涉案公共安全视频图像信息公开问题研究

汪 涛，杨 剑

（1.中国刑事警察学院，辽宁 沈阳 110035；2.中国人民公安大学 研究生院，北京 100038 ）

随着平安中国、智慧城市等建设项目的启动和深化，公共安全视频图像信息系统在全国范围内得到了普遍重视和广泛应用。公安机关是公共安全视频图像信息系统建设的主力军，同时也是视频图像信息的主要管理者和使用者。正是在这样的背景下，视频侦查应运而生，一跃成为公安机关履行刑事司法职能的重要支撑，逐渐成为侦查人员侦办刑事案件的“首选项”。

“有权必有责，用权受监督。”公安机关侦查部门对视频图像信息的充分应用和挖掘带来了良好的工作成效，但是视频图像信息的管理问题同样不容忽视。近年来随着互联网技术的发展，视频以其信息量大、内容丰富、感染力强等因素成为媒体、网民的“新宠”，各类视频分享平台如雨后春笋般涌现，一段夺人眼球的监控视频往往能在网络上迅速传播，并引发全民讨论。而与之相对应的，却是公安机关对公共安全视频图像信息管理的缺位，这种缺位必然会滋生大量的问题，导致公安机关在视频图像信息监管方面处于被动地位。

在信息管理过程中，信息公开是重要一环。2019 年修订的《政府信息公开条例》明确要“以公开为原则，以不公开为例外”，并对政府信息公开的相关制度进行了明确规定。侦查信息公开所主要依据的《公安部关于在全国公安机关普遍实行警务公开制度的通知》和《公安机关执法公开规定》则相对粗疏。[1]对于具有复杂属性的涉案公共安全视频图像信息而言，相关规定基本处于空白状态。综合以上背景，本文着眼于公安机关在办理刑事案件过程中所涉及到的公共安全视频图像信息，在明确概念、界定范围的基础上，综合分析公开与不公开的利弊，思考其能否公开，以及如果公开，应遵循怎样的审查路径。

一、涉案公共安全视频图像信息概述

信息公开的前提是明确公开的范围。在2019 年《政府信息公开条例》修订之前，学界就曾因“政府信息”这一概念外延的模糊而产生争论，从而造成在法律适用上的困境。因此，科学界定涉案公共安全视频图像信息这一概念，并在此基础上明确该类信息的具体范围，是信息公开问题研究的逻辑起点。

（一）涉案公共安全视频图像信息的概念界定

《公共安全视频图像信息系统管理条例》第2 条（征求意见稿）将“公共安全视频图像信息系统”定义为利用视频图像采集设备和其他相关设备，对涉及公共安全的区域或者场所进行视频图像信息采集、传输、显示、存储和处理的系统。公共安全视频图像信息是该系统所存储的内容，涉案公共安全视频图像信息则在前者的基础上内涵更为丰富，外延也就相对限缩。科学界定涉案公共安全视频图像信息的概念，不仅是为本文明确研究对象，也是为了避免在实际适用的过程中出现因为信息范围模糊而难以适用的情形。

在概念界定的过程中，“涉案”是关键。从视频侦查的角度出发，侦查人员使用公共安全图像信息的方式主要有两种。一种是通过监控视频直接记录犯罪的主要过程，既包括通过对监控视频的巡查实时发现现行犯罪，也包括在接到报案后调取犯罪现场周边完整记录犯罪过程的监控视频；另一种方式则是进行视频追踪，通过排查监控视频中犯罪嫌疑人的轨迹信息实现顺线追踪。案件侦办部门一般处于公安视频业务流的末端，通过对视频图像进行调取与分析，从中获得反应案件事实的线索信息，并将其运用于侦查活动之中。[2]视频侦查过程中对于监控视频的使用同时也是公共安全视频图像信息的涉案方式。因此从这一角度出发，涉案公共安全视频图像信息是指由图像采集设备和其他相关设备对涉及公共安全的区域和场所所采集和存储的，直接记录犯罪的部分、全部过程或犯罪嫌疑人的形象及轨迹信息，从而为公安机关在履行刑事侦查职能过程中所使用的视频图像信息。

