事，各校各例，做法不一。有的是设立监事室，与审计室、督导室形成董事会的监督机构。监事会负责人，有的叫监事长，或监事会主席，或监事会议召集人等，不统一；一些监事长是由党委副书记或副校长、纪委书记、工会主席兼任，没按规定独立身份，而且定位不准确。有些监事会成员由董事会、党委和教代会分别推荐；有的由教代会选举产生；有的分别由董事会和教代会推荐组成，各施各法，代表性不统一。有的不实设。

二是从制度上，监事会制度有建立的、有没成文的、有正在讨论中的，多是依据《公司法》来制定。有监事会制度的也不规范。

三是从工作运行上，不少学校监事会的运作不正常，甚至没有设立监事会例会制度。个别学校的监事会设立在董事会，而不作为学校内部治理管理机构，职责执行的作用和影响力就不是完善学校法人治理结构所需要的。

四是从法理上，不少学校监事会的设立及其行使的职权还没列入学校章程。已经列入学校章程的，行使的职权也有多有少，欠规范统一。

五是在走访调研过程中听到“不知为谁干？”“干什么？”“内部监督没意义”等等，道出了不少在任监事长的心声，说出了他们的迷茫和无奈。同时，也有领导不赞成在学校设立监事会，董事会设立监事就可以了，等等。

2.国内行业学会或协会、国外及台湾地区的私立学校监事会制度比较

通过查阅资料，行业学会或协会的监事会制度基本按《公司法》要求设立，产业化与教育公益性的区别比较大，而且在监事的目标、权力、内容上等也有不同。与日本私立大学监事会制度相比，其所处的法律环境比较特殊，监事会组成、职权等都存在差异。与台湾地区私立大学监察人制度相比，其法律赋予任何一个监察人的独立性较强。监察人的选任资格由董事会依捐助章程决定，重点是法人权力和财务方面的监察。这些做法都不能照搬套用，只可适当参考。

3.国家各级政府主管部门对民办高校监事会制度的指导和要求

据了解，国家各级政府主管部门从2007年至今从推动民办高校按照其章程规定、建立健全内部管理制度、完善中国特色现代大学制度等方面，一直重视和引导民办高校完善法人治理结构建设，设立学校董事会或其他形式的决策机构并建立相应的监督机制，逐步推进监事制度，保障董事会(理事会)和监事会成员依法按章参与办学和管理。当前国家的政策也正在逐渐要求在民办高校中建立监事会制度。

二、对当前民办高校监事会制度现状的分析

走访和调查中发现，目前监事会制度(包括机构、人员、制度等)在民办高校还没有真正得到规范建立和发挥应有作用，这是民办高校法人治理结构及其内部治理中的薄弱环节。

“目前情况而言，我国民办高校内部的监督管理主要由内外两部分组成。外部主要是政府的监管和社会舆论媒体的监督；内部主要是由党团组织、教代会、学生会、工会等组织机构承担部分监督职能。从内部监督的效果来看，由于这些主体不是专司监督之职，所以其监督作用有限(甚至有些可能只是一种形式)。首先，党团组织主要负责的是民办高校的政治教育和纪律监督；其次，教代会的监督作用不明显，教师话语权难以得到保证；再次，学生的监督意识、能力及权力较小。总体而言，民办高校内部各监督主体的作用比较弱，较难发挥出有效的监督作用。所以建立监事会，统筹各主体的监督作用，协调各部门的职能，建立良好的内部监督机制，对于提高民办高校内部监督力量与效果具有重要的作用。”(王英、金保华，《民办高等学校监事会制度该如何推进》)

从国家各级政府主管部门对民办高校有关监督机制和监事会制度的法律法规指导以及工作要求中，我们看到，国家各级政府主管部门对民办高校的监事会机制建设是重视的，但还缺乏严格的、具体的、统一的标准，缺乏更加明确、可以实际操作的量化考核指标和严格要求，与新时代高等教育发展、提高治理体系及治理能力现代化水平、推动高质量教育体系建设的国家新要求还有一定距离。

