从“管制”走向“善治”：校院两级管理体制改革的实践与思考

王红梅

（中央财经大学，北京 100081）

十九届五中全会提出，“十四五”期间要基本实现国家治理体系和治理能力现代化。大学治理作为国家治理体系的重要组成部分，也被赋予了新的时代内涵，是建设高质量教育体系、加快推进“双一流”建设、服务教育强国战略的重要保证。目前，大学治理依然面临行政权力与学术权力不平衡、开放性与多主体参与不足、放权与监督问题机制不匹配等问题，校院两级管理体制改革作为推进大学治理体系和治理能力现代化的关键切入点，对有效激发高校办学活力、内生动力和发展潜力，进一步提升办学质量和水平，推动高等教育内涵式发展具有重要的现实意义。

然而，当前高校校院两级管理体制运行中还存在一些突出的问题：一方面，高校管理者没有充分重视对“被管理者”内动力和积极性的调动，内部管理还存在校院两级权责关系不对等、权力过于集中在学校高层、科层管理机构膨胀、问责机制缺失等问题；[1]另一方面，部分高校虽然进行了校院两级管理体制改革的实践探索，但改革进程相对缓慢且存在“放与收”的反复状态，“放管服”改革不彻底、该放的权力放不下去、下放的权力“接不住、用不好”等诸多问题。[2]这些问题直接制约了高校构建现代大学制度、推进大学治理体系和治理能力现代化。

基于此，研究对我国高校校院两级管理体制改革历程进行全面梳理，并对某高校改革实践案例进行深入剖析，在此基础上提出优化校院两级管理体制改革的对策建议。

一、我国高校校院两级管理体制改革的发展历程与问题

党的十八大以来，党中央、国务院着力推进国家治理体系和治理能力现代化。在此背景下，国内先后有多所高水平大学按照“放管服”的思路，开展了校院两级管理体制改革。从改革核心思路上看，大致可分为改革探索期和规范发展期两个阶段。

一是改革探索期（2013—2019 年）。在此阶段，高校校院两级体制改革主要秉承十八届三中全会精神，以激发学院办学活力为目标，深化“放管服”改革，以“放”为主、“管服”跟进，结合事权下放财权、人事权，落实学院办学自主权。[3]按照改革切入点的不同，可细分为五种模式：一是完善聘约模式，通过明确各级岗位聘约合同，厘清校院两级建设目标和责权利关系；二是目标协议模式，通过建立校院两级权责清单，以协议授权形式下放权力；三是学科学部模式，通过调整院系、组建学部，完善以学科为单位的建设责任机制和资源下放机制；四是绩效治理模式，通过财务管理改革，明确校院两级经济权限，完善学院财务管理和绩效考核细则；五是规范授权模式，在明晰学院领导班子职责与权力的基础上，下放人事权与财权，同时健全管理制度体系和监督考核机制。总体上看，无论采取哪种模式开展校院两级管理体制改革，都在一定程度上推动了资源和权力向院系的下放。

二是规范发展期（2019 年至今）。党的十九届四中全会明确了“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”的行动纲领，把制度建设和治理能力建设摆到更加突出的位置，继续深化各领域体制机制改革。在这一大背景下，高校校院两级管理体制改革迈入了规范发展的新阶段，改革的侧重点在于强化制度建设，为落实“放管结合”建章立制，进一步完善校院两级管理相关制度体系。

第一，加强党的全面领导。中共中央印发《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》，规范了校院党组织的各项职责。各高校在贯彻落实条例过程中，以校院两级党组织为依托进一步理顺校院两级的责权利关系，为深化改革提供了坚实的组织保障。

第二，完善内部治理。制度之治是推进治理体系和治理能力现代化的应有之义。对高校而言，制定实施大学章程、完善校院两级管理制度体系是实现良法善治的必由之路。在落实“放管服”、推进校院两级管理体制改革之后，各高校逐步搭建了以工作流程等惯例型软法、学校指导意见等政策型软法和章程等宪章型软法为框架的校内治理体系。[4]在这一过程中，高校逐步实现了由校外“硬法”管制向校内“软法”善治的转变。

第三，规范议事规则。2019 年以来，教育部先后印发《普通高等学校党委常务委员会会议和校长办公会议（校务会议）议事规则示范文本》 《普通高等学校院（系）党委会会议和党政联席会议议事规则示范文本》 等文件，对校院两级领导班子议事决策范围、原则、程序及其监督机制进行了规范，进一步完善了监督问责机制。