（二）涉案公共安全视频图像信息的复杂属性

涉案公共安全视频图像信息的公开问题之所以成为一个难题，原因即在于该信息本身具有复杂属性，不同属性所涉及到的问题也截然不同。作为视频监控系统建设主体的公安机关，既是治安行政力量，又是刑事司法力量，这种行政与刑事的二元性同时投射到涉案视频图像信息上来，为其定性提出了难题。

1.涉案公共安全视频图像信息的行政属性。公共视频监控的安装在“雪亮工程”“天眼工程”等项目实施后取得了飞速的发展，其初衷在于建立完善的社会治安防控体系。从公共监控建设、管理的角度出发，公安机关是在履行行政管理职能，而由此产生的视频图像信息就符合《政府信息公开条例》第2 条所定义的政府信息①《政府信息公开条例》第2 条：本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。的概念。从这个角度看，视频图像信息具备行政属性，其公开问题应当适用《政府信息公开条例》加以解决。目前全国统一的视频图像信息管理办法正在制定中，2018 年《公共安全视频图像信息系统管理条例（征求意见稿）》第4 条明确公安机关负责视频图像信息系统的建设、管理工作，因而公安机关依照该行政法规授权而采集、传输、处理的视频信息属于政府信息。

2.涉案公共安全视频图像信息的司法属性。公安机关是国家的治安行政管理力量，同时又依据《刑事诉讼法》的授权，履行刑事司法职能。对于司法程序中的相关信息，当事人无法依据《政府信息公开条例》申请政府信息公开。公共安全视频图像信息的形成是依据行政管理法律法规，但是在后续的使用过程中，一旦涉及刑事案件，公安机关依据刑事法律法规的授权，制作或者获取的，以一定形式记录、保存的视频图像信息便超越行政属性而具备一定的刑事属性，属于侦查信息的一部分。此时对涉案视频图像信息是否公开问题的探讨就上升为侦查信息的公开问题。对此，理论界和实务界均存在截然不同的观点，即遵循侦查公开原则还是侦查保密原则，这也就给涉案视频信息的公开带来了困境。

（三）涉案公共安全视频图像信息公开的现实困境

张梦梦在《公共安全视频图像信息研究——从公开的信息范围视角》一文中对公共安全视频图像信息公开诉讼情况进行统计分析，在其筛选的15 件典型案例中，有13 件未予公开，占比86.7%，仅有2 件进行公开，占比13.3%。[3]公民在申请公开公共安全视频图像信息的要求无法实现时，一般会诉诸于行政诉讼，但大多以原告败诉告终。而当公共安全视频图像信息涉及刑事案件时，更无法通过行政诉讼的途径获得司法救济，公民意欲获取相关信息仍处于尴尬境地。

在生活中，当事人可能因为各种原因申请公开公共安全视频图像信息，被申请人更愿意告知当事人申请获取的信息是公安机关履行刑事司法职能过程中制作或者获取的信息，不属于政府信息范围，因而拒绝公开。在2014 年最高人民法院公布的全国法院政府信息公开十大案例中，奚明强诉中华人民共和国公安部案具有典型意义。北京市高级人民法院认为奚明强向公安部申请公开三个文件①奚明强向公安部申请公开《关于实行“破案追逃”新机制的通知》《关于完善“破案追逃”新机制有关工作的通知》《日常“网上追逃”工作考核评比办法（修订）》三个文件中关于网上追逃措施适用条件的政府信息。公安部告知其申请获取的政府信息属于法律、法规、规章规定不予公开的其他情形，拒绝公开。中关于网上追逃措施适用条件的信息是公安部作为刑事司法机关履行侦查犯罪职责时制作的信息，不属于《政府信息公开条例》所规定的政府信息。最高人民法院认为本案的意义在于对公安机关具有的行政机关和刑事司法机关的双重职能进行区分，在此基础上认为公安机关在履行刑事司法职能时制作的信息不属于《政府信息公开条例》所规定的政府信息。[4]由此在司法实践中确立了公民无法依照《政府信息公开条例》申请公开公安机关在履行刑事司法职能时制作的信息。在2020 年新修订的《公安机关办理政府信息公开行政复议案件若干问题的规定》中亦明确司法信息不属于政府信息。②《公安机关办理政府信息公开行政复议案件若干问题的规定》第7 条：申请公开的信息是否属于政府信息，重点审查该信息是否在履行行政管理职能过程中制作或者获取。司法信息、党务信息不属于政府信息。司法信息包括公安机关在履行刑事诉讼职能，以及参与行政诉讼、民事诉讼过程中制作或者获取的信息。党务信息包括党组织制作或者获取的信息。这意味着公民无法通过申请政府信息公开的方式获得涉案公共安全视频图像信息，也无法采取行政诉讼的司法救济途径。