三、民办高校监事会制度的研究、建议、实践与有益探索

建立民办高校监事会制度，是建立现代大学制度、完善民办高校法人治理结构、提高民办高校自我监督效能和管理水平的必由之路，是新时代推动民办高校高质量教育体系建设的新要求。科学完善的规章制度和质量管理体系是提高民办高校依法治校、规范办学和学校管理水平的基础，加强监督管理是保证民办高校法治执行力有效推行的重要手段，应该构建科学的、合理的、有效的监事会制度。这对提高依法治校和内部治理水平、办学质量都具有重要意义，势在必行。

1.国家重视、正确引导、严格要求是完善民办高校监事会制度的管理要求

应该像加强民办高校党建工作那样，对民办高校监事会制度建设提出具体的构建指导、建设标准、职责内容和规范要求，加强正确引导和严格管理相结合。我们高兴看到，省教育厅通过民办高校年检和民办高校章程的修订，明确提出了学校“监事会”的工作要求和章节规定，成为民办高校监事会制度建设的有效指引。

2.规范建设、发挥作用，是民办高校适应新时代健康发展、行稳致远的自身要求

一是倡导建立监事会制度是出于民办高校发展的内生需求、自身要求。有专家指出：这不是对其他私立高等教育发达国家治理经验的简单复制，而是完善民办高校法人治理结构的需要；二是提高民办高校自我监督效能的需要；三是保持民办高校公益性属性的需要；四是维护利益相关者利益等多方面的需要。发挥好民办高校决策机构(董事长及董事会或理事会)、执行和管理机构(校长及校长办公会)、监事机构(监事长及监事会)三者的作用，三者形成权力制衡的关系，民办高校党组织(党委书记及党委会)发挥政治核心作用，对于保障民办高校自身健康持续发展具有重要意义。

二是民办高校年检工作是教育行政管理部门依法监督和管理民办学校、规范办学行为、促进民办教育健康发展的重要手段。省教育厅在开展民办高校年检内容中明确指出：民办高校要“建立董事会(理事会)和监事(会)机构及相关制度情况”和“董事会(理事会)和监事(会)机构参与学校的办学和管理的规定”的年检工作要求。近期组织修订民办高校章程，又对民办高校监事会作出章节规定。

三是强化监督，有利于加强民办高校各级组织的执行力。民办高校办学监督的主体和重心应放在高校内部。执行力欠缺，是当前民办高校管理上存在的通病和顽疾，特别是在各级管理干部中，现在有一种说法,叫“上热中温下冷”，这个对执行力状况的描述非常形象和到位。在激烈的高等教育办学能力和水平的竞争中，民办高校执行力将决定其兴衰成败。而科学有效的监督机制，是完善民办高校法人治理结构的重要一环。规章制度、监督机制和质量管理体系是高效运行的基础，加强督查制度、问责制度、追究制度、复命制度、体系建设等监督管理是保证民办高校执行力有效提高的重要手段。因此，民办高校从自身发展的需要出发，必须要强化监督，提升执行力。

四是民办高校监事会的规范建立，在民办高校是一件顶层设计的大事，也是一件新鲜事物。其中，厘清监事会与其他组织机构的关系尤为重要。

第一，监事会与董事会、校长办公会之间的关系。划分职责范围，分工合作，权力制衡，相互配合。第二，与督导专员及其他监督机构的关系。省教育厅委派的督导专员侧重于从宏观上对学校的办学思想和办学行为的把握和督导；党团组织监督重点在于学校的政治工作、思想教育和纪律约束；教职工代表大会的监督重点在于学校教职工权益；学生组织监督侧重于与学生事务有关。监事会与这些机构的侧重点不一样。第三，监事会专司监督之职，应发挥统筹协调各方关系，建立点线结合、内外沟通、上下通达的监督体系，确保学校管理规范。