总体上看，各高校校院两级管理体制改革虽然各具特色，但都是通过聘约、协议、授权、绩效激励等方式来赋予学院权能，激发学院活力，使校院两级在职、责、权、利各方面既区分清晰又协同一致，在权责一致的基础上稳步深化改革。分阶段来看，改革探索期的问题是“分权”下权力运行的监督机制不健全、多元主体参与不充分，因此规范发展期的校院两级管理体制改革从“以放为主”到“放管结合”，激励约束机制进一步优化，初步搭建了以坚持和强化党的领导为根本保障，以学术权力和行政权力纵向分权为主要特征的现代大学制度主体框架，并逐渐实现三重转变：一是从粗放式管理转变为精细化管理，通过全面实施预算管理、优化绩效考核机制，提高校院两级管理的科学化水平；[5]二是从“弱监督”转变为“强监督”，在推进“全过程人民民主”的过程中实现对校院两级权力行使“全方位、全链条、全过程”的监督；三是从“令行禁止”转变为“以人为本”，弱化自上而下的行政管控模式，坚持以人民为中心的根本立场，贯彻习近平总书记“以良法促进发展、保障善治”的法治思想。[6]

二、国内某高校推进校院两级管理体制改革的实践案例

（一）改革背景与历程

国内某高校（以下简称“某高校”）自2004年开始实行校院两级管理体制改革，初步厘清校院两级的权责划分问题。但随着高等教育的快速发展，现有的校院两级管理体制已经不能很好地适应其实现高质量内涵式发展的新要求。

为加快推进校院两级管理体制改革，某高校于2015 年启动深化改革的调研工作；2018年，将校院两级管理体制改革作为年度重点工作深入推进，对改革的相关情况进行了系统梳理和研究；2019 年，拟定了 《校院两级管理体制改革实施办法》；2021 年，将校院两级管理体制改革作为“十四五”时期的专项规划持续推进。为适应外部政策形势变化，某高校的校院两级管理体制改革同样经历了两个阶段：第一阶段的改革参考了上海交通大学的改革经验，以落实“权责一致”为抓手，希望通过放权激发学院办学活力；第二阶段的改革更加注重制度体系建设，以学院领导班子目标责任制为抓手，健全校院两级激励约束机制，加快推动改革任务落细落实。

（二）现状调查

2018 年，某高校编制了 《校院两级管理体制改革学院权责调查问卷》 《校院两级管理体制改革学校职能部门开放性问题问卷》，在校内二级学院与核心职能部门开展问卷调查，16 个学院和6 个职能部门参与了此次调查。

1.学院权责调查

调查发现，学院对大部分权责的同意率都在90%以上，但对以下五项权责的同意率较低：（1）向学校专业技术职称评审委员推荐正高级专业技术职务人选（87.50%）；（2）依托二级学院纪委，自主开展学院经费使用的审计工作，报学校审核（56.25%）；（3）自行成立比价小组，采购10 万元及以下教学科研仪器设备，报学校备案（81.25%）；（4）自行成立比价小组，采购10 万元及以下的设备维修、升级服务，报资产处备案（87.50%）；（5）组建学院本科自主招生专家评审委员会，自主开展招生的初审、测试和入选资格认定等工作（75.00%）。

在上述五项权责中，第（3）和第（4）项资源配置权与采购有关。根据学院反馈的书面意见，其顾虑主要是认为采购属于专业性较强的工作，应由学校相关职能部门提供技术支持与服务。对于自行开展审计工作，学院认为不应由其承担此项职责，因为学院无法配备专业的审计人员；对于开展本科自主招生初审、测试和入选资格认定等工作，部分学院认为这项工作会加重学院负担，建议由学校统一组织；对于推荐正高级专业技术职务人选工作，学院认为在操作过程中不好把握，容易引发较大矛盾。

2.职能部门权责调查

针对职能部门的调查，共收到关于适合授予学院的权力事项40 项，其中学生管理17 项、人事管理12 项、国际交流与合作6 项、研究生培养与管理3 项、科研管理和资产后勤管理各1项。建议授予学院的权力主要包括招生宣传和学生日常管理、教师的考核与管理、副高级及以下教师分级分类聘任与考核、财务预算与决算的编制、留学生的日常管理等。

此外，在人事管理方面可部分下放给学院的权力还包括二级机构绩效总量审核和发放、制定学院的人事管理制度、教职工日常管理、年终考核及奖惩管理、教师工作综合评价和师德师风考核等；同时职能部门建议将青年教师引进、培养，人才梯队建设，高层次人才引进，人才队伍激励权限部分授予学院，切实发挥学院的主导作用。