从司法实践来看，侦查信息是否公开的问题，当事人多选择提起行政复议或行政诉讼的方式加以解决。一旦当事人选择行政复议或行政诉讼的方式，复议机关或人民法院大多会以侦查信息不属于《政府信息公开条例》所规定的政府信息，从而决定复议维持或者驳回起诉。法院判决驳回起诉，从程序上终结案件的审理，而从实体上看，案件尚未经过处理，当事人的诉求仍未解决。

二、信息公开困境的成因分析——侦查保密与侦查公开博弈

对于涉及刑事案件的公共安全视频图像信息，公安机关依据刑事法律法规的授权制作或者获取，从而超越行政属性而具备一定的刑事属性，成为侦查信息的一部分。对于侦查信息是否公开的问题，侦查保密与侦查公开两种截然不同的观点各有其理论依据与现实基础支撑，如何平衡侦查保密与公开的利弊遂成为涉案公共安全视频图像信息公开的关键。

（一）侦查保密与侦查公开的理论基础

1.侦查目的的正当性是侦查保密原则的理论依据。侦查保密原则是保障侦查活动顺利进行的基础，要求侦查机关对于侦查过程中可能影响侦查目的实现的相关事项在一定期限内对当事人和社会公众不予公开。[5]侦查目的之实现，既要查明案件事实，保护受害人，修复被破坏的社会关系，又要保障犯罪嫌疑人得到公平公正的对待。侦查保密原则的价值主要有两个方面：一是查明案件事实，准确追诉犯罪。侦查活动是代表国家的侦查机关行使侦查权与犯罪嫌疑人进行对抗的过程，为了逃避法律惩罚，犯罪嫌疑人一般会采用各种方式湮灭痕迹，妨碍侦查。依据侦查保密原则，对于可能影响查明案件事实、准确追诉犯罪的相关事项，侦查机关无需对当事人和社会公众公开。以隐蔽性证据为例，往往只有作案人才熟悉案件的具体细节，如果在侦查阶段即将此类信息对外公布，成为众所周知的信息，便为犯罪嫌疑人翻供提供可乘之机。侦查保密原则的另一价值在于公平公正地对待犯罪嫌疑人。违反刑事法律的犯罪嫌疑人也必然违背了社会道德，常常会遭到社会的谴责，引发社会舆论。社会舆论在一定程度上起到了监督司法、制约国家公权力的作用，却也有干预司法之隐忧。在侦查阶段将案件详细信息公布，极易引发社会关注，形成“未审先判”的有罪推定。

2.侦查公开是制约侦查权的重要一环。绝对的权力带来绝对的腐败，关系公共利益的国家权力需要受到制约。《刑事诉讼法》赋予侦查机关代表国家行使侦查权，同时也对侦查权的制约进行了相应的制度设计，如上级侦查机关的监督、人民检察院的监督，以避免侦查权之恣意。此外，社会公众的监督也是制约侦查权的重要一环。犯罪是侵害国家、社会和公民个人法益的行为，关系到每一个公民的安全感和幸福感，公民有权监督司法权的运作，代表国家追诉犯罪的侦查权也自然需要接受监督。对于侦查权制约的方式，有两种基本思路：一种是用权力制约侦查权，如侦查权受到法院的司法权、人大立法权的制约；另一种方式是用权利制约侦查权，建立侦查公开原则，确保公民的知情权，在此基础上可以通过公民的知情权利监督侦查权的运行，实现侦查权控制。