3.对民办高校监事会制度建设的思考、对策与建议

监督机制的关键是监督，监督是从旁察看并督促，起到检查、监事、督促的作用，确保个人和单位依法行事、规范处事。所以，应尽快加强民办高校监事会制度建设。

(1)完善监事会制度建设，要以党和国家的政策、主管部门的新要求为指导。当前，国家各级政府主管部门已经高度重视和引导民办高校完善法人治理结构建设，并正在逐渐要求在民办高校中建立监事会制度，进一步规范民办高校办学行为。

(2)完善监事会制度建设，要以问题为导向，找出当前存在的问题和原因并加以改进。通过对我省民办高校监事会制度现状的了解，存在的问题主要有以下原因。

国家和各级政府主管部门缺乏一个针对民办高校监事会的标准性、专业性、统一性的规范化文件作指导。

民办高校对设立监事会的重要性认识不足，特别是对完善法人治理结构，健全决策机构，执行和管理机构、监事机构三者形成权力制衡的关系的重要意义缺乏认识，甚至不能理解，认为是多此一举。

社会上对民办高校的歧视仍然存在，民办高校被监管由来已久，减少松绑束缚是一直的期盼，民办高校不希望自己增加监管，增加繁琐、增加负担。

“民办高校一些问题的产生，不在于实体法的立法问题，而主要是监管层面的问题，也就是程序上的问题，即缺少科学的监管机制。”(最高人民检察院反贪总局原局长罗辑)

办学质量是学校建设现代化大学制度的温度计，提高监督机制效能和水平是提高民办高校办学质量的有效方法，许多民办高校对其认识不足，等等。

(3)对策与建议：一是国家和地方政府主管部门，应该像加强民办高校党建那样去重视和抓好民办高校的监事会建设。二是教育主管部门要积极探索建立民办高校监事会工作评估指标体系，要定期组织开展督查和抓好年检，建立一批示范点，发挥辐射带动作用。三是探讨民办高校监事长像党委书记一样，可以担任董事会董事，有参与权和投票权，而不是列席董事会。学校与企业不一样，应该从教育教学的特殊性、如何更加有利于监事机构代表真正参与学校决策、监督作用更直接、发言权和责任感真正落地落实来设定。四是应该从修订民办高校章程入手完善“监事会制度”。“在制度构建的保障措施上需从法律层面与制度运行层面着手。法律层面上，需在立法上增设有关监事会制度的法律条款，完善学校的章程。运行保障方面，应该重视监事会的监督，加强对监事会的激励，提高责任主体的监督能力与法律责任意识。”(李润，《民办高校监事会制度构建研究》)

(4)有益探索，收到成效。在当前民办高校监事会制度不尽完善的现状下，广州工商学院监事长从2019年10月设立至今的实践探索收到一定成效：在日常管理中，监事长充当了一个只为学校添砖加瓦、辅助管理、推动管理，不为学校添堵添乱的角色；没有“发号施令”“横加干预”；微服私访，加强对校园安全环境巡视；重点工程招标投标审标、建设质量进度、安全和使用效果检查；参与学校董事会及其常务会议，建言献策；默默地支持、维护学校董事会和学校领导班子的正常办学、教育教学活动。发现问题，通过各种渠道提醒、建议，起到了促进学校内部规范管理、有效监督监事、保驾护航的作用。

四、结论

1.监事会在民办高校治理的职能

主要包括以下职能：(1)维护中国特色社会主义办学方向及教育公平和公益性原则。(2)监督董事会决策是否符合学校章程。(3)监督董事是否按学校章程办事。(4)对董事等违反法律、法规和学校章程的行为进行监督，要求其予以纠正。(5)监督董事会安排的大型采购及工程建设项目。(6)监督校领导执行章程规定的职责和执行董事会决议的情况，(7)参与决策，发挥监督监事、参政议政作用；(8)选择性参加学校一些大型或重要活动等。

2.监事会在民办高校治理中的作用

主要发挥专职监督机构作用、监督监事和参政议政作用、监督保障作用、协调统筹的作用和保驾护航作用。