某高校在本轮调查中发现，职能部门和学院对于改革的诉求存在不匹配之处，责权利的一致性不够。职能部门认为应充分体现学院的办学主体地位，在放权的同时，人才培养、科学研究和师资队伍建设等日常管理工作和绩效考核等职责应由学院承担。学院却认为学校更多地把责任下压给学院，但相应的人事权、财权下放得不够，导致学院在行政人员和经费不足的情况下承担了过多任务。部分学院建议按三年建设周期将经费、进人指标等打包下放给学院，实行院长负责制，并用正式文件明确学院与学校的责权利划分。

（三）深入改革的成效及瓶颈

在上述调查的基础上，某高校贯彻十九届四中全会精神，加快推进学校治理体系和治理能力现代化，开展了新一轮校院两级管理体制改革，并取得了一定成效。

一是在全校范围内明确了进一步推进改革的信号。学校面向所有学院、职能部门就校院两级管理体制改革的相关议题多次征求意见和建议，求同存异、加强引导，在改革目标、原则和主要内容等方面初步形成共识，为改革的落地奠定了基础。

二是进一步完善改革实施办法。学校根据对学院和职能部门的调研结果分析，制定完成了 《校院两级管理体系改革实施方案》 《学院领导班子任期目标责任书》 《学院绩效考核指标体系》 等相关文件。

三是部分改革举措已付诸实施。一方面，学校的校院两级管理体制改革涉及财务管理制度改革、人事管理制度改革、教学管理制度改革、学科建设和科研管理制度改革、招生和学生管理制度改革与国际化管理制度改革等6 大领域23 项改革举措，其中部分举措已顺利实施，学院在副教授职称评审、教师绩效考核等方面的自主权得到了保障；另一方面，学校出台了学院党委会、党政联席会的议事规则，进一步规范了学院权力运行机制和议事决策程序，完善了学院内部治理体系。

同时，某高校也清醒认识到改革面临的一些瓶颈问题。

一是财务管理制度改革还需进一步推进。由于办学经费紧张、财务管理具有复杂性和高风险性，目前学校的各项经费管理权主要集中在职能部门，优化学院经费分配模式、进一步下放预算编制自主权和全面实施预算绩效管理等方面的改革仍需进一步推进。

二是“放管服”改革不够深入。在调研中，部分学院指出目前对学院的考核权集中在学校，学院很难做到按自己的目标精准推进办学规划，因此建议学校将教学工作和科研工作考核权限逐步下放给学院，由学院依据学校相关规章开展分类管理和分类评价。

三是学院治理能力有待进一步提升。部分学院反映，随着权力的下放，矛盾也随之下移。尤其是副高级职称评审、教师奖励绩效分配等下放到学院，容易引发人事管理的内部矛盾，学院领导层在行使自主权的过程中存在顾虑。同时学院也希望通过学校订立制度、学院把严标准、公平公正执行的方式来帮助学院化解由改革带来的内部管理矛盾。由此看来，部分学院习惯于听学校指挥，存在畏惧风险、不愿担责、习惯把矛盾上交的依附性心理，需进一步厘清校院两级权责利关系，完善学院治理体系、提升学院治理能力。

通过剖析学校推进校院两级管理体制改革的实践案例，可以发现：学校改革在一定程度上实现了权力下放，校院两级权责利关系得到了进一步明确，部分解决了学院办学活力不足的问题，但依然存在着不同利益主体在理念和政策执行层面上凝聚共识的困难，在某些关键问题的认识上难以摆脱传统“管制”思维的束缚，如部分学院基于不愿担责的心态，在推进改革方面较为消极，“放管服”改革深入落实不够彻底等。因此，高校要推进治理体系与治理能力现代化，不仅需要顶层设计，更需要落实得力、系统推进。对于财务、人事、科研等各方面的改革需协同联动考虑，而不能简单、粗放地将所有办学权力和责任下放给学院。这也在一定程度上反映了当前高校推进校院两级管理体制改革的一些共性问题。

那么，在校院两级管理体制改革过程中，如何使学校“放”得安心，学院“接”得放心，职能部门“辅”得顺心，促进多元主体协同推进，激发多方活力，实现高校高质量运转？一方面，我们需要从理念层面进一步凝聚共识，校院两级管理体制改革要建立起立体化、多主体有效协同配合的体系，从创新大学办学理念的高度来统领校院两级管理体制的全面改革；另一方面，校院两级管理体制改革是一项系统工程，涉及学校治理体系的方方面面，在改革进程中需要规划好改革的路径和抓手。