3.公民权利保障与国家追诉犯罪的衡量。为了能更好地实现国家追诉犯罪的目标，侦查机关需要奉行侦查不公开的原则。而随着时代的发展，人权理论研究愈加深入，保护公民权利成为现代化国家发展的主旋律。国务院颁布的《政府信息公开条例》提高了政府工作的透明度，为公民获取政府信息提供了保障。公安机关也大力推行警务公开，《公安部关于在全国公安机关普遍实行警务公开制度的通知》采用列举的方式规定了执法办案和行政管理工作的公开内容，遗憾的是其中刑事执法的公开内容较为粗疏，无法满足公民获取相关信息的需求。公民享有的知情权、监督权等一系列权利要求在侦查阶段的权力运行保持公开透明，接受监督，避免侦查权恣意。与之相对应地为了更好地行使侦查权，追诉犯罪，则需要做到侦查保密。在侦查阶段，一方面是为保障公民基本权利而要求侦查公开，另一方面基于侦查目的实现的正当性考量，奉行侦查不公开。在侦查公开的公民呼吁与侦查不公开的黄金准则中，如何统筹兼顾公民权利与国家追诉犯罪权力，适度公开侦查信息，成为实践中的难点。

（二）涉案公共安全视频图像信息保密与公开的利弊分析

公开与保密是对立统一的关系，它们彼此既相对立又紧密联系，在一定条件下还可以相互转化。[6]涉案公共安全视频图像信息的保密与公开各有利弊，互为补充。信息不予公开的价值恰好是信息公开的缺陷，不予公开的弊端亦需信息公开的价值来弥补。为便于叙述，下文将从涉案公共安全视频图像信息保密的视角考察其利弊。

1.涉案公共安全视频图像信息保密的价值

第一，有效推进侦查活动，便于追诉犯罪。侦查活动是侦查机关与犯罪嫌疑人之间的一场博弈。知己知彼，百战不殆，侦查机关需要凭借国家强制力与人民群众相结合的优势查明案件事实，收集犯罪证据，查获犯罪嫌疑人。相应地，犯罪嫌疑人也会做出一系列反侦查行为，毁灭犯罪证据以对抗侦查机关。在这场博弈中，哪一方能够最大限度地掌握对方信息，便能在对抗中取得优势。因而侦查信息需要保密，立法者对此也持支持态度，《刑事诉讼法》中规定律师在侦查阶段可以会见犯罪嫌疑人、提供法律咨询、申请变更强制措施，但是不得向犯罪嫌疑人核实有关证据。侦查阶段是侦查机关收集证据的关键阶段，此时侦查机关掌握的信息一旦公开，会给犯罪嫌疑人毁灭证据的机会，有碍侦查甚至案件会因为证据不足无法起诉。

第二，避免舆论侵扰，带来“未审先判”之隐忧。在自媒体时代，信息传播更加迅速，每个人都可以通过自媒体发表自己的观点。相较于其他新闻，公民对于刑事案件的关注度普遍高涨，一起刑事案件经过自媒体传播很快便可引起公众广泛关注，若有别有用心之人炒作，会很快形成社会舆论，给案件处理带来巨大压力。在药家鑫故意杀人案中，网络中一度流传着药家鑫是“官二代”“富二代”，药家操作媒体想让药家鑫免死等种种错误信息，一时间群情激愤，国人皆曰可杀。《南方周末》曾记载最高人民法院一位法官的评价：“药家鑫是非预谋犯罪，一个大学生，心智还不太成熟，撞人以后失去控制。而且他由父母带着来自首，按照最高法院的标准可以不杀的，但是舆论太厉害，还是杀了。以后碰到类似案件，判起来会很被动。”[7]侦查阶段保守信息，对于犯罪嫌疑人而言也是一种保护，避免个人及整个家庭受到法律之外的惩罚，也确保案件得到公正处理。