三、从“管制”到“善治”：校院两级管理体制优化的理念与路径

在对我国高校校院两级管理体制改革历程和模式分析的基础上，通过对某高校具体改革实践案例的深入剖析可以看出，校院两级管理体系改革中涉及不同利益主体，需厘清责权利关系，在校院开放系统中寻找有效的治理结构，这与善治理念下的协同治理内在本质相契合。由此来看，回归大学之道，实现从科层管制到多元善治的转变，是校院两级管理体制改革的必由之路。同时，还需在善治的理念下，通过制度协同、组织协同、功能协同实现校院两级的良性协作。具体来说，在制度层面，校院两级要构建科学合理的制度体系，为实现权责匹配提供制度协同保障；在组织层面，要真正建立以人为本的协同治理机制，为提升改革成效提供组织协同支持；在功能层面，校院两级要构建起以学术权力为主导的学科治理体系，推进人才培养、科学研究、社会服务、文化传承与创新、国际交流合作等大学功能协同，以一流学科建设促进大学高质量发展。

（一）走向善治：校院两级管理体制改革的应有之义

作为公共理性在公共治理实践中的最佳形式与承载，善治契合了公共理性的“多元一致”、协商与互动、公民权至上、服务中心主义和责任中心主义的公共性价值和伦理需求。[7]它以追求公共利益最大化为目标，摒弃了传统的自上而下、一刀切、碎片化的行政管理模式，是一种使不同利益主体缓解或放弃冲突，并以共同目标为纽带、以互动合作为方式走到一起的旨在追求效率的治理模式。善治具有治理主体多元化、治理权威多样化、注重平等协商、强调协同合作等特征。

善治理念与大学属性、特征及发展规律具有很高的契合度。从大学的价值追求来看，大学以教书育人为本业、以追求学问为天职、以服务国家和社会发展为使命、以文化传承和创新为宗旨，大学的存续和发展是校内外多主体协同达成共同目标的结果，因此，强调多元共治的善治是实现大学价值最契合的理念，也更有利于发扬大学内部的个体之善、集体之善和组织之善；从大学的组织属性来看，大学的社会职能及其目标的多样性同样导致了大学组织的复杂性，且目标的多样性程度越高，组织的复杂性也就越大。[8]在强调落实立德树人根本任务、更好实现教书育人使命的要求下，大学只有超越“知识论”与“政治论”的单向思维，将二者融会贯通，实现由单边主导向多元共治转变、由法制向法治转变、由科层管制向人文善治转变，才能彰显“明明德、亲民、止于至善”的大学之道，[9]最终形成“以人为本、权责一致、多方共治、管理科学”的校院两级新型治理体系，[10]才能适应高度复杂的大学组织属性。而善治理念以大学精神彰显、活力激发、绩效提升为导向，推崇民主参与、协商共治，最能反映社会对大学以及大学自身对治理体系构建的诉求和呼应。

因此，在大学治理现代化的时代背景下，推进校院两级管理体制改革，关键在于实现由传统管理向现代治理、由自上而下的“管制”向多元参与的“善治”的转变。

（二）协同共治：校院两级管理体制优化的路径选择

1.建章立制，明确权责清单，实现制度协同

“善治”必以“良法”为凭依，一套权责清晰的管理制度体系是大学实现善治的基础。大学章程作为连接高等教育法规与学校内部制度体系间的宪制性文件，应是大学内部治理的“最高法”，但由于历史原因和路径依赖，部分高校仍按照其旧有的制度惯性运转，章程在大学管理中发挥的作用不够突出，甚至出现部分管理文件与章程相违背、章程被束之高阁的情况。

为保证校院两级管理体制改革的科学有效推进，必须通过构建以大学章程为核心的制度体系，明确学校内部各主体的权责清单，理顺学校层面与院系层面的行政权力、学术权力：一是明确学院的办学主体地位和教学科研等基层组织的权力边界；二是明确校部机关等职能部门的服务定位与权力边界；三是明确校院两级权力与职责范围，在赋予学院自主权的同时落实学院办学主体责任，最终实现管理重心下移。