第三，保护隐私权。涉案公共安全视频图像信息保密的前两项价值是就侦查活动本身而言，有利于案件的公正处理，然而涉案公共安全视频图像信息有其特殊性，其所涉及的信息并非仅有本案的当事人，更包含了数量众多的第三人。遍布大街小巷的视频监控设备在维护公共安全的同时，不可避免地记录过往人员的行踪轨迹。个人不仅面临着被监控，个人信息的安全还时刻面临着信息隐私的泄露和自由的丧失、敏感隐私信息的更多识别和暴露等伦理危机。[8]如果不加规制，任由视频图像信息传播，无异于侵犯第三人的隐私权，甚至触犯刑法。在张爱兰诉南通市公安局交通警察支队案中，张爱兰申请交警支队公开十字路口监控视频，法院认为监控视频信息覆盖面广且涉及不特定多数人的个人信息，公开以后还可能会侵犯不特定第三人的隐私权益，要公开监控设备所形成的视频资料理应具有更为严格的程序及范围。在法律、法规和规章尚未明确规定获取形式的前提下，目前尚不应当公开，以免不当外传，引发更多的社会纠纷。①江苏省南通市港闸区人民法院《张爱兰与南通市公安局交通警察支队一审行政判决书》[（2017）苏0611 行初273 号]

2.涉案公共安全视频图像信息保密的弊端

第一，知情权无法保障。知情权作为一项扩大人民民主，保证人民当家作主的权利，要求凡涉及公民、法人或者其他组织切身利益的、需要社会公众广泛知晓或者参与的，行政机关都要主动公开。[9]保障公民的知情权，一方面是回应公民知悉与其生产、生活密切相关信息的需求，另一方面则是对国家权力运行的监督。侦查阶段处于诉讼时间轴的前端，社会关注度极高，对后续司法程序影响极大，但“法藏官府、威严莫测”的司法神秘主义残余颇为严重，侦查秘密性观念根深蒂固，基于此种理念，对于申请人申请公开涉案公共安全视频图像信息的要求，被申请人大多以该信息不属于政府信息为由拒绝公开，且申请人无法通过行政诉讼的方式获得救济，其知情权无法保障。

第二，侦查程序不公开、不透明。波斯纳将刑事审判比作“黑箱子”，放进去的是证据和论点，最后出来个决定，但似乎没人知道，也没有人告诉人们，这期间到底发生了什么。侦查不公开也容易让人联想到“黑箱子”，当事人和社会公众无法想象侦查机关的侦查活动是如何进行的，又会从“黑箱子”中取出何种证据和事实。涉案公共安全视频图像信息不予公开是侦查程序不透明的一种具体表现方式，侦查程序不公开、不透明可能会产生错拘、错捕，甚至于产生冤假错案，对于犯罪嫌疑人而言无法保障其权利。“侦查不公开原则”不仅不能有效规制特权人员的失范行为，反而时时作为侦查人员拒绝信息公开、逃避监督的“保护伞”。[10]因此，立法需以防范权力滥用为出发点，设计一套公开透明的司法程序，否则不足以防范侦查人员滥用侦查权之隐忧。

3.价值权衡

侦查需要与人权保障的平衡是法治社会侦查程序的基本价值追求。[11]涉案公共安全视频图像信息不予公开的价值不仅在于传统意义上的追诉犯罪，也考虑到涉案视频图像信息牵涉面广，涉及人员多，不予公开是兼顾保护第三人隐私。保密的弊端多从人权保障的视角考察，不仅仅是保障某个嫌疑人权利不受侵害，更是为了贯彻正当程序之司法理念，建立起一种持久稳定并为公权力机关所遵守的制度。制度的建立是基于公权力滥用的假设，因而需要一套行之有效、持久稳定的规则对公权力进行限制。在侦查活动中，侦查机关掌握了国家强制力的巨大优势，为了保护公民权利，需要建立涉案公共安全视频图像信息的公开制度，让侦查机关的行为受到依法行政原则、比例原则和正当程序原则的约束。[12]

三、完善涉案公共安全视频图像信息公开制度

（一）明确原则

近年来，立法公开、行政公开和司法公开等信息公开领域的理论与实践并进，“公开为原则、不公开为例外”已经被奉为圭臬。[13]公开透明是对于国家权力运行的基本要求，侦查权作为影响公民人身、财产权利的国家权力，其运行过程也应当公开透明，接受社会监督。考虑到侦查活动本身具有特殊性，侦查活动是收集证据的关键阶段，应当允许侦查机关将涉及到有碍侦查的信息在侦查阶段不予公开。因此，就涉案公共安全视频图像信息而言，确立以公开为原则，以不公开为例外的规则，对于构建公开制度具有指导性意义。这就要求侦查机关对于公民公开涉案公共安全视频图像信息的申请，不得以有碍侦查为由一律加以拒绝，而是需要具体问题具体分析，综合案件的情况判断是否应当公开。

（二）加强顶层设计

国家权力运行的公开透明是历史趋势。公安部刑侦局推行办案公开制度，进一步明确在执法办案过程中应当公开的内容，包括在立案、破案后要向群众回告;在办案中要向犯罪嫌疑人和证人告知其权利和义务;办案的程序、时限、主要进展和结果要公开，接受群众查询等。办案公开制度一定程度上满足了当事人对于案件办理情况知悉的需求，但是其公开范围仅限于当事人，公开内容也以程序性事项为主，不涉及实体性事实，难以满足群众日益多样的生产、生活需求。视频图像信息是生活中最常见的一种信息，办案公开制度未对涉案公共安全视频图像信息是否应当公开、如何公开等事项作出规定，为各地公安机关自主决策留下了空间。加强顶层涉及，需要最高公安机关统一涉案公共安全视频图像信息公开的事项，避免地方各级公安机关各行其是。

（三）确定公开范围

确定涉案公共安全视频图像信息的公开范围，是公开的基础。在保障公众知情权、坚持“公开为原则，不公开为例外”的原则下，公开范围的确定应当考虑如下因素：维护国家安全与社会秩序，保护个人隐私和商业秘密，不过度披露、防止舆论审判和法官预断，保障公安行政执法、刑事执法的顺利进行等。[14]涉案公共安全视频图像信息内容庞杂，丰富多样，依据其有无变动，可以分为原始信息和经过侦查机关处理的信息。原始视频图像信息是由设备直接记录，未经侦查机关获取、制作的信息，是该信息最为原始的表现形式。经过侦查机关处理的信息则体现了侦查机关依法行使刑事司法职权的意图，往往与本案的案件事实有密切联系，甚至直接作为证据使用，如果将此视频图像信息一律公开，毫无疑问会阻碍侦查活动的顺利进行。为了平衡公民的知情权与侦查机关打击犯罪的利益，公开涉案公共安全视频图像信息时，可公开原始信息，经过侦查机关加工处理的部分不予公开。

（四）选择适宜的公开时间

选择适宜的公开时间在公开制度中至关重要。《政府信息公开条例》要求对于申请政府信息公开的，能够当场答复的应当场答复，否则应于20 个工作日内答复，特殊情况可延长20个工作日。《政府信息公开条例》对于行政信息的公开时间做出了严格限制，原则上以当场答复为主。不同于行政信息，涉案公共安全视频图像信息因为可能涉及犯罪与刑罚、第三人的隐私权，牵涉利益广，无法当场答复。为保障公民的知情权，接受社会监督，相关的涉案公共安全视频图像信息需要公开，而侦查活动又要收集证据，防止过度泄露案件的实体性信息，有碍侦查。如何选择公开的时间是平衡侦查公开与侦查保密的重要一环。一般而言，以结案后公开为主，既满足了公民知悉相关信息的要求，接受公民事后监督，又能在案件侦办过程中最大限度地保守侦查信息，避免犯罪嫌疑人毁灭证据，逃避侦查。

四、结语

公共安全视频图像信息是生产生活中常见的一类信息，与公民个人利益息息相关。目前，对于涉案公共安全视频图像信息的公开问题缺乏统一的公开标准，各地在实践中做法不一，公民的知情权难以保障。究其原因，在于涉案公共安全视频图像信息具有行政性与司法性双重属性，在探究其是否应当公开以及如何公开的过程中必须兼顾保障公民的知情权与侦查机关打击犯罪的现实需求。鉴于目前并无统一的涉案公共安全视频图像信息公开制度，本文初步探索了建立该制度的几个方面，为进一步研究侦查信息公开问题提供借鉴。