同时，为将校院两级权责清单落到实处，还应完善相应激励约束机制。在学校层面，完善职能部门考核，重点建立对职能部门及相应中层干部的考核体系，增强领导干部责任意识与服务意识，更好履行学校赋予的行政职责；在学院层面，构建学院领导班子任期考核评估体系，根据学校发展战略以及各学院所承担的具体办学目标与任务，以“一院一策”为原则，协商制订学院领导班子任期目标责任书、绩效考核指标体系，同时要求学院以学校的制度体系为依据和基础，不断动态调整、完善学院的相关制度，使其与学校的发展相协调、相适应。总而言之，通过建章立制，明确权责清单及其激励约束机制，可有效推进校院两级的制度协同。

2.以人为本，促进多元共治，实现组织协同

党的十八届五中全会提出“以人民为中心”的发展思想，是对“以人为本”传统价值观的继承与升华，也是习近平新时代中国特色社会主义思想的核心，而构建多元共治格局是践行这一思想的重要手段。所谓共治是在相对平等与相互尊重的基础上，通过合作实现共同目标的活动，进一步厘定和规范多元治理主体之间的关系模式，以充分调动各方面的积极性，实现一种集体行动的建构，[11]从而提高组织效能。

在大学推进治理体系和治理能力现代化的进程中，多元共治作为一种以人为本的共享治理方式，可以对大学行政权力形成有效约束，是大学处理各种组织复杂关系的理想形式。因此，在校院两级管理体制改革的过程中，通过构建多元主体共治的治理体制，以人为中心、以目标为导向，推进组织协同，成为大学走向善治的关键环节。具体来说，一是要加强校院两级党的领导，一方面要充分发挥学校党组织统筹协调的优势，把方向、管大局、作决策、抓班子、带队伍、保落实；另一方面，学院党组织要积极发挥主体作用，充分调动党员干部和师生的积极性，促进教学科研管理等各项工作提质增效。二是要构建校院两级学术权力与行政权力协调共治的格局，重点在于健全校院两级学术组织及其管理运行机制。在学校层面，建立以“教授治学”为导向、以学术委员会等学术组织为载体的学术治理框架；在学院层面，把教育教学、科学研究等学术权力充分授予教学科研人员，实现学院内部学术和行政权力的分权制衡。同时，以推进学院基层民主为抓手，弘扬学术民主、保障学术权利，实现个体学术权力与组织学术权力的协调统一。三是形成以“全过程民主”为导向、以师生为中心的民主监督体系，充分发挥校院两级教代会、工代会、学代会、研代会等组织的民主监督功能，围绕权力“行使前、行使中、行使后”三个关键环节，始终让权力处于师生的监督之下，真正实现“让权力在阳光下运行”[12]。

3.争创一流，优化学科治理，实现功能协同

学科建设是学校的“龙头”。大学的办学目标、学术使命、学术竞争力和社会声誉的达成都依赖于大学内部各学科的教育和学术生产力的积累和发挥。[13]相对应地，学校人才培养、科学研究、社会服务、文化传承与创新、国际交流合作等重要功能的发挥也都是学科建设质量和水平的重要体现。一流学科建设就是一流大学职能充分展现的过程。作为善治理念下校院两级体制优化的重要内容，学科治理既是大学治理向纵深拓展和深化的产物，又是改良校院两级组织场域、治理格局的重要桥梁，能为校院两级管理体制改革提供来自学术基层和学科深层的持续动力。[14]然而，目前大多数高校在学科治理方面还存在着领导体制僵化、学术组织失能、治理机构依附于行政部门、学科团队虚置化、学科资源配置低效、学科文化急躁和功利化等问题。要解决这些问题，亟须以学校顶层设计为引领、以学院治理为基石构建学科治理新体系。一方面，学校要进一步完善学科建设重大事项研讨和决策机制，在优化学科布局、谋划发展重点、确定发展方向等学科建设重大事项上，充分发挥各学院的积极性和创造性，充分发挥学校学术委员会、学位评定委员会和学科建设专家咨询委员会等学术和专家组织的评议和咨询作用，充分发挥学校党委和行政的决策作用，加强学科建设顶层设计决策力。另一方面，作为学术组织的学院承担着学科治理的主体责任，应主动谋求学科治理同校院治理及学术管理的兼容与耦合，为学科治理提供充足的组织和制度保障，通过鼓励学科学术自组织发展，以资源和机制保障“大师+团队”建设。同时，以学科交叉融合发展为导向，探索招生指标投放、建设资金投入等多种资源配置方式，对能够彰显学校优势与特色、面向学科前沿和国家经济社会发展需求、具有较大发展潜力的新兴交叉学科建设项目或平台加大培育力度，引导学科面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康，高质量服务国家重大战略和经济社会发